臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第六八七號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第六八七號

原告

甲○○

被告

新竹市政府

代表人

乙○○市長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十年十二

月二十一日訴九○二八○號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：緣招標機關新竹市政府辦理「新竹市關東市場改建工程委託規劃設計監造」採購案，於民國（以下同）九十年六月十三日十時十五分開標，開標結果原告（即甲○○建築師事務所）之標價酬金比率為百分之一點八四，雖為最低標，惟被告以其標價偏低有不合理情形，請原告於五日內提出說明。原告即以九十年六月十四日函附工程預估費用表予被告參考，並於九十年六月十八日至被告所屬市場科說明，惟被告於九十年七月九日登錄無法決標公告，上載無法決標理由為廢標，並以九十年七月十二日（九十）府行採字第五一二七九號函通知包括原告在內之投標廠商略以：「本案因公告履約期限為九十年十月三十日前完成設計與合約內容九十年十一月三十日不符，依政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標。」原告不服，提出異議，被告以九十年八月六日（九十）府行採字第五七七五八號函覆原告略以：「本案雖經開標且各投標廠商均未提出疑義，其投標時認定之履約期限究依公告之內容或合約書之內容？本府無法確認。是本案於開標後在尚未為決標之前發現該錯誤，本府依法仍應作成不為決標之決定，無法如貴所所陳在不公開之情形下由雙方逕予協議變更招標文件內容，將造成對所有投標廠商不公平之議。」原告仍不服，提出申訴，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決

１、採購申訴審議判斷及原處分均撤銷。

２、命被告就系爭工程作成決標予原告之處分。

二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。叁、兩造爭點：被告依政府採購法第四十八條第一項第一款規定「機關依本法規定辦理招標除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。．．．」不予決標有無理由？

一、原告陳述：

１、有關新竹市政府部分：

⑴、原告於九十年五月上網閱覽公共工程委員會公開各項工程之招標公告，得知被告為該市關東市場拆除重建委託設計監造案，公開徵求建築師之招標公告案號為900524A-1 ，履約期限為九十年十月三十日以前完成設計，附加說明：㈠限定建築師資格。㈡其他注意事項詳見投標須知及合約稿。

⑵、原告依其規定繳納工本費領取招標文件，經詳閱內容規定，即已得知其合約稿有關完工期限已更改為九十年十一月三十日之事實，與被告九十年五月二十四日公告上網之履約期限有延長一個月之寬容，對投標者來說，只有好處並無壞處，品質亦會更好。

⑶、各建築師皆亦詳閱招標文件、內容、條款、填妥各項內容規定，依期限內九十年六月十三日完成投標。

⑷、被告於當日上午十時十五分完成開標，並有開標紀錄可稽，而原告為最低標立案，當時開標結果，決標過程、異議或申訴事件皆無，只有備註欄紀錄原告標價偏低，有不合理情形，請於五日內提出說明

⑸、原告於九十年六月十四日以（）定字第○六一四○○一號函說明，於九十年六月十八日更由建築師率領設計人員數人至被告所屬市場科拜會張科長秋木，並溝通說明，原告又於九十年六月二十一日以（）定字第○六二一○○一號函催促簽約，俾利工進，被告遲不回覆，顯已有壓力，違規之企圖，時間長達一個月之久。

⑹、被告不予函覆原告，卻於九十年七月十一日於網路刊登無法決標之公告，其理由為廢標，原告於九十年七月十六日收到被告開標結果通知書乙份，逕依政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標。

⑺、原告發覺被告依據之法條牽強附會，違規公正、公平原則，故於九十年八月三日依法向行政院公共工程委員會申訴，並蒙該會認同並予接納原告申訴，依法繳納申訴費三萬元立案，原告亦於九十年七月十八日向被告提出異議，被告於九十年八月七日再次於網路公開招標公告，其內容和以前完全相同，僅有履約期限延長為九十年十二月三十一日以前完成設計，再次比價，可見履約期限非重要因素，況且先前投標廠商標價已完全攤開公眾目光之下，如何在公平、公正下再辦理開標投標，開標手續令人懷疑，被告復於九十年八月六日通知原告，希望原告再次參與投標。

⑻、被告在自知理虧之下仍於九十年八月十日再次因故停止上網公開招標公告資料。

２、有關公共工程委員會申訴委員會部分：

⑴、原告於九十年八月三日向該委員會申訴，並繳納申訴費三萬元立案。

⑵、該會於九十年十一月六日通知原告預訂於九十年十一月二十一日對該採購申訴案召開預審會議，當日該會議除主持人羅委員昌發外，其餘委員皆未出席，主持人僅聽取雙方意見，而對原告向其提出政府採購法第四十八條之意義及用途皆無法答覆，更不可能作出公正、公平之判決，故該預審會議可說是毫無意義。

⑶、該會於九十年十二月二十一日卻逕行審議判斷原告申訴無理由，此種申訴會議判決毫無公正、公平而言。

⑷、原告於九十一年一月四日（）定字第○一○四○○一號函向公共工程委員會要求解釋政府採購法第四十八條第一款之意義，並希望重新審議，該會不但不解民困，反而鼓勵興訟。

３、被告辯稱於檢討原告之說明是否合理期間發現公告內容與合約書不符，依法應不予決標。惟：

⑴、其依法不予決標，不知其依「何法」規定，經查政府採購法並無此規定。

⑵、被告陳稱九十年六月十三日接收各廠商依其規定投標，上午十點開始開標作業，首先審核投標廠商資格，符合各項規定者，當日即公開開標，並有開標結果，原告為最低標應無疑問，且公佈全體廠商名稱及標價，已違反政府採購法第五十七條第一款之規定。

⑶、被告逕行公佈廢標後卻於九十年七月二十日再次上網公開招標公告，其內容完全一樣，只有履約期限變為九十年十二月三十一日以前完成，而被告再次來函要求原告重新投標，被告卻未於答辯狀中說明重新上網公佈情形，可見心虛。原告原投標之標價業已完全公開，被告明知原告非其內定之廠商，即以曲解「法規」來廢標，自屬違法。

４、被告之答辯理由有諸多不符之處：

⑴、被告稱變更招標文件內容後再予公告為招標期限標準第六條所明定，惟本件情形與該項理由與該條內容所述「等標期」及「收件期限」無關。

⑵、被告辯稱在投標時即認定之履約期限，究依公告之內容或合約書之內容，被告無法確認。惟該項理由與其下段申訴完全不合，上段自稱「投標時」發現，下段卻稱開標後至未決標之前發現錯誤，前後矛盾。況且開標時認定若有困難時，應不得開標，或延期開標。

⑶、被告另稱上網公告之履約期限及合約內容之履約期限不同，故依政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標，於法尚無不合。惟被告所為與政府採購法第四十八條第一項第一款「變更或補充招標文件內容」有何關連？被告開標前、開標後皆不知有變更情事，況且被告提出該項理由並決議廢標之公文送達原告之時間為九十年七月二十日，與開標時間九十年六月十三日業已超過三十天，故原告仍於九十年七月二十日當日及時提出異議。

⑷、被告又稱原告投標金額其總標價低於底價百分之八十，故被告依政府採購法第五十八條第四項「可先辦理決標保留」，依上述基礎所為之處置，核無不法。惟依政府採購法第五十八條並無第四項之規定，且無所謂決標保留之語辭，況且次底標或次次次底標標價皆相近，被告之陳述顯有違誤。

５、綜上所述，請判決如原告訴之聲明。

二、被告陳述：

１、本件之履約期限因公告內容與合約書不符，被告依法應辦理變更招標文件內容再予公告，為招標期限標準第六條所明定。

２、本件雖經開標且各投標廠商均未提出疑義，其投標時認定之履約期限依公告之內容或合約書之內容被告無法確認。是本件於開標後在未為決標之前發現該錯誤，被告依法仍應作成不為決標之決定；若如原告所稱在不公開之情形下由雙方逕予協議變更招標文件內容，將造成對所有投標廠商不公平之議。

３、又本件於九十年五月二十五日上網公告之招標文件所載履約期限為九十年十月三十日前完成設計，合約內容所載履約期限為九十年十一月三十日，被告依政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「機關依本法規定辦理招標除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。．．．」不予決標，於法尚無不合。

４、依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序第四項之機關執行程序二、「可先辦理決標保留」，故被告依上述基礎所為之處置，核無不法。

５、綜上所述，原告之主張無理由，請判決如被告答辯之聲明。

理由

一、按「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標︰一、變更或補充招標文件內容者。」政府採購法第四十八條第一項第一款定有明文。

二、本件招標機關新竹市政府辦理「新竹市關東市場改建工程委託規劃設計監造」採購案，於九十年六月十三日十時十五分開標，開標結果原告（即甲○○建築師事務所）之標價酬金比率為百分之一點八四，雖為最低標，惟被告以其標價偏低有不合理情形，請原告於五日內提出說明。原告即以九十年六月十四日函附工程預估費用表予被告參考，並於九十年六月十八日至被告所屬市場科說明，惟被告於九十年七月九日登錄無法決標公告，上載無法決標理由為廢標，並以九十年七月十二日（九十）府行採字第五一二七九號函通知包括原告在內之投標廠商略以：「本案因公告履約期限為九十年十月三十日前完成設計與合約內容九十年十一月三十日不符，依政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標。」原告不服，提出異議，被告以九十年八月六日（九十）府行採字第五七七五八號函覆原告略以：「本案雖經開標且各投標廠商均未提出疑義，其投標時認定之履約期限究依公告之內容或合約書之內容？本府無法確認。是本案於開標後在尚未為決標之前發現該錯誤，本府依法仍應作成不為決標之決定，無法如貴所所陳在不公開之情形下由雙方逕予協議變更招標文件內容，將造成對所有投標廠商不公平之議。」原告仍不服，循序提出申訴及本件行政訴訟。

三、原告於本件行政訴訟中訴稱，被告如要變更招標文件內容，即應於開標前決定、告知投標廠商，但本件被告於開標前並未發現其上網公告之招標文件所載之履約期限為「九十年十月三十日以前完成設計」，與合約內容所載之履約期限為「九十年十一月三十日以前完成」不符，自不可能依政府採購法第四十八條第一項第一款之規定變更招標內容。又被告以原告標價偏低有不合理情形，請原告於五日內提出說明，原告即以九十年六月十四日函附工程預估費用表予被告參考，並於九十年六月十八日至被告所屬市場科說明，且願提供差額保證金來保證原告確能以低標價於公告之履約期限九十年十月三十日以前完成設計，則被告即不得先以廢標為由，上網公告無法決標，嗣以上開二項招標文件之履約期限不符為由，依政府採購法第四十八條第一項第一款規定通知各投標廠商不予決標等語。經查：１、被告於九十年五月二十五日上網公告之招標文件所載之履約期限為「九十年十月三十日以前完成設計」，合約內容所載之履約期限為「九十年十一月三十日以前完成」，致二項招標文件之履約期限不符，而有錯誤，且被告於九十年八月六日以（九十）府行採字第五七七五八號函覆原告，亦認為公告之履約期限與合約書之履約期限不符是一項錯誤。惟被告於開標日並未發現該項錯誤，故當時並未不予開標，而開標後，當場亦未不予決標，而是以原告標價偏低有不合理情形，請原告於五日內提出說明；甚至於九十年七月九日登錄無法決標公告，亦非以該項錯誤為由登錄不予決標，而是以廢標為由無法決標，由此足見被告自九十年六月十三日開標日起至九十年七月九日公告無法決標止，均未發現該項錯誤，縱使嗣後發現該項錯誤，亦是意欲更正該項錯誤，而非屬政府採購法第四十八條第一項第一款規定之變更招標文件內容，自無政府採購法第四十八條第一項第一款規定之適用。又被告嗣後於九十年七月三十日上網公告之招標文件所載之履約期限改為「九十年十二月三十一日以前完成設計」，亦無法改變其前次開標決標無政府採購法第四十八條第一項第一款規定之適用之事實。

２、被告以原告標價偏低有不合理情形，請原告於五日內提出說明，原告已以九十年六月十四日函附工程預估費用表予被告參考，並於九十年六月十八日至被告所屬市場科說明，且願提供差額保證金來保證原告確能以低標價於公告之履約期限九十年十月三十日以前完成設計，凡此均係原告自願承擔不利於己之事項，自無被告所謂「在不公開之情形下由雙方逕予協議變更招標文件內容，將造成對所有投標廠商不公平之議」，則被告亦不得以此為由，依政府採購法第四十八條第一項第一款規定通知各投標廠商不予決標。

四、綜上所述，原告主張被告不得以政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標，尚堪採信。被告徒以公告之履約期限與合約書之履約期限不符，意欲更正該項錯誤，未審酌原告之說明及提供差額保證金之意願，即依政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標，自有違誤，訴願決定未加糾正，仍予維持，亦有未合，原告訴請將訴願決定及原處分一併撤銷，自無不合，應予准許。惟系爭採購案是否應決標予原告，除其不該當政府採購法第四十八條第一項第一款規定外，原告提出工程預估費用表所作之說明是否足夠、所欲提供之差額保證金是否相當及被告業將系爭工程決標予他人，得否再決標予原告等等，尚有待被告審酌，再為決定，則原告求為判決命被告就系爭工程作成決標予原告之處分，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第二百條第四款規定意旨，原告在請求命被告遵照本院判決之法律見解對原告作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第二百條第四款、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官 徐瑞晃