臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第三六四七號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第三六四七號

原告

中華電視股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

丁○○

被告

行政院新聞局

代表人

林佳龍（局長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國九十二年六月五日院臺訴字

第○九二○○八五六四四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：本件被告於九十一年五月二十二日以（九一）新廣一字第○九一○六二三○一一號函請原告依廣播電視事業發展基金條例（以下簡稱廣電基金條例）提報九十年度決算表並提撥廣播電視事業發展基金（以下簡稱廣電基金）。原告以九十一年六月三日（九一）華財會字第○三○五號函檢送九十年度決算表及提撥基金核算表各乙份，略以於扣除大樓經營收入部分後，稅後盈餘為虧損新臺幣（下同）九六、三四一、○○○元，故無盈餘可提撥等語。被告以九十一年七月三十日新廣一字第○九一○○一○八九二號函知原告，略以所稱盈餘，係指營業收入減營業成本與管銷費用後之營業利益加營業外收入減營業外成本及所得稅之淨額，即所有收入減所有費用後之所得，營業外收入不得排除。原告九十年度經營所得應併入大樓租金後核算，提撥金額為二、六八四、四三○元，請儘速提撥等語。原告以九十一年八月八日（九一）華財會字第○四五四號函復被告，略以其大樓經營收入與經營電視台無關，不應併入提撥核算云云。被告以原告九十年度有盈餘，卻未提繳廣電基金，違反行為時廣播電視法第十四條之一規定，乃依同法第四十二條第一款規定，予以警告一次，並限於文到十五日內補提繳二、六

八四、四三○元，發給九十一年十月二十九日新廣一字第○九一○○一七四六三號處分書。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：廣播電視法第十四條之一規定提撥部分盈餘充作廣電基金時，所稱提撥部分盈餘，係僅指廣電事業本身之稅後盈餘，抑或包含業外盈餘收入？

㈠原告主張之理由：

⒈查本件行政院駁回原告訴願之理由，不外「廣播電視事業係使用公共資源之特許事業，其以法人身分所從事之業內及業外收入均屬整體事業之營業額；再依商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，盈餘係指營業收入減營業成本與管銷費用後之營業利益，加營業外收入減營業外成本及所得稅後之淨額，是廣電視業依法提撥廣電基金應以包含業內及業外收入之『帳載盈虧』做為提撥基金之依據，即以『帳載結算金額』為計算基準，始能實際表現各廣電事業之負擔能力，且合乎公平原則」。惟：

⑴本件系爭重點在於依廣播電視法第十四條之一及廣電基金條例第二條、第七條所稱之「盈餘」是否包括業外收入在內。而行政院對此所持之理由，僅係依商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，推定應以「帳載盈虧」做為提撥基金之依據。但就其所謂公平之原則來看，行政程序法對於證據調查之要求，仍以「發現實體真實」為目的，依此原則加以推論，則在無法闡明事實或無法充分闡明事實時，即應適用「客觀之舉證責任」，由行政機關承受其不利益，而對人民作出較為有利之處分或行政行為。此參之行政程序法第三十六條規定「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」，應可確認政府為任何行政行為，仍需以民眾利益為優先考量。觀之本案，在法無明文就「盈餘」一詞有任何界定時，即作出對原告不利之認定，且概括以所謂商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，在無直接證據及立論基礎下推定應以「帳載盈虧」做為提撥基金之依據，顯有未當，更與前述揭櫫政府行政當以民眾利益優先考量之原則相違背。

⑵再查本件被告及行政院對所謂「盈餘」之認定標準，均係依商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，然商業會計法本屬商業會計事務處理程序之專門法規，其中並未就「盈餘」定義有任何規範，行政院於決定書中既有引述，卻未有條文或解釋令加以佐證，實有未恰。第查行政院駁回原告訴願之理由，其中之一為廣播電視事業係使用公共資源之特許事業，其以法人身分所從事之業內及業外收入均屬整體事業之營業額。事實上，關於「盈餘」之認定是否包括業外收益，應從事實面及法律面來看，與是否使用公共資源，亦或屬法人或自然人，要屬無關，併此敘明。

⒉按「民事，法律所未規定者，依習慣，無習慣者，依法理。」民法第一條定有明文。查廣電基金條例係於七十二年十一月三十日公佈實施，而依該條例第二條規定，廣播電視事業經營盈餘提撥予廣電基金，即屬民事法律關係，由於其中條文僅概括規定廣播電視事業稅後盈餘，扣除法定盈餘公積之餘額，並未言明其他，且原告自次（七十三）年繳交廣電基金以來，均以大樓出租非屬廣電事業經營範疇，將其排除在盈餘計算範圍外，十數年來，被告對此均無異議，未料至八十九年中突提出需持大樓出租等業外收入併入盈餘計算，設若立法意旨本就應將業外收入併計，則過去主管機關略而不問，不無怠忽之嫌。故十餘年來，在法無明文下沿襲之習慣，應是現階段共資遵循之準則，且為法所許。以目前來說，各著作權仲介團體依著作權仲介團體條例向電視公司收取著作物使用費時，其計算標準均以全年營業額扣除租金等業外收入，目的亦不外認定廣播電視事業之營業收入，應專指從事廣播電視事業創造之利潤，不動產出租等業外收益自不應列入整體營業額計算。

⒊綜上所述，原告認為行政院及被告所做之決定及行政處分為無理由，應予撤銷。

㈡被告主張之理由：

⒈按廣播電視法第十四條之一規定：「廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，乃以法律定之。」廣電基金條例第二條規定：「本基金之來源如左：一、政府及社會捐助。二、廣播電視事業經營盈餘提撥。前項第二款所稱盈餘，係指依廣播電視法第十四條之一，廣播電視事業稅後盈餘，扣除法定盈餘公積之餘額。」同條例第四條復規定：「廣播電視事業就其盈餘，依左列標準逐級累加提撥之．．．。」「廣播電視事業機構應於年度終了後三個月內編照決算表，函報主管機關備查；其有盈餘應依第四條之標準提撥入專戶。」同條例第七條第一項訂有明文。同條例第十五條又規定：「廣播電視事業違反第四條及第七條規定，匿報、短報盈餘，規避提撥、不為提撥或不為調整者，經主管機關通知，仍不如期提撥者，視其情節輕重，除依廣播電視法之規定處分外，於申請換發執照時，得不予換發。」

⒉原告稱：⑴本件系爭重點在於依廣播電視法及廣電基金條例之「盈餘」是否包括業外收入？而訴願決定所持理由，僅係依商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，推定應以「帳載盈虧」為提撥基金之依據。但就其所謂公平之原則觀之，行政程序法對於證據調查之要求，仍以「發現實體真實」為目的，依此原則推論，在無法闡明事實或無法充分闡明事實時，即應適用「客觀之舉證責任」，由行政機關承受不利益，而對人民作出較為有利之處分或行政行為。⑵商業會計法本屬商業會計事務處理程序之專門法規，其中並未就盈餘定義有任何規範，訴願決定書既有引述，卻無條文或解釋令佐證，實有未恰；且關於盈餘之認定，應從事實面及法律面觀之，與廣電事業是否使用公共資源，亦或屬法人或自然人，要屬無關。依廣電基金條例第二條規定，廣電事業經營盈餘提撥廣電基金屬民事法律關係，由於其中條文僅概括規定，並未言明其他，且原告自七十三年繳交基金以來均將大樓出租排除於盈餘計算範圍，被告對此均無異議，未料至八十九年中突提出需併入計算，設若立法意旨本就應將業外收入併計，則過去主管機關略而不問，不無怠忽之嫌。故十餘年來，在法無明文下沿襲之習慣，應是現階段共資遵循之準則，且為法所許。

⒊原告辯稱訴願決定對於「盈餘」是否包括業外收入所持理由，僅係依商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，推定應以「帳載盈虧」為提撥基金之依據。但就其所謂公平之原則觀之，依行政程序法規定，仍以「發現實體真實」為目的，依此原則推論，在無法闡明事實或無法充分闡明事實時，即應適用「客觀之舉證責任」，對人民作出較為有利之處分或行政行為。又商業會計法並未就盈餘定義有任何規範，訴願決定書引此喻彼，實有未恰；且關於盈餘之認定，應從事實面及法律面觀之云云。惟查，廣播電視法第十四條之一規定，廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，乃以法律定之。廣電基金條例第二條第二項規定：．．．所稱盈餘，係指依廣播電視法第十四條之一，廣播電視事業稅後盈餘，扣除法定盈餘公積之餘額。是廣電事業經營盈餘應提撥基金及盈餘之規定法有明文。商業會計法第二條第一項前段規定，本法所稱商業，以營利為目的之事業。同條第二項復規定，商業會計事務，謂依據一般公認會計原則從事會計事務之處理及據以編製財務報表。同法第二十七條第一項又規定，會計科目．．．分左列九類：．．．四、營業收入類．．．

七、營業外收入及費用類．．．。同法第五十八條再規定，商業在同一會計年度內所發生之全部收益，減除同期之全部成本、費用及損失後之差額為該期稅前純益或純損；再減除營利事業所得稅後為該期稅後純益或純損。廣播電視事業係以營利為目的之事業，故該等事業之商業會計、財務報表、損益、收入、盈餘等事項之適用應以商業會計法為依據乃理所當然，本件原告公司九十年度營業收入及盈餘之計算，依上開規定，應以九十年度所發生之全部收益為基準，亦即其營業額之全部收益應包括營業收入（業內收入）及營業外收入（業外收入）。待釐清廣電事業報繳廣電基金之疑義，被告亦曾於九十年七月四日邀集學者及會計師召開會計諮詢會議並作成決議，憑以執行。依上開會議諮詢事項一之決議（二），廣電事業依法提撥盈餘，應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據，又依諮詢事項二之決議，企業整體之經營，包含本業及非本業之經營。本件原告提撥基金之依據應以該事業財務報告之帳載盈虧為準，且將全部營業收入納入計算。被告依法要求原告補繳廣電基金之行政行為經核並無不當。

⒋復查原告辯稱依廣電基金條例第二條規定，廣電事業經營盈餘提撥廣電基金屬民事法律關係，其中條文僅概括規定，並未言明其他，且原告歷來均將大樓出租排除於盈餘計算範圍，被告對此均無異議，未料至八十九年中突提出需併入計算，被告不無怠忽之嫌。又十餘年來，在法無明文下沿襲之習慣，應是現階段共資遵循之準則，且為法所許云云。惟查，本件廣電事業盈餘之計算及提撥計算已於前闡明，茲不另贅。又民法乃人民權利義務之準繩，其規範者係民事法律關係，然本作為被告與原告之行政法律關係，原告引喻失據，是不足採。原告公司又辯稱該公司自繳交廣電基金以來，均將大樓出租收入排除於盈餘計算範圍等語。惟查，被告經查證現有檔卷，原告公司自八十二年至八十七年所送報繳廣電基金之營業決算書，均未見該公司將大樓出租收入排除於盈餘計算範圍，且該公司亦未將大樓經營收入分別設帳，故大樓出租收入仍屬原告業外收入之一部分，應列為原告全年度之全部收益之一部分，並列入盈餘計算範圍，原告所稱與事實不符。該公司報繳廣電基金，自行將大樓出租收入排除於該公司全部營業收入之外，是為法所不允。

⒌綜右所述，原告所辯係推諉卸責之詞，其所為並不能抹去違反廣播電視法及廣電基金條例之事實，亦不足以認定被告所為之行政裁處在認事用法上有何不當或不法，致使原告權益受何損害。原告所持理由係規避塞責之詞，冀邀寬免，顯不足採。

理由

一、本件原告起訴時被告代表人原為黃輝珍，訴訟中（九十三年五月二十日）變更為林佳龍，並由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。

二、按「廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之。」為行為時廣播電視法第十四條之一所明定。又廣播、電視事業違反廣播電視法第十四條之一規定時，予以警告，亦為同法第四十二條第一款所規定。次按「本基金之來源如左：政府及社會捐助。廣播電視事業經營盈餘提撥。前項第二款所稱盈餘，係指依廣播電視法第十四條之一，廣播電視事業稅後盈餘，扣除法定盈餘公積之餘額。」「廣播電視事業機構應於年度終了後三個月內編造決算表，函報主管機關備查；其有盈餘應依第四條之標準提撥繳入專戶。前項決算表，稅捐稽徵機關如有修正，提撥之盈餘應依修正後之決算調整。」「廣播電視事業違反第四條及第七條規定，匿報、短報盈餘，規避提撥、不為提撥或不為調整者，經主管機關通知，仍不如期提撥者，視其情節輕重，除依廣播電視法之規定處分外，於申請換發執照時，得不予換發。」復為廣電基金條例第二條、第七條、第十五條所規定。

三、本件被告於九十一年五月二十二日以（九一）新廣一字第○九一○六二三○一一號函請原告依廣電基金條例提報九十年度決算表並提撥廣電基金。原告以九十一年六月三日（九一）華財會字第○三○五號函檢送九十年度決算表及提撥基金核算表各乙份，略以於扣除大樓經營收入部分後，稅後盈餘為虧損九六、三四一、○○○元，故無盈餘可提撥等語。被告以九十一年七月三十日新廣一字第○九一○○一○八九二號函知原告，略以所稱盈餘，係指營業收入減營業成本與管銷費用後之營業利益加營業外收入減營業外成本及所得稅之淨額，即所有收入減所有費用後之所得，營業外收入不得排除。原告九十年度經營所得應併入大樓租金後核算，提撥金額為二、六八四、四三○元，請儘速提撥等語。原告以九十一年八月八日（九一）華財會字第○四五四號函復被告，略以其大樓經營收入與經營電視台無關，不應併入提撥核算云云。被告乃以原告九十年度有盈餘，卻未提繳廣電基金，違反行為時廣播電視法第十四條之一規定，乃依同法第四十二條第一款規定，以九十一年十月二十九日新廣一字第○九一○○一七四六三號處分書，處以警告一次，並限於文到十五日內補提繳二、六八四、四三○元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回各情，有被告九十一年五月二十二日（九一）新廣一字第○九一○六二三○一一號函、九十一年七月三十日新廣一字第○九一○○一○八九二號函、九十一年十月二十九日新廣一字第○九一○○一七四六三號處分書、原告九十一年六月三日（九一）華財會字第○三○五號函、原告送核之九十年度決算表及提撥基金核算表、原告九十一年八月八日（九一）華財會字第○四五四號函等附卷可稽，復為兩造所不爭，堪認屬實。

四、原告循序起訴意旨略以：法無明文就「盈餘」一詞有任何界定時，被告竟概括以所謂商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，在無直接證據及立論基礎下推定應以「帳載盈虧」做為提撥基金之依據，顯有未當，更與政府行政當以民眾利益優先考量之原則相違背；商業會計法本屬商業會計事務處理程序之專門法規，其中並未就「盈餘」定義有任何規範，關於「盈餘」之認定是否包括業外收益，應從事實面及法律面來看，與是否使用公共資源，亦或屬法人或自然人，要屬無關；廣播電視事業經營盈餘提撥予廣電基金，若有爭議，應屬民事確認之法律關係，詎被告竟對原告加以行政處分，顯有未當；且原告自七十三年繳交廣電基金以來，均以大樓出租非屬廣電事業經營範疇，將其排除在盈餘計算範圍，十數年來，被告對此均無異議，在法無明文下沿襲之習慣，應是現階段共資遵循之準則，且為法所許；目前各著作權仲介團體依著作權仲介團體條例向電視公司收取著作物使用費時，其計算標準均以全年營業額扣除租金等業外收入，目的亦不外認定廣播電視事業之營業收入，應專指從事廣播電視事業創造之利潤，不動產出租等業外收益自不應列入整體營業額計算云云。

五、按廣播電視法第十四條之一規定，廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，乃以法律定之。廣電基金條例第二條第二項規定：．．．所稱「盈餘」，係指依廣播電視法第十四條之一，「廣播電視事業稅後盈餘，扣除法定盈餘公積之餘額」。是廣電事業經營盈餘應提撥基金及盈餘之定義，上揭法律已明文規範。又商業會計法第二條第一項前段規定，本法所稱商業，以營利為目的之事業。同條第二項復規定，商業會計事務，謂依據一般公認會計原則從事會計事務之處理及據以編製財務報表。同法第二十七條第一項規定，會計科目．．．分左列九類：．．．四、營業收入類．．．七、營業外收入及費用類．．．。同法第五十八條規定，商業在同一會計年度內所發生之全部收益，減除同期之全部成本、費用及損失後之差額為該期稅前純益或純損；再減除營利事業所得稅後為該期稅後純益或純損。查廣播電視事業係以營利為目的之事業，故該等事業之商業會計、財務報表、損益、收入、盈餘等事項之適用，要無排除商業會計法之理。又企業整體之經營，包含本業及非本業之經營；廣電事業依法提撥盈餘，自應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據；是原告公司九十年度營業收入及盈餘之計算，依上開規定及說明，應以九十年度所發生之全部收益為基準，亦即其營業額之全部收益應包括營業收入（業內收入）及營業外收入（業外收入）。是被告先以九十一年七月三十日新廣一字第○九一○○一○八九二號函知原告，略以所稱盈餘，係指營業收入減營業成本與管銷費用後之營業利益加營業外收入減營業外成本及所得稅之淨額，即所有收入減所有費用後之所得，營業外收入不得排除；原告九十年度經營所得應併入大樓租金後核算，提撥金額為二、

六八四、四三○元，請儘速提撥等語。經原告九十一年八月八日（九一）華財會字第○四五四號函復略以其大樓經營收入與經營電視台無關，不應併入提撥核算而拒絕提繳廣電基金；從而，被告以原告九十年度有盈餘，卻未依規定提繳廣電基金，違反行為時廣播電視法第十四條之一規定，乃依同法第四十二條第一款規定對原告處以警告一次，並限於文到十五日內補提繳廣電基金二、六八四、四三○元，洵屬有據。原告謂法無明文就「盈餘」一詞有何界定，不應以所謂商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，推定應以「帳載盈虧」做為提撥基金之依據云云；即非可採。

六、原告訴稱廣播電視事業經營盈餘，提撥廣電基金之爭議，應屬民事確認之法律關係，詎被告竟對原告加以行政處分，顯有未當云云；惟按廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之，為廣播電視法第十四條之一所明定。廣播電視事業經營盈餘，所負提撥廣電基金之義務，乃公法上義務，違反該項行政法之義務時，依同法四十二條第一款，係予以警告之行政處罰；上開法律關係並非民事之私法關係，而係公法上法律關係，彰彰明甚；原告謂廣播電視事業經營盈餘提撥予廣電基金，若有爭議，應屬民事確認之法律關係，容有誤解。

七、原告另訴稱自七十三年繳交廣電基金以來，均以大樓出租非屬廣電事業經營範疇，將其排除在盈餘計算範圍，以往被告對此均無異議，十餘年來沿襲之習慣，應是現階段法所許之遵循準則云云；查原告所稱自七十三年繳交廣電基金以來，均係扣除大樓出租收入後計算盈餘，固為被告所不爭執，惟被告稱之前扣除大樓出租之收入後再計算盈餘之作法，並非正確；就廣電事業提繳廣電基金之「盈餘」認定疑義，被告曾於九十年七月四日邀集學者及會計師召開會計諮詢會議並作成決議，憑以執行。依上開會議諮詢事項一之決議（二），廣電事業依法提撥盈餘，應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據，又依諮詢事項二之決議，企業整體之經營，包含本業及非本業之經營，有該廣電基金提撥案諮詢會議紀錄可稽。又如前述，廣播電視事業係以營利為目的之事業，故該等事業之商業會計、財務報表、損益、收入、盈餘等事項之適用，並無排除商業會計法之理，廣電事業依法提撥盈餘，自應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據，其營業額之全部收益應包括營業收入（業內收入）及營業外收入（業外收入）；是被告之前於計算原告盈餘時扣除大樓租金收入之作法，與法律規定未合；被告變更以往不正確作法，改依法律規定意旨辦理，自無不可。原告謂本次仍應繼續適用之前扣除租金收入再計算盈餘之作法，容非可採。至原告另訴稱目前各著作權仲介團體依著作權仲介團體條例向電視公司收取著作物使用費時，其計算標準均以全年營業額扣除租金等業外收入云云；惟有關著作權仲介團體依著作權仲介團體條例向電視公司收取著作物使用費，與本件係因廣播電視事業經營盈餘而應依廣播電視法規定提撥廣電基金無涉，要不得比附援引而執為有利原告認定。

八、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告以原告原告九十年度經營有盈餘，經通知後仍未依規定提繳廣電基金，違反行為時廣播電視法第十四條之一規定，乃依同法第四十二條第一款規定對原告處以警告一次，並限於文到十五日內補提繳廣電基金二、六八四、四三○元，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

九、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第六庭