臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

己○○

原告

庚○○

原告

辛○○

原告

壬○○

共同訴訟代理人

簡長順律師

被告

內政部

代表人

癸○○部長）住同

訴訟代理人

巳○○

訴訟代理人

辰○○

參加人

桃園縣桃園市公所

代表人

丑○○市長）住同

訴訟代理人

卯○○

訴訟代理人

洪榮彬律師

輔助參加人

桃園縣政府

代表人

子○○縣長）住同

訴訟代理人

寅○○

上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國92年11月13日院臺訴字第0920092444號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：

一、緣參加人桃園縣桃園市公所為辦理都市計畫公20公園工程，需用坐落桃園縣桃園市○○○段1779-1地號等7筆土地，面積1.3865公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由輔助參加人桃園縣政府報經臺灣省政府以民國（下同）78年3月30日78府地四字第35750號函核准徵收，並經行政院78年6月6日台（78）內地字第705369號函准備查，交由輔助參加人78年5月4日78府地籍字第66025號公告，並函知各所有權人。

二、嗣原告甲○○等及賴文福、賴芳林於91年7月8日依行為時都市計畫法第83條規定，申請照徵收價額收回坐落桃園縣桃園市○○段23、26及27（重測前為桃園市○○○段1779-1、1779-6及1779）地號等3筆土地（下稱系爭土地，原告應有部分如附表所載）。案經輔助參加人於91年7 月25日會勘結果，以需地機關未依核准計畫期限使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，而有可歸責於原土地所有權人之事由，報經被告內政部92年4月18日台內地字第0920005169號函復同意不予發還，輔助參加人乃以92年4月24日府地用字第092 0085538 號函復原告等及賴文福、賴芳林。原告等不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告對於系爭土地作成准予收回之處分。

㈡、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠、駁回原告之訴。

㈡、訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、查本件原告等起訴主張依都市計畫法第83條規定，是需用土地機關即參加人未依照核准計畫期限使用，則原告等即有權向輔助參加人聲請照原徵收價額收回土地，再者依都市計畫法第83條規定之內容以觀，顯然並未有「因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地」規定，則姑不論本件徵收土地有否可歸於原告等之事由，原告等均得請求收回土地。此部分亦可參照土地法第219條第1項及第3項規定，可知都市計劃法第83條與土地法規定二者內容並不相符，自不屬同一取回土地要件。質言之，土地法第219條規定徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計劃開始使用，而本件則係依都市計劃法第83條規定，參加人不依照核准計劃期限使用者，為原告聲請及訴願之理由，故訴願決定以土地法第219條第3項規定為其決定之理由，即屬有誤。

㈡、又本件原告等縱有陳情等行為，亦非屬參加人未開始依徵收計劃開始使用可歸責之原因，而僅是陳情等人民權利之行使，被告及訴願決定機關竟以原告等權利之行使係需用土地機關未能開始使用之可歸責原因，自有未合。再者被告及訴願決定機關在無任何證據之下，竟稱原告等有「請求而暫緩辦理提存」之事實，自屬片面之詞。此亦可參桃園縣議會83年12月9日發文桃議（13）議民字第2404號函可證。是本件被告所稱未辦理提存之原因，顯然與原告等並無關係。

㈢、末查本件原告等主張都市計劃第83條係特別規定，其構成要件與土地法第219條第1項規定並不相同，且本件原告等係依都市計劃法第83條規定之聲請收回土地，並非僅依土地法第219條規定聲請。是被告之行政處分及行政院之訴願決定，均曲解於土地法第219條之規定，本即有所未當。況且依土地法第219條之規定，原告得否收回土地顯然是以可歸責原因為除外規定，則如被告認本件仍有土地法第219條規定之適用，則亦應由被告就「可歸責原告之原因」之存在，予以舉證證明才是。綜上，系爭土地被徵收後，未於期限內依徵收計畫使用，此於91年7月15日之會勘紀錄可稽，從會勘紀錄可知系爭土地並未施工，且會勘時就已超過使用期限，而原告等之陳情係屬合法，不能做為需用土地機關抗辯延誤動工之理由，所以原告依據土地法第219條及都市計畫法第83條之規定請求收回系爭被徵收之土地。本件行政處分及訴願決定均罔顧法文意旨，且曲解原告請求之本意，自有未合。

㈣、另，原告認為本件應適用都市計畫法第83條作為請求收回系爭土地之法律依據，都市計畫法為特別法，所以依特別法優先普通法原則，僅特別法未規定時才有適用普通法規定之餘地，系爭土地其使用土地之時間已逾越徵收計畫土地使用之時限，故已具備收回土地之要件。又關於應適用徵收當時或是申請收回土地時土地法之規定，原告認為適用78年修正前土地法之規定，及無可歸責事由規定。對於行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函釋，原告認為屬違法解釋，行政院之命令並無法限制人民請求收回之權利，有關限制人民請求權之規定必須由法律規定，不能僅由行政命令加以規定，其違反法律保留原則。至於陳情並沒有強制政府機關為一定行為，僅是人民向政府機關表達意見之一種方式，為單純權利行使並無強制性之問題，更無妨礙公權力之行使，故其不屬於可歸責事由。

二、被告主張之理由：本案經查依原報准徵收土地計畫書所載計畫期限為「預定88年7月開工，91年6月完工」惟據輔助參加人查復表示：需地機關未依照核准徵收之計畫期限使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，惟經查有關被徵收土地所有權人陳情變更都市計畫案，業經被告都委會90年2月13日第503次會議審決確認維持原計畫在案，然查本案自都市計畫確定原計畫至本案徵收計畫期限屆滿前仍未開闢使用，究其原因係因本案自徵收公告後原土地所有權人等即就本案公園用地及其餘之公園用地持續陳情辦理都市計畫變更，歷十餘年，致需地機關無法依原定興辦事業計畫所定期限內編列經費開闢使用，直至都市計畫於90年2月確定維持原計畫後，至本案徵收計畫期限屆滿僅餘約1年，然而需地機關所需開闢之公園計13處，總工程經費約5億3百萬元實非需地機關所得負擔，故本案經輔助參加人審認確有可歸責於原土地所有權人之事由，尚非無據，故被告乃以92年4月18日台內地字第0920005169號函函復輔助參加人以：「既經貴府核與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，擬不予發還，同意照辦。」並經輔助參加人92年4月24日府地用字第0920085538號函復原告等在案，揆諸土地法第219條、都市計畫法第83條規定，依法尚無不合。另，都市計畫法第83條僅係使用期間之規定，對於土地收回之程序及作法並無規定，所以必須回歸土地法第219條，都市計畫法僅係重申土地法之規定意旨而已。又，被告認為應適用申請收回當時之法律規定。行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函釋僅係就法律規定（土地法第219條）之漏洞作補充說明，並無限制人民權利。綜上論結，系爭土地確因被徵收土地所有權人之請求而未辦理提存，且因被徵收土地所有權人陳情變更都市計畫第2次通盤檢討，以致需用地機關無法及時取得用地並開發使用，本件係因可歸責於原告之事由，導致無法於期間內使用系爭土地，原告之訴為無理由。

三、參加人主張之理由：

㈠、關於本件有無土地法第219條第3項之適用疑義：查原告主張土地法第219條第3項關於「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」之規定，係於本件78年4月27日公告徵收系爭土地後，於78年12月29日修訂時始予增列，因此本件公告徵收時，並無土地法第219條第3項之規定，被告自不得抗辯原告有可歸責之原因，不得申請收回土地乙節，殊屬誤會。蓋微論於上開土地法第219條第3項修訂增列前，行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函即已闡釋，被徵收土地不能依計畫使用期限開始使用土地者，如係可歸責於原土地所有權人或使用人之原因者，原土地所有權人不得聲請收回土地，嗣於78年12月29日修訂時將此一行政示釋予以條文化。而適用法律應依行為時之法律，本件系爭土地固係於78年5月8日公告，惟原告得否主張收回土地應以需地機關是否依徵收計畫使用期限前開始使用被徵收土地為準，並非一經公告徵收後，原告即得申請收回土地。由於系爭土地之使用期限為85年6月，因此原告最早僅得自85年6月起始有主張收回土地之權利，則當時有效之土地法規定，自應適用219條第3項之規定，原告如有可歸責事由，仍不得申請收回被徵收之土地。

㈡、依土地法第219條之立法意旨，申請收回土地，不包含因土地所有權人故意阻擾所造成之「未依核准計畫期限使用」之情事。系爭「公20」用地徵收確定後，原告等地主不斷進行抗爭：本件原告等所有系爭「公20」用地，前經臺灣省政府於78年4月6日核准徵收，嗣輔助參加人於78年5月3日公告徵收確定後，其使用計畫期限固為88年7月開工，91年6月完工。然其中大多數被徵收土地所有權人（含本件原告）於徵收公告後，不斷進行聯合抗爭行為，此有檢附之新聞報紙等剪報影本資料記載：「不滿徵收公園地，桃市地主大鬧縣府，攫取會議資料，盤踞大廳」（78年6月10日中國時報）、「桃縣地主爭地，馬拉松式抗爭，赴縣府吵鬧9小時，場面兩度失控」、「抗議群眾直到傍晚6時許，達成4項決議後才散去。．．．有關公共設施保留地之所有提存案全部暫緩辦理。」（82年7月24日中國時報）、「桃市公園用地徵收，又掀風波，地主抗議，候選人助勢，縣長說明尚未辦理」、「吵嚷多年的桃園市公園預定地徵收問題，21日又風聞縣政府打算將徵收款提存法院，近百位業主前往縣政府強烈抗議。」（83年11月22日中國時報）、「桃市公園地主陳情，警方坐鎮」（83年11月23日中國時報）、「桃市17處都計公園，仍暫緩徵地」、「縣府開會研商是否依法徵地，地主強烈反彈，縣長裁示維持原案」（87年6月24日中國時報）、「桃市7公園用地，強制徵收遭抗議」、「群眾直到下午4時才憤憤離去，但揚言明天將繼續率員到縣府『問安』」（88年7月8日中國時報）、「公園地拆地上物，爆衝突」（92年12月6日中國時報）等語可參。以上各項報導，足證本件包含原告等在內之地主，多次以非理性方式抗議，危及包括輔助參加人及參加人之公務人員的人身安全，導致輔助參加人多次動用警察維持秩序可考。

㈢、原告等陸續要求進行「第1期公共設施保留地專案通盤檢討」及「變更桃園計畫案公展期間提出人民陳情案」，要求暫緩徵收：再者，由於被徵收土地所有權人請求包含系爭公20用地在內之第1期公共設施保留地予以專案通盤檢討（第1次通盤檢討），將部份公園用地變更為非公共設施保留地，而一再要求暫緩提存地價補償費，經輔助參加人於78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論。嗣81年11月27日被告否決該專案通盤檢討後，原告等又以變更桃園都市計畫案公展期間，聯名提出人民陳情案編號5、35、39，並以桃園擴大修訂都市計畫5年定期通盤檢討尚未定案（簡稱第2次通盤檢討）為由，請求輔助參加人俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收。輔助參加人乃又於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理之結論，亦有被告提出之78年6月2日會議協商結論、82年2月8日陳情書及會議結論等資料影本附輔助參加人卷可稽。因此，本件被徵收土地所有權人因拒領補償費，及陸續提出第1次專案通盤檢討及第2次通盤檢討之要求，造成需用土地人即參加人無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係原告等陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，應屬有可歸責於原土地所有權人之事由，自無由准許原告等人聲請收回被徵收土地。否則此例一開，日後被徵收土地之地主，只需一再以「非理性抗爭」、「以大規模抗爭行動，或透過民意代表一再脅迫公務人員不得辦理徵收款之提存」，等時間一拖過計劃使用期限，再行主張需地機關未依計畫期限使用，要求收回被徵收土地，將嚴重延宕公共建設之進行。

㈣、原告等一再陳情於專案通盤檢討確定前暫緩徵收及提存，卻於專案通盤檢討確定後，主張需地機關未依計畫期限使用，殊違禁反言原則：

１、且依衡平法理，限制權利人不當行使其權利之規定，有「不潔之手」（Unclean Hand）之原則，依該項原則規定，任何人在訴訟中有所主張時，必須其本身之行為無瑕疵，如果行為人本身便有不當行為，則其無權主張他人之行為不當。又依「禁反言」（Estoppel）原則，如果被告之行為係由原告所造成，或原告之行為誘使被告從事不當行為，則就原告本身不當之部分，不得要求被告賠償。再者，行政法一般法律原則之「誠實信用原則」，乃以「善意」與「衡平」法則做為處理行政機關與人民間之準則。其中，「禁反言原則」，固以拘束行政機關之行為以為常例，然若人民之行為，亦有違反「禁反言原則」之情事時，行政機關得否主張人民亦應遵守「禁反言原則」，而不得再行主張權利，殊值研究。

２、經查：本件原告等運用上揭非理性之不當手法抗爭，脅迫輔助參加恩在桃園市都市計畫第2次通盤檢討案確定前，不得辦理徵收款之提存，致需地機關一直無法開始使用徵收之公園預定地，已如前述。是原告等人之手既已非潔淨，俟拖過需地機關原定使用計劃期限後，再主張被徵收土地未依計劃期限使用係屬不當，而要求收回被徵收之土地，法院自然不應接受原告等人以「不潔之手」所提出之無理要求。

３、甚者，原告等前開一再訴求在桃園市都市計畫第2次通盤檢討案確定前暫緩提存在徵收款之真意，應係如果都市計畫第2次通盤檢討案仍維持原徵收案時，原告等即應同意本件徵收及不再進行抗爭。此有本件原告丁○○等在82年2月8日簽署之陳情書上表明：「．．．請於完成2次通盤檢討法定程序後，再辦理徵收」等語，另83年11月22日由前桃園縣議員丁○○（本身為公20用地之地主）帶領近百名地主至參加人處陳情時，亦表明：「他們知道目前通盤檢討案已有縣府審議，拜託公所高抬貴手的是，將來該到省內政部審議時，請公所能幫地主的忙，如果這樣還不能敗部復活，他們也不會埋怨公所」等語，亦有中國時報83年11月23日新聞剪報可按。亦即包括原告等在內之地主，均已表明如果第2次通盤檢討案還不能「敗部復活」（即撤銷徵收）時，他們就只有認了，不再抗爭徵收問題，乖乖的去領補償費。詎今原告等在都市計畫第2次通盤檢討案於90年間經被告決議確定維持原徵收計劃前，即反悔並主張需地機關未依期限使用徵收土地，並在91年8月間要求收回被徵收土地，顯已違反其原先之承諾，而應有「禁反言」原則之適用。綜前論結，本件參加人並無濫用徵收權力，在財政不足之情況下，考慮欠詳而率然徵收後，閒置多年未予建設使用之情事，核與土地法訂定被徵收土地收回權之立法意旨不符，反而原告違背原先承諾，自無權請求收回系爭被徵收土地。

㈤、原告等先兩次請求被告暫緩徵收及提存並達成協議後，嗣後又主張收回土地，亦違背誠實信用原則：再查，本件原告等分別於78年6月2日及82年7月22日，兩次以「桃園市專案通盤檢討」及「桃園市都市計畫定通盤檢討」尚未確定為由，請求被告暫緩徵收系爭土地暨提存補償款，並與輔助參加人達成兩次「暫緩徵收系爭土地暨提存補償款」之協議，詎兩次都市計畫通盤檢討案分別確定後，原告等卻又以需地機關未依核准計畫使用期限進行開發工作為由，主張依土地法第219條之規定，請求收回系爭土地，是否有違誠信原則，殊值探討。蓋查：

１、誠實信用原則亦得適用於行政法之法律關係：按適用誠實信用原則目的，在於調整法秩序及實質正義之間利益衡量，為追求真正合理公平。而依學者及司法實務之見解，誠實信用原則乃行政法之一般原理原則，具有憲法位階之法律效力，自得適用於行政法關係中。一個行政法上之法律關係中，不僅行政機關依職務行事應注意誠實信用原則，且人民在行使權利履行義務時，亦應注意誠實信用原則。不論權利之行使或義務之履行、不論人民對國家或國家對人民，均不可能因不符誠實信用原則而有所主張。次按民法第219條及第148條所規定有關誠實信用原則，乃公法與私法所共通之基本原理，在當事人雙方間具體公法關係中，也如私法關係，適用誠實信用原則。故不僅行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實信用之方法為之，而且人民就公法權利之行使或防禦，也應適用誠實信用原則。又如人民違反誠實信用原則，阻止條件成就，即應視條件已經成就處理。權利人因長久不行使權利（但不涉及時效或除斥期間），或因某種行為表現，令人信以為其將不行使權利，則該權利人喪失其權利，此項失權之概念，即出自誠實信用原則理論。

２、本件應有誠實信用原則之適用：承前所述，本件被告既與原告等達成於桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定前暫緩徵收系爭土地及提存補償費之協議，則被告若在桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定前，片面毀棄協議逕行提存補償款，並開始進行被徵收土地之開發利用行為，原告等勢必定更加反彈，且主張被告違反誠實信用原則及禁反言原則。反之，如若桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定後，則依兩造協議內容之反面解釋，原告等被徵收土地之所有權人，即應無條件接受本件土地徵收之結果事實，並主動領取土地補償費，而不得再有其他主張，始能符合誠實信用原則對協議雙方應公平對待之要求。

３、本件未按計畫期限使用係可歸責於原告，原告不得收回土地：且按被徵收土地所有權人之收回權之立法設計，係為實踐憲法保障人民財產權之基本價值決定，並防止國家濫用徵收權力，杜絕對時間因素考慮欠詳之徵收決策。針對國家為公益而徵收私人土地以後，卻長期廢置該被徵收土地，致使該徵收標的物一直無法按原來徵收目的來使用，使被徵收土地之原所有權人能在事後以退回原補償費之方式重新取回被徵收之土地。其立法精神著重在制衡國家準備不周的徵收行為，因此需用土地機關使用被徵收土地之態度及效率乃是判斷收回權有無成立之關鍵課題。而如前所述，本件被告並無濫用徵收權力，在財政不足之情況下，考慮欠詳而率然徵收後，閒置多年未予建設使用之情事，本件需地機關逾越原土地徵收案核准計畫使用期限，未進行開發工作之原因，乃因兩造兩次達成暫緩徵收及提存之協議，行政機關為符合誠實信用原則而遵守協議內容所致，並非需地機關濫用徵收權力，在考慮欠詳情形下而率然徵收後閒置不用，核與土地法訂定被徵收土地收回權之立法意旨不符，原告自無請求收回之權利，更諻論原告已同時違背雙方協議內容，而有違誠實信用原則。

㈥、末查本件原告等請求收回之「公20」公園預定地，業經參加人於91年及92年間，陸續開工，93年4月間因地主抗爭而停工，嗣於94年3月間再度進場繼續施工，將於近期內完工，對桃園市民休閒活動及當地發展有莫大利益。原告等暨違背禁反言及誠實信用原則，自不應任其收回系爭之公20徵收土地。另，參加人亦認為應適用申請收回時之法律規定。行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函釋主要是針對權利濫用所作補充說明，係依據行政法之原理原則解釋。而民眾要求暫緩提存補償費才導致需用地機關無法使用系爭土地，且係因民眾與縣政府有達成暫緩之協議，所以參加人與輔助參加人基於誠信原則，才會暫緩提存補償費。

理由

甲、程序方面：本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

乙、實體方面：

一、按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」為土地法第219條第1項及第3項所明定。次按「土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地，原係防止徵收機關為不必要之徵收，或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權。是以需用土地機關未於上開期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔。」亦為司法院釋字第534號解釋在案。

二、本件原告甲○○等及賴文福、賴芳林於91年7月8日申請照徵收價額收回坐落桃園縣桃園市○○段23、26及27（重測前為桃園市○○○段1779-1、1779-6及1779）地號等3筆土地（原告共有系爭土地之應有部分如附表）。案經輔助參加人會勘結果，以需地機關未依核准計畫期限使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，而有可歸責於原土地所有權人之事由，報經被告92年4月18日台內地字第0920005169號函復同意不予發還，輔助參加人乃以92年4月24日府地用字第0920085538號函復原告等及賴文福、賴芳林等情，有各該函影本及土地登記簿謄本附卷可稽，，並為兩造所不爭之事實，堪信為實。原告等起訴意旨略謂：系爭土地被徵收後，未於期限內依徵收計畫使用，從會勘紀錄可知系爭土地並未施工，且會勘時就已超過使用期限，而原告等之陳情係屬合法，不能做為需用土地機關抗辯延誤動工之理由。原告等主張都市計劃第83條係特別規定，其構成要件與土地法第219條第1項規定不同，且本件原告等係依都市計劃法第83條規定之聲請收回土地，並非僅依土地法第219條規定聲請云云。是本案所需審究者為㈠本件有無土地法第219條第3項之適用？㈡本件需地機關未能依核准計畫完成使用，是否可歸責於原土地所有權人？分別論斷如下：

三、本件有無土地法第219條第3項之適用？

㈠、按「依本法規定徵收之土地、其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」為行為時都市計畫法第83條所規定，該條規定僅係就都市計畫法徵收之土地，需用土地人不依計畫期限使用土地而人民行使收回權時，其使用期限之認定，應依照其「呈經核准之計畫期限」為準，排除土地法第二百十九條第一項第一款「徵收補償發給完竣屆滿一年」規定之適用而已，此從都市計畫法第83條之法條，並無收回之程序、要件、效果等規定，顯非完全性之法條結構，是行為時都市計畫法第83條對土地法第219條其他規定事項並未排除適用，準此，有關許可收回之其他條件，自應適用土地法第219條規定。

㈡、原告等雖主張以本件不應適用土地法第219條第3項關於「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」之規定云云。惟按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文，明定關於人民聲請許可案件，應適用申請時之法規，僅在聲請後法規有變動時，採從新從優原則而已。本件系爭土地之使用期限為91年6月，因此原告等最早僅得自91年6月起始有聲請收回土地之權利，即關於原告等聲請收回之停止條件之成就時點，最早亦在91 年6月，而非原告等所稱之78年5月4日公告徵收土地時，是以，原告等於91年7月8日提出申請時，因土地徵收條例第61 條規定應適用該條例施行前之規定辦理，即應適用該條例89 年2月3日施行前有效之現行土地法第219條第3項規定辦理，即原告等如有可歸責事由時，即不得聲請收回被徵收之土地，原告等主張應適用78年4月27日系爭土地公告徵收時之土地法第219條規定，要無可採。

四、本件需地機關未能依核准計畫完成使用，是否可歸責於原土地所有權人？依上說明本件應適用土地法第219條第3項關於「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地之規定，是本件次需審究者為本件原告有無可歸責於原告等之事由？

㈠、查本件於原告等於91年7月8日依土地法第219條及行為時都市計畫法第83條第2項規定，向輔助參加人桃園縣政府申請照價收回系爭土地後，輔助參加人於91年7月25日，會同參加人桃園市公所及原告等，至系爭土地實地會勘，經會勘結果得知系爭徵收之土地確未開闢做為公園使用，為兩造所不爭執，並有桃園縣政府92年4月24日府地用字第0920085538號函影本附卷可參，合先敘明。

㈡、次查，「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於『原土地所有權人』者」，該「原土地有權人」是否限於「行使收回權」之「被徵收土地所有權人」，或包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」﹖就此法律爭點，本院認為應採被告及參加人之法律見解，認為上開條文所稱之「原土地所有權人」不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷當然也要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應該解釋為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有『可歸責之行為』導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下、全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。

㈢、至所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，要求需地機關暫緩施工，使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而不得不延緩施工；或陳情變更都市○○○○段，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內，合先敘明。

㈣、本件屬參加人桃園縣桃園市公所為執行行政院所頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，自78年起分別徵收桃園擴大條訂都市計畫包括公20等16處公園用地中之「公20」預定地事業，由桃園縣政府報經臺灣省78年3月30日78府地四字第35750號函核准徵收，交由桃園縣政府以78年5月4日78府地籍字第66025號公告，公告後其中大多數被徵收土地所有權人於徵收前後，不斷進行聯合抗爭行為諸如「不滿徵收公園地，桃市地主大鬧縣府，攫取會議資料，盤踞大廳」（78年6月10日中國時報）、「桃縣地主爭地，馬拉松式抗爭，赴縣府吵鬧9小時，場面兩度失控」、「抗議群眾直到傍晚6時許，達成4項決議後才散去。．．．有關公共設施保留地之所有提存案全部暫緩辦理。」（82年7月24日中國時報）、「桃市公園用地徵收，又掀風波，地主抗議，候選人助勢，縣長說明尚未辦理」、「吵嚷多年的桃園市公園預定地徵收問題，21日又風聞縣政府打算將徵收款提存法院，近百位業主前往縣政府強烈抗議。」（83年11月22日中國時報）、「桃市公園地主陳情，警方坐鎮」（83年11月23日中國時報）、「桃市17處都計公園，仍暫緩徵地」、「縣府開會研商是否依法徵地，地主強烈反彈，縣長裁示維持原案」（87年6月24日中國時報）、「桃市7公園用地，強制徵收遭抗議」、「群眾直到下午4時才憤憤離去，但揚言明天將繼續率員到縣府『問安』」（88年7月8日中國時報）、「公園地拆地上物，爆衝突」（92年12月6日中國時報等），有參加人提出之新聞報紙等剪報影本附卷可參；足證被徵收土地之地主，多次以非理性方式抗議，已危及包括桃園縣政府及桃園市公所在內之公務人員的人身安全，導致桃園縣政府多次動用警察維持秩序，要屬暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」之可歸責事由。

㈤、另查，地主等陸續要求進行「第1期公共設施保留地專案通盤檢討」及「變更桃園計畫案公展期間提出人民陳情案」，請求暫緩徵收；又由於被徵收土地所有權人請求包含系爭公21用地在內之第1期公共設施保留地予以專案通盤檢討（第1次通盤檢討），將部份公園用地變更為非公共設施保留地，而一再要求暫緩提存地價補償費，經桃園縣政府於78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論。嗣81年11月27日被告否決該專案通盤檢討後，原告等又以變更桃園都市計畫案公展期間，聯名提出人民陳情案編號5、35、39，略以桃園擴大修訂都市計畫5年定期通盤檢討尚未定案（簡稱第2次通盤檢討）為由，請求桃園縣政府俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收。桃園縣政府又於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理之結論，而該桃園市都市計畫第2次通盤檢討案，經桃園縣政府為維持原計畫之意見，報經內政部都市計畫委員會88年11月23日第475次會議及90年2月13日第503次會議決議確定在案，亦有被告及參加人提出之78年6月2日會議協商結論、82年2月8日陳情書及會議結論等資料影本、變更桃園市都市計畫（第2次通盤檢討）案人民陳情意見第5、35、39案審議綜表、及內政部都市計畫委員會上開會議紀錄等件影本附於原處分機關卷可稽；因此，本件被徵收土地所有權人陸續提出第1次專案通盤檢討及第2次通盤檢討之要求，造成需用土地人即桃園市公所無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係原告等陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，原告等於陳情時請求桃園縣政府俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，於都市計畫第2次通盤檢討確定維持原計畫後，竟以用地機關未於該都市計畫第2次通盤檢討法定程序期間中之91年6月前完工為由，請求收回土地，則參加人指原告有違反禁反言及誠信原則，即非無稽；依前述說明，本件自係屬有可歸責於包括原告等在內之原土地所有權人之事由。

五、綜上所述，揆諸首開說明及司法院解釋，本件應認符合土地法第219條第3項之收回權消滅事由構成要件，導致原告等之收回請求權歸於消滅，被告拒絕其請求並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷及請求判令被告准予收回，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。