臺北高等行政法院判決

原告

甲○○（即甲○○建築師事務所）

訴訟代理人

劉志鵬律師

訴訟代理人

李元德律師

被告

台灣電力股份有限公司

代表人

乙○○（董事長）

訴訟代理人

林春鏞律師

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院中華民國93年1月16日行政院公共工程委員會訴92469號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告參與被告辦理之「新竹區處配電中心暨巡修大樓新建工程技術服務工作」 (下稱配電巡修大樓技服工作)採購案，因不服被告92年8月19日D建字第09208061401號函宣告本件採購案廢標，於同日向招標機關提出異議，復不服被告92年9月18日電建字第09209 003301號函之異議處理結果，提出申訴，經行政院公共工程委員會 (下稱工程委員會) 審議決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原廢標處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：原告提起本件訴訟有無權利保護之必要？及其投標之服務建議書，是否符合招標文件之規定？

㈠原告主張之理由：

⒈按行政訴訟法第4條第2項之利害關係，係以具有法律上之利害關係，工程委員會92年8月7日訴92294號審議判斷 (下稱92294號審議判斷)，係將被告原駁回謝東曉建築師就系爭採購案異議之處理結果撤銷，而回復至其提起異議而被告尚未作成處理結果之階段，此時，原告仍為系爭採購案之得標廠商，原告之權益並未因前開審議判斷而直接受有損害，自非利害關係人，被告稱原告得以利害關係人提起撤銷前開申訴審議判斷訴訟云云，洵有誤解。又前開申訴程序中，申訴機關並未通知原告參加並陳述，該審議判斷對原告即欠缺實質存續力，原告非不得於本訴訟程序中爭辯該審議判斷所表示之法律見解，且審議判斷既視同訴願決定，屬行政處分性質，而行政處分之確認效力，對於其他國家機關之拘束，惟對於法院並無拘束力，原告訴稱前開審議判斷有拘束各機關甚至法院之效力，原告提起本案無欠缺權利保護必要云云，顯有違誤。

⒉查被告所為前開廢標處分及異議處理結果，倘得經本件訴訟撤銷該等違法處分，不僅恢復原招標程序，原告之優先議價資格亦將一併回復，並得與被告議價締結工程合約而執行工作，對原告權利之維護甚有實益，原告提起本件訴訟自有權利保護之必要。又本件投標時系爭土地之使用分區固為乙種工業區，惟被告已慮及都市計畫變更之問題，亦於招標文件內技術服務工作㈣服務範圍第5項第8款規定，本案建造執照之申請，最慢應於「新竹科技商務新都心特定區計畫」 (下稱新竹科技特區計畫)公告發布實施前申請並取得建造執照；倘逾期致開始實施前開都市計畫或新竹市政府告知須辦理捐地始能受理時，廠商亦應無條件續辦本案技術服務工作，不得推諉、拒絕或要求增加服務費用等明文，是原告本有依上述招標文件規定續辦之義務。是系爭土地因都市計劃變更為「科技商務區」，仍不影響本件工程之執行及原告因撤銷廢標處分可得回復之法律上利益，故原告於本件訴訟自有訴之利益。又政府採購行為為國庫行政行為，而國庫並無可能不足支應系爭採購案之情形，被告是否有預算足供支應系爭工作之執行，純屬被告預算如何編列分配之內部事務，與原告無關，原告仍有提起本件訴訟之訴之利益。

⒊被告辦理本件採購作業前，早於於91年8月20日以電業字第90180794號函，致新竹市政府表示本件依公司所有系爭土地，擬維持原都市計畫編定乙種工業區，申請興建「配電中心及巡修中心大樓」 (下稱配電巡修大樓)，嗣於備標期間，因謝東曉建築師事務所對於本案所規劃之系爭土地，是否以新竹科技特區計畫土地使用區分為規劃依據有疑問，請求釋疑，經被告於同年4月7日以D建第00000000001號函覆稱：「本公司…函洽詢市政府有關本案基地供作『配電中心及巡修中心大樓』乙事；新竹市政府…函復略以：『依據都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定乙種工業區土地供作配電及巡修中心使用尚不違法，但仍須依其他相關法令規定申請辦理』。…因新竹科技特區計畫尚未定案，…故該府乃要求本案建築執照之申請，須能在該都市計畫案公告實施前完成。」顯見被告自始即以乙種工業區作為興建系爭大樓之設計規畫依據，而辦理本案招標程序，並依政府採購法第41條於備標期間向廠商釋疑在案，原告及其他三家廠商均以乙種工業區為規劃設計之依據參與投標，並無政府採購法第50條第1項第2款「投標文件內容不符合招標文件之規定」之情形，且本件經過經濟部採購稽核小組調查後提出之「專案稽核監督報告」及採購評選委員會委員之「評比結果討論會」，均再次確認原評選結果正確、有效，並無政府採構法第50條第1項第2款之情形，被告卻以此為廢標理由，其屬無稽，甚為灼然。

⒋次查，工程委員會所為前開92294號審議判斷之申訴程序中，被告未及時提出前開「評比結果討論會」之會議結論供其斟酌相關事證，工程員委員會亦未通知有利害關係之原告到場陳述意見，且在該案僅有一名專業諮詢委員不在場情形下，即憑謝東曉建築師片面之詞，認定原告投標文件內容不符招標文件規定，其程序有重大瑕疵。又工程委員會未審究被告招標公告之原意，且於備標期間向廠商釋疑在案等情，認原告將配電中心大樓配置於招標文件㈢工作概要說明之新竹科技特區計畫示意圖之捐地上，不符合招標文件㈣服務範圍五其他注意事項㈦內容之規定云云，顯有違誤。況新都心特區計畫案之通過，須以新竹市政府與被告針對回饋捐地事宜簽訂協議為前提，該都市計畫案於原處分作成時，尚未公告發布實施，原招標文件就系爭土地既仍以乙種工業區為設計規劃前提，且被告至廢標處分作成時，尚未與新竹市政府就捐地事宜達成協議，無論捐地事宜或都市計畫變更，均尚未定案且充滿變數，何來原告將配電中心大樓配置於捐地上之問題，前開審議判斷所稱原告將配電中心大樓配置新都心特區計畫示意圖之捐地上云云，實有未洽，被告竟據為系爭採購案廢標處分之理由，更屬違法不當。

⒌又查，系爭土地迄原告起訴時，土地使用分區均仍屬工業區，新都心特區計畫尚未核定公布實施，如何依未確定且無法知悉詳細內容之都市計畫案進行規劃設計？且本件招標文件全份共計103頁，其中101又3/4頁，均要求按乙種工業區規劃設計，且得標廠商應於92年7月中旬前送件申請建造執照，其中僅有1頁及3行文字提及，得標廠商申請建造執照若錯過時機或於發布新都心特定區計畫或由新竹市政府告知必須辦理捐地才能受理時，得標廠商才須按新發布之「新都心特區計畫」進行規劃設計及申請建造執照，若僅依前開所佔招標文件篇幅比例不到1%之記載，而未考量其餘招標文件之主要規範意旨，即認為招標文件之規定係應依新都心特定區計畫進行規劃設計，顯不合事理。又被告被告辦理本件採購真意，係依現行有效之都市計畫乙種工業區使用區分進行系爭基地之規劃設計，已如前述，即前開「專案稽核監督報告」及「評比結果討論會」亦同此認定，況前開專案稽核監督報告亦僅指出招標機關招標文件有未臻周延及明確之處，然招標文件未明，既經廠商提出疑問並經招標機關依法釋疑，明確表示辦理本案採購之真意，係依乙種工業區使用分區進行系爭基地之規劃設計，足徵原告之投標文件與招標文件之規定相符，被告竟將其招標文件未臻周延及明確之責任，曲解為原告之投標文件與招標文件之規定不符，並進而宣告廢標，實有違誤。

⒍末查，工程委員會於前次申訴程序中，固可能因資料不全而無法正確判斷事實，惟原告提起本件申訴時，已提出前開經濟部本案採購稽核小組專案稽核監督報告及本案採購評選委員會「評比結果討論會」會議記錄，且工程會亦自行發函向被告詢問，而經被告函覆載明包括原告在內之廠商，投標文件均屬符合招標文件之規定，事證已明，工程會竟無視於相關卷證資料，仍認定原告之投標文件不符招標文件，而駁回原告之申訴，已違反開行政程序法第36條、第43條及第96條第1項第2款之規定，自屬違法。

㈡被告主張之理由：

⒈查訴外人謝東曉建築師事務所前不服被告92年5月20日所為異議處理結果，提起採購申訴案，經工程委員會以92294 號審議判斷撤銷被告前開異議處理結果，原告為利害關係人，並未對該審議判斷提起行政訴訟，該次審議判斷已確定，而有拘束各關係機關之效力，又前開確定之審議判斷已明確判斷本案所有投標廠商服務建議書均不符合招標文件規定，則系爭採購案採購程序因無合格廠商以致採購程序無法繼續進行，至為顯然，故被告依上開規定，於92年8月19日宣告系爭勞務採購案決標廢標，並駁回原告申請異議之異議處理結果，均屬有據，原告提起本件撤銷訴訟，已不能改善其法律地位，即欠缺一般權利保護之必要甚明。

⒉次查，系爭工作係以被告所有坐落新竹市○○段第472地號土地作為設計基礎之建築基地，招標時該基地之使用分區仍屬乙種工業區土地，惟新竹市政府於93年9月間已公布實施「新竹科技特區計畫」，系爭工作因前開土地使用分區變更為「科技商務區」，已無法執行；又系爭工程原係被告公司新竹區營業處委託被告總公司營建處辦理興建，因系爭工作採購案遭遇投標廠商提出行政訴訟，目前仍懸而未決，因此被告營建處曾於93年8月5日通知新竹區營業處暫予取消系爭工程興建之委辦，且該工原編列總預算約27億元，亦因該計劃案迄未執行，致各分年度原編預算均無法作保留而已被收回繳庫，截至目前僅剩餘50萬元預算金額，即系爭工程目前已無預算可供執行，系爭工作既無法執行，原告提起本件訴訟，亦欠缺權利保護之必要。

⒊又查，原告原告所欲撤銷之被告廢標處分、異議處理結果及申訴審議判斷，均是以工程會前開審議判斷為依據，姑不論前開審議判斷，是否已經確定，抑或對原告有無拘束力，惟被告依政府採購法第83條及訴願法第95條規定，仍應受該申請審議判斷之拘束，在此拘束力之約束下，被告就系爭工作採購案，依政府採購法第50條第1項第2款及同條第3項規定，所為前開廢標處分及異議處理結果，應無違法情事。

⒋至有關原告所稱稱「原告仍為系爭採購案之得標廠商」云云，應屬不實。蓋按「㈠上述評比完成後，即通知合格之優勝廠商於指定時間、地點，依服務建議書評定名次高低，排列優先議價之序位，依序辦理議價決標。

㈡經評比為第一順位之優勝廠商，其報價已在底價以內者，即逕行決標，並簽訂契約委交其承辦。若其報價超過底價，得洽其減價三次，經議減結果進入底價內，即可決標簽約；如仍超過底價時，則依順序改由第二順位合格廠商遞補議價，餘比類推之；但有二家以上廠商為同一優勝序位者，以報價低者優先議價。如最終減價結果仍超過底價，原則上宣告廢標。」系爭工作「建築工程技術服務工作公開競圖及報價須知」第22項「決標」第㈠、㈡款定有明文。查系爭工作僅完成評比工作，並未辦理議價決標。因此被告依92294號審議判斷書暨政府採購法第50條第1項第2款及第3項規定，宣告系爭工作採購標案廢標之處分，依法應屬有據。

理由

一、本件原告起訴時，被告之代表人為林能白，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。

二、按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所之標應不予開標；於開標後發現者，應不予決標予該廠商：…投標文件內容不符合招標文件之規定。」政府採購法第50條第1項第2款定有明文。

三、本件被告辦理配電巡修大樓技服工作採購案，採限制性招標，於92年3月13日上網公告徵求評選廠商，投標期限為同年4月14日，計有原告及翁敏欽建築師事務所、謝東曉建築師事務所及陳永森建築師事務所等四家廠商投標，經被告於同年4月22日召開採購評選委員會辦理評選結果，原告為最優廠商取得優先議價權，被告並訂於5月2日與原告辦理議價。嗣謝東曉建築師以被告評選最優廠商即原告所設計之配置圖與招標文件之內容不符合，有違政府採購法第50條第1項第2款規定，而提出異議，因不服被告於92年5月20日以電建字第09205001931號函異議處理結果，向工程委員會提起申訴，經該會以本案所有投標廠商之服務建議書均不符合招標文件㈢工作概要說明之新竹科技特區計畫示意圖及㈣服務範圍其他注意事項㈦內容之規定，被告未依政府採購法第50條第1項第2款規定不予決標，仍進行評選原告為最優廠商，其評選結果於法尚有不合，於92年8月19於92年8月7日訴字92294號申訴審議判斷：「原異議處理結果撤銷。」被告即依前開審議判斷書及政府採購法第50條規定，於92年8月19日D建字第09208061401號函通知所有投標廠商，宣告本件採購標案廢標，並以92年9月18日電建字第09209003301號函駁回原告異議之事實，有前開招標文件、招標公告、被告前開各函及公共工程委員會前開審議判斷書附原處分卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為真實。

四、原告不服循序提起行政訴訟，主張：被告自始即以乙種工業區為興建前開大樓之設計規畫依據，而辦理本件招標程序，並於備標期間向廠商釋疑在案，原告依乙種工業區規劃設計而參與投標，與招標文件內容尚無不符，訴外人謝東曉建築師提出異議及申訴程序中，公共工程委員會並未通知原告到場陳述意見，該會所為前開92294號審議判斷，對原告自不發生拘束力，被告依前開申訴審議判斷之理由，以原告之投標文件內容與招標文件不合而宣告廢標之處分，既有違誤，且損害原告之權益，原告自得起訴請求撤銷等語。被告則以：其係依前開92294號審議判斷意旨作出廢標處分，且本件工程因新竹科技特區計畫公布，及預算被收回繳庫而不能執行，原告提起本件撤銷訴訟，已欠缺權利保護之必要等情抗辯。故本件之爭執，厥在於原告原告有無提起本件訴訟之法律上利益？及原告依乙種工業區為依據規劃設計之服務建議書，是否符合招標文件之規定？

五、經查：

㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項所明定。又政府採購法第83條規定，審議判斷視同訴願決定，政府採購法中關於申訴程序規定未完備者，自應適用訴願法之相關規定。次按，訴願法第28條及第31條規定，訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益者，受理訴願機關於作成決定前，應通知其參加訴願程序，表示意見，經受理訴願機關通知其參加而未參加者，訴願決定對其亦有效力。是有法律上利害關係之第三人如未參加訴願，亦未經受理訴願機通知其參加者，訴願決定對其自不生效力，故原處分經撤銷後，原處分機關依訴願決定意旨重為之處分，該第三人如認為其權利或法律上利益受有損害者，自得提起撤銷訴訟請求救濟之。查訴外人謝東曉建築師前以原告之投標文件內容與招標文件之規定不符提出異議，因不服被告之異議處理結果而提出申訴，在前開申訴程序中，原告固為利害關係人，惟原告並未參加申訴，亦未經受理申訴機關即公共工程委員會通知其參加申訴程序或陳述意見，依前揭說明，公共工程委員會所為前開92294號審議判斷，對原告自不發生拘束力，被告依前開審議判斷意旨所為宣告廢標之處理結果，原告因認損害其取得之優先議價資格，自得提起撤銷訴訟，而有訴之利益。被告以原告為前開申訴程序之利害關係人，且其係依前開確定之審議判斷意旨作出廢標處分，訴稱原告起訴欠缺權利保護之要件，尚不足採。至新竹市政府已於93年間公布實施新竹科技特區計畫，及被告原編列之工程預算因無法保留而收回繳庫一節，係屬得標廠商依招標公告所附招標文件內技術服務㈣第5項第8款規定，應無條件續辦本案技術服務工作，而不得要求增加服務費用；及被告內部應另行編列預算以支應本件工程費用，尚難認本件工程已無法執行，原告執此主張原告起訴欠缺權利保護之必要，亦非有據。

㈡查被告所有地新竹市○○段472號土地，原編定使用分區為乙種工業區，經內政部都市計畫委員會於90年11月6日審議通過擬變更為新竹科技特區，被告於辦理本件配電巡修大樓技服工作招標前，因該都市計畫尚未完成法定公告實施程序，乃於91年8月20日以電業字第91080794號函向新竹市政府申請維持原都市計畫編定乙種工業區，在前開基地上興建配電巡修大樓，並於於92年3月13日公告徵求評選廠商，投標期限定為同年4月14日，嗣於備標期間，因謝東曉建築師事務所對於本案技術服務工作所規劃之前開472號土地，是否以新竹科技特區計畫土地使用區分為規劃依據尚有疑問，於92年3月27日以東竹都字第0327號函請求釋疑，經被告於同年4月7日以D建字第00000000001號函覆稱：「…㈠本公司曾函洽詢市政府有關本案基地（東明段四七二地號）供作『配電中心及巡修中心大樓』乙事；新竹市政府…函復略以：『依據都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定乙種工業區土地供作『配電中心及巡修中心』使用尚不違法，但仍須依其他相關法令規定申請辦理』。…，因新竹市科技商務新都心特定專用區計畫尚未定案，預計今年八月間公布實施，故該府乃要求本案建築執照之申請，須能在該都市計畫案公告實施前完成。㈡基於前款理由，故本案基地面積仍土地登記謄本面積19205平方公尺核算其建蔽率及容積率等情，有被告前開各函及謝東曉建築師事務所前開函附卷可稽，足見被告係以前開基地為乙種工業區，作為興建配電巡修大樓之設計規畫依據，並辦理本案之招標程序，且依政府採購法第41條規定，於備標期間向廠商釋疑，亦為被告所不爭，故原告及其他三家投標廠商均以乙種工業區為規劃設計之依據參與投標，已符合招標機關之本意，自無不合。

㈢再查，本件招標文件㈣服務範圍第5項第7款固規定：「本案建築規劃、設計特別強調應全力配合新竹科技特區計畫之規定」，除須考慮未來因應捐地之建築物配置問題外，其餘均應比照特區設計規範進行設計，俾有利於將來申請建造執照 (或都市計畫審查)之順利通過。」惟本案公告招標時，前開基地仍屬工業區，新竹科技特區計畫尚未發布實施，其詳細內容、管制要點均未確定，參與投標廠商亦無法得知該計畫之詳細內容，如何能依尚未確定且無法知悉詳細內容之都市計畫案進行規劃設計？復參諸前開同項第8、9款分別規定：「本案建築執照之申請時機關，最慢應於新竹科技特區公告發布實施之前一個月…完成掛號手續；並於公告實施日前取得核發建造執照為努力目標。…」「倘錯過前項請照時機以致開始開實施新都心特區計畫，或被新竹市政府正式告知須辦理捐地才能受理時，乙方亦應無條件續辦本案技術服務工作，不得推諉、拒絕或要求增加服務費用。」及前開招標文件所附其他各項內容，均要求按乙種工業區規劃設計等情以觀，足認被告前開各款規定，係考慮因應新竹特區計畫實施在即，故明定報價廠商於得標後，如新竹科技特區發布實施，得標廠商仍應無償配合再作修正調整，不得推諉、拒絕或要求增加服務費用，以保障業主之權益，並非要求投標廠商應依新竹科技特區計畫為規劃設計之依據甚明，前開92294號審議決定未考量本案招標文件全文之主要規範意旨，徒執其中招標文件㈣服務範圍第5項第7款之記載，認定依本案招標文件之規定，投標廠商提出之服務建議書應依新竹科技特區計畫進行規劃設計，尚嫌率斷。

㈣又查，本案招標文件㈢工作概要說明附件⑴所示「新竹科技商務新都心特定區計畫示意圖」，被告僅係依一般建築慣例用以表示本案基地坐落地點，並無其他用意，業據被告自承在卷；況依卷附新竹市政府91年8月27日府都規字第0910064378號覆函稱：「…按新竹科技區計畫之附帶決議，需先行針對回饋捐地事宜，於計畫報請內政部核定前，由新竹市府與臺電公司簽訂協議書，並經法院公、認證後，納入計畫書規定，否則暫予保留，另案辦理。」足認新竹科技特區計畫案之通過，須以新竹市政府與被告針對回饋捐地事宜簽訂協議為前提，且雙方能否達成捐地協議，及協議確定之捐地實際位置，是否如前開示意圖所繪位置，尚有變數且無法預料，申訴機關誤認前開示意圖即屬確定之新竹科技特區計畫案，並以原告將配電中心大樓配置於前開示意圖之捐地上，有違前開招標文件㈣服務範圍第5項第7款之規定，亦有未洽。

六、綜上所述，原告投標之服務建議書內容，以乙種工業區為規劃設計之依據，核與招標文件之規定尚無不符，被告依前開92294號審議判斷意旨，重為公告本件採購案廢標之處分及駁回原告異議之處理結果，尚有違誤，審議判斷予以維持，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項判決如主文。

第四庭審判長法 官　徐瑞晃