臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

送達代收人

乙 ○

被告

臺北縣政府

代表人

丙○○代理縣長）

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因低收入戶事件，原告不服內政部中華民國93年1月29日台內訴字第0920008823訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告於92年7月9日及9月29日以書面向臺北縣蘆洲市公所申請列入低收入戶照顧，經蘆洲市公所初審不符合低收入戶，乃函轉被告審核，原告家庭總收入應計算人口數為原告夫妻及子女共計5人，原告90年度總收入為新臺幣366,283元，平均每月收入為新臺幣30,523元，另原告配偶以無固定工作薪資以最低工作薪資每月收入為新臺幣15,840元計算，合計原告家庭總收入平均每月為新臺幣46,363元，已超過全家最低生活費標準新臺幣42,130元，被告乃以92年10月13日北府社助字第0920620766號函復臺北縣蘆洲市公所：「…經查其全家每月總收入平均總收入平均分配全家人口每人每月超過最低生活費用規定，不符合低收入資格…。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉請求法院判決命被告應作成依社會救助法之規定自92年8月份起按月核付原告生活扶助費之處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告機關認原告不符低收入戶資格，否准原告申請列入低收入戶照顧，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈大陸配偶應否列家庭總收入應計算人口範圍按內政部89年11月7日台內社字第8930370號函、88年6月9日台內社字第8820285號函、內政部87年9月17日台內社字第8730299號函（詳如附件）等釋意，皆以「社會救助法第5條第2款規定，家庭總收入應計算人口包括同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。次依民法第1116條之1規定，夫妻互負扶養之義務」認大陸配偶應納入低收入戶申請人全家人口範圍之列，卻復謂「大陸配偶既未在台設籍，自不適用社會救助法之相關給付規定」、「查社會救助法性質為國內法，其效力原則上僅及於本國人，非本國籍人士之救助，除法律另有規定外，似不宜由政府及全體國民負擔」、「低收入戶成員與非本國籍人士聯姻，其互負扶養義務係依據民法之相關規定，與社會救助規定無涉」。意指大陸配偶之收入應列家庭總收入應計算人口範圍乃按社會救助法規定且引民法定義其負扶養義務之親屬；而其非本國人，未在台設籍，自不適用社會救助法之相關給付規定，一曰依社會救助法規定，一曰不適用社會救助法之相關給付規定，豈不自相矛盾。按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束；又，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。我國行政程序法第4條、第6條，定有明文。主管機關既要視低收入戶成員之大陸配偶為非本國人，其不適用社會救助法之相關給付規定，則於列計家庭總收入應計算人口範圍時自當排除不計，以符一般法律之公平原則。反之，即應適用社會救助法之相關給付規定，將其納入照顧。上列有關內政部對「大陸配偶是否應列家庭總收入應計算人口範圍？」之釋函僅片面對「配偶」是否為本法謂「負扶養義務之親屬」之認定答覆，未明確指導行政機關對「大陸」配偶於實務上收入調查之困難以及其他法令限制無法同一般本國人民具備之工作權等疑難處作具體解釋，致地方機關行政莫衷一是，例如台北市政府之認定，即未將未取得合法工作權之大陸配偶列家庭總收入應計算人口範圍。復由內政部已於93年2月4日部務會報討論通過社會救助法部分條文修正草案將第5條條文意旨，可證此一違失之所在。

⒉大陸配偶之父母應列家庭總收入應計算人口範圍本法第5條第3款規定，家庭總收入應計算人口尚應包括綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人。如非計大陸配偶為應列家庭總收入應計算人口範圍不可，則按所得稅法第17條第1款規定，應可將納稅義務人夫妻之父母列入扶養親屬寬減額。本件原告大陸配偶之父母符此規定，且為年滿65歲之無工作能力者，故以應列家庭總收入應計算人口範圍。按被告機關之計算基礎即已符合低收入戶之認定。惟有關文書認證需經一定法律程序，待法院認有其必要時原告將補正。

⒊大陸配偶列家庭總收入應計算人口範圍時其薪資收入之核定據內政部90年7月11日台內社字第9019516號函（詳如附件）未對有關應如何核定大陸配偶之薪資收入有明確解釋，更未指示應按被告機關之「社會救助調查工作說明」之規定，核定以15,840元計算其有工作能力、無固定收入所得。按臺北高等行政法院91年度訴字第4145號判決理由意旨，應以最接近之事實作為認定低收入戶資格之依據，始能落實照顧低收入戶之本旨。本件被告機關之認列方式至少違背以下二項事實：

⑴大陸配偶在台未依法取得工作權前無法取得收入；

⑵大陸配偶在大陸期間依普遍常識判斷可知無法取得收入每月平均工資15,840元，其國家總理之月薪亦不過如此。

⒋大陸配偶列家庭總收入應計算人口範圍時，其有無共同生活事實之認定據「社會救助調查規定」第7點謂：申請低收入戶之外籍或大陸配偶，「有共同生活事實」，應列入在家人口，計列其無固定收入等云。本件原告之大陸配偶於91年5月起即離台返鄉，至原告申請低收入戶時皆無共同生活事實。被告機關未按規定實際訪問調查，復未要求提供大陸配偶之旅行證影本查證，逕列其無固定收入15,840元，自為便宜行事，雖經原告陳情、訴願仍未置理。待法院認有其必要時原告將提出入出境紀錄證明。

⒌社會救助法施行細則第9條第5款規定「獨自扶養」之定義本件原告育有3名直系血親皆為12歲以下，尤以幼子未滿2歲，亟需母親全日照顧；本規定排除列計有工作能力者需獨自扶養12歲以下之直系血親卑親屬，致不能工作者於家庭總收入應計算人口範圍之法意即反映低收入戶者之真實困境。本件被告機關未依原告陳情按此項規定查實予以排除列計，反稱原告申請救助時之子女為夫妻共同扶養；其意顯指「獨自」之定義為「單親」而「扶養」之定義非為實質之「看護、照顧」。倘真依此定義，夫妻之一方照顧直系血親卑親屬而不能工作者未符此項排除列計規定，則夫妻雙方皆需攜子女外出工作，否則誰可擔此照顧工作？而社會可否有允攜子工作之機會？或被告機關認為夫妻應日夜輪換即可達共同扶養目的？果爾情境，夫妻將分而家庭將裂。不知此項認定有無法理依據？

㈡被告主張之理由：

⒈原告因家庭總收入平均分配全家人口，超過社會救助法生活扶助每人每月最低生活費標準規定，不服社會救助法施行細則第4條規定，不予扶助並無不妥。

⒉依社會救助法第5條規定，原告家庭總收入應計算人口數為原告夫妻及其子女，共計5人。

⒊有關外籍新娘或大陸配偶列入家庭總收入計算人口乙節，係依據內政部89年11月7日台（89）內社字第8930370號函釋：略以「依據社會救助法第5條第2款規定，家庭總收入應計算人口包括同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。次依民法第1116條之1規定，夫妻互負扶養之義務。故辦理低收入戶調查時，應依上該規定將非本國籍配偶之收入納入家庭總收入應計算範圍之列」。

⒌又外籍配偶以無固定工作併入家庭總收入乙節，係依據內政部91年9月24日台內社字第09100617421號函之91年度社會救助業務主管會報紀錄，92年度最低生活費標準每人每月為新台幣（下同）8,426元，依行政慣例低收入戶之審查係依據財政部財稅中心提供最近1年之所得及財產資料茲以佐證，本案原告工作收入係依據財政部財稅中心提供之財產資料為憑辦，並經台北縣蘆洲市公所初審不符低收入戶救助，故被告機關依社會救助法第4、5條及同法施行細則第5條規定及內政部91年9月24日台內社字第09100617421號函之91年度社會救助主管會報紀錄決議辦理，本案原告90年度總收入為366,283元，平均分配每月收入為30,523元另其配偶具有工作能力以無固定工作薪資每月15,840元計算，合計原告家庭總收入平均分配全家人口為46,363元，顯然超過全家最低生活費標準42,130元，不予扶助。

⒍有關社會救助法施行細則第9條第5款規定，獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者，得推定無工作能力，不計入家庭總收入乙節，惟本案原告夫妻共同扶養子女，無法認定其獨自扶養。

理由

一、按「本法所稱低收入戶，係指家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費標準以下者。前項所稱最低生活費標準，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近1年平均每人消費支出百分之60定之；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」「前條所稱家庭總收入應計算人口範圍如下：一、直系血親。但子女已入贅或出嫁且無扶養能力可資證明者，得不計算。二、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。三、綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人。」分別為社會救助法第4條、第5條所明定；次按「本法第4條第1項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入：依據其戶籍所在地直轄市政府或行政院勞工委員會訂定之各項職業收入計算標準核定之。

二、資產之收益：包括動產及不動產之收益。三、其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。前項第3款非屬社會救助給付之收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。」「本細則第2條第1項第1款所稱之工作收入計算基準如下：（一）以申請者全家實際工作收入為依據，全家人口之財稅資料為參考，如財稅資料與實際工作收入不符時，申請人應提供薪資證明憑核。……」亦為社會救助法施行細則第2條、第3條第1項第1款所明定。又社會救助法施行細則第9條規定：「本法第15條第1項所稱低收入戶中具有工作能力者，指16歲以上，未滿65歲，無下列情事之一者：一、大學校院博士班、空中大學及空中專科進修補習學校以外之在學學生。二、身心障礙致不能工作者。三、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養者。四、照顧罹患嚴重傷、病需要3個月以上治療或療養之共同生活或受扶養親屬，致不能工作者。五、獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者。六、婦女懷胎6個月以上至分娩後兩個月內者。七、其他經直轄市、縣（市）主管機關認定者。前項年齡之計算，以調查當時之實足年齡為準。第一款應檢具在學證明書；第3款與第4款之受嚴重傷、病者及第6款之懷胎或生產婦女應檢具公立醫療機構或經中央衛生主管機關評鑑合格之醫院診斷書。」

二、本件被告以原告全家每月總收入平均總收入平均分配全家人口每人每月超過最低生活費用規定，不符合低收入資格，乃以92年10月13日北府社助字第0920620766號函否准原告申請列入低收入戶照顧，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，循序起訴意旨略以：主管機關既視低收入戶成員之大陸配偶為非本國人，其不適用社會救助法之相關給付規定，則於列計家庭總收入應計算人口範圍時自當排除不計，以符一般法律之公平原則，反之，即應適用社會救助法之相關給付規定，將其納入照顧；又社會救助法第5條第3款規定，家庭總收入應計算人口尚應包括綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人，如非計大陸配偶為應列家庭總收入應計算人口範圍不可，則按所得稅法第17條第1款規定，應可將納稅義務人夫妻之父母列入扶養親屬寬減額；再大陸配偶在台未依法取得工作權前無法取得收入且大陸配偶在大陸期間依普遍常識判斷可知無法取得收入每月平均工資15,840元，況原告大陸配偶於91年5月起即離台返鄉，至原告申請低收入戶時皆無共同生活事實，被告機關未按規定實際訪問調查，復未要求提供大陸配偶之旅行證影本查證，逕以每月基本工資列計其無固定收入15,8 40元，顯有未當；又原告育有3名直系血親皆為12歲以下，尤以幼子未滿2歲，亟需母親全日照顧；應可適用社會救助法施行細則第9條第5款所定獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者，得推定無工作能力，不計入家庭總收入云云。

三、卷查本件原告家庭總收入應計算人口數為原告夫妻及子女共計5人，依原告90年度（申請時最近1年）總收入為新臺幣366,283元，平均每月收入為新臺幣30,523元各情，有戶籍謄本及90年度綜合所得稅各類所得資料清單、歸戶財產查詢清單等附卷可稽；被告另依社會救助法第5條規定及內政部89年11月7日台（89）內社字第8930370號函釋有關外籍新娘或大陸配偶應列入家庭總收入計算人口之函釋意旨，就原告配偶以無固定工作薪資之最低工作薪資每月收入15,840元計算，合計原告家庭總收入每月平均為新臺幣46,363元，已超過全家最低生活費標準新臺幣42,130元，乃以原告全家每月平均總收入平均分配全家人口每人每月超過最低生活費用標準，不符合低收入資格，依首揭規定，否准原告申請，洵屬有據。

四、原告雖以前情據為爭執；惟查：

（一）內政部89年11月7日台（89）內社字第8930370號函釋略以：「依據社會救助法第5條第2款規定，家庭總收入應計算人口包括同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。次依民法第1116條之1規定，夫妻互負扶養之義務。故辦理低收入戶調查時，應依上該規定將非本國籍配偶之收入納入家庭總收入應計算範圍之列…」。該函釋與法律規定意旨並無違背，被告辦理相關案件，自得適用。是被告據以將原告配偶納入家庭總收入應計算人口範圍，且因原告大陸配偶無薪資所得，惟以其係具工作能力者（工作能力有無與是否取得在台工作權有間），又無上揭社會救助法施行細則第9條規定之情事，仍依被告機關訂頒之社會救助調查規定第7點規定以無固定工作薪資者按行政院核定之每人每月基本工資15840元核計其薪資，並無不合，原告主張其每月家庭總收入，不應列計其大陸配偶每月15840元，並非可採。

（二）94年1月19日修正之社會救助法第5條，就計算家庭總收入人口，已將不得在臺灣地區工作之大陸配偶予以明文排除，惟此乃立法政策考量，基於法律不溯既往原則，要難追溯原告申請時適用。況原告嗣於93年6月18日將戶籍遷至台北市，並已於94年2月間（上揭社會救助法第5條修正通過後）獲台北市政府准列低收入戶照顧，此為原告所自承，並有原告全戶戶籍查詢資料附卷可稽。是原告據以申請被告機關按月核付原告低收入戶生活扶助費，自非有據。

（三）又獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者，得推定無工作能力，不計入家庭總收入，固為社會救助法施行細則第9條第5款所規定；惟本件原告夫妻係屬共同扶養子女，與上揭規定所定以「獨自」扶養之要件不合，被告以無法認定原告係「獨自」扶養子女，與社會救助法施行細則第9條第5款規定未合，亦無違誤。

（四）至原告主張其大陸配偶之父母應列入家庭總收入計算人口乙節；依社會救助法第5條第3款規定，家庭總收入應計算人口固包括綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人，惟原告並未舉證其大陸配偶之父母，係受其扶養，參照所得稅法第17條規定，被告未將之列入家庭總收入計算人口，核無不合。

五、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告以原告全家每月平均總收入平均分配全家人口每人每月超過最低生活費用標準，不符合低收入資格，據以否准原告申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，併請求判命被告應作成依社會救助法之規定自92年8月份起按月核付原告生活扶助費之處分，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官 林樹埔