臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

共同訴訟代理人

李長生律師

被告

臺北市政府工務局

代表人

陳威仁（局長）住同上

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國93年3月31日府訴字第09304141500號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：坐落臺北市○○區○○路206巷5弄21號1樓建築物，領有被告核發之82使字第048號使用執照，核准用途為「集合住宅」（住宿類第二組）。經人檢舉原告二人擅自於該址設立神壇「天鳳宮」，經臺北市政府民政局以民國92年8月22日北市民三字第09232104800號函請被告查處。案經被告審認原告二人未經核准擅自變更使用系爭建築物為宗教、殯葬類之宗教設施，違反建築法第73條第2項前段規定，爰依同法第91條第1項第1款規定，以92年9月3日北市工建字第0923 2329501號函處原告二人新臺幣（以下同）6萬元罰鍰，並命恢復原核准用途使用或於文到一個月內辦理用途變更。原告等二人不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈原處分及訴願決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張：

㈠宗教場所之定義如何：

⒈首先，「經營神壇」與「自家供奉神像」絕對不能混為一談，否則，全台灣幾乎百分之九十供奉神像的家庭都觸法！

⒉兩者如何區分？

⑴台北市神壇輔導要點明揭下列義涵：第4條規定：「神壇之訪查事項如左：（一）宗教別（二）神壇名稱（三）神壇地址．．．（六）成員人數（七）活動項目（八）成立年月日」、第6條：「神壇膜拜儀式及活動應以公開方式為之」。

⑵由上可徵，構成神壇應有數個要件：

①有明確的成員組織、公開的活動項目並定期的神壇膜拜儀式等。

②再依「經營神壇」之「經營」目的來看，更需具有「對不特定信徒提供服務」及「營利」之兩個要件。

⑶職而，如果自宅安置神像僅係「自家人膜拜」，既沒有所謂之「組織」、亦不提供給「不特定人參與膜拜」，更無「活動項目」等等情狀時，當然就無法論以「經營神壇」，更不可將此類安有神像的自宅即率斷為係「宗教場所」。

㈡本件爭執重點在於：究竟原告在系爭宅寓內所安奉的觀世音菩薩神像（另有數尊陪神）是否構成「經營神壇」之要件？

⒈由實景照片數幀顯徵：

⑴系爭宅寓外觀完全沒有任何類似「宮、廟、壇」等等標示，完全是單純的住家用途。

⑵原告宅內安置神像之神桌大小，與一般家庭供奉祖先之格局相當，明顯與社會上諸多「為營利而設置之神壇」，簡直不能併論。

⑶神桌所佔之室內比例極小，再綜合其他極為居家化的裝潢（如門簾、餐桌等等），更足稽驗：系爭宅寓確確實實為單純的居家用途，神像供奉僅為家人膜拜。

⒉至於被告答辯書所稱：「台北市南港區神壇訪查表所載內容『天鳳宮有信徒數名及辦理多項服務信徒事項』」云云，完全與事實不符，蓋：

⑴原告係一女性，又信奉觀世音菩薩，故常將安奉神像之宅寓自稱為「天鳳宮」，以示對觀世音神像之尊崇。但此乃原告自己隨性摘取的稱呼，不可因有此「自封」即妄定系爭宅寓是神壇。蓋，是否符合「宮」之組織及要件？應循明確的法律標準，尤其是不利民眾之行政處分，當然更應謹慎有據。

⑵原告供奉膜拜觀世音神像係自家人數十年不變的信仰，事實上，原告家人確曾遭遇數次危急困境，皆蒙觀世音庇祐才得以化險為夷，對此情節，至親好友皆有所知。是當某些至親好友亦遭困境之際，或為主動央求亦有原告邀請，由渠等自備鮮花素果向觀世音菩薩祈福禱告。但此等皆為「孰識親友」，既非「不特定之信徒」，而且絕無涉及收費營利，何來「服務信徒」之有呢？

⑶最重要的事證是：系爭宅寓內，除了神像外，餘無何其他配套之「宗教設施」！更未曾有過「公開宗教活動」，宅寓設置之鐵門裝置，平時均大門深鎖，「不特定人士」根本無法隨意進出。在在皆不合「神壇」之要件。若因一隅角落安置有神像，就否定原告等居家之事實，並率斷成：「宗教場所」，則以禮佛為習的中國人來講，是否人人皆可成罪？則良民百姓將何所措其手足呢？

㈢依建築法規來看，是否安有神像即構成「違法變更使用」？還是其神像設施需達一定面積比例者？被告應有明確的認定標準，始可服眾：

⒈由系爭建物謄本：系爭建物之面積達4、50坪，然觀本件神像神桌所佔之面積頂多一坪，若原告意在經營神壇，會有此等不合常理比例之「宗教設施」乎？

⒉再者，要構成「宗教場所」，不可能僅有「神像」而已！尚需有其他搭配性的「宗教設施」，例如需備有大量的膜拜儀式用品、焚燒容器、洗手檯，甚至供不特定人使用之公共衛生設備等等。但系爭宅寓內根本沒此類搭配設施，如何「經營」呢？

⒊最明顯的事證是：神桌旁就放有家人使用之餐桌。若是為營利而變更成宗教場所，焉能容許此類純居家式的擺設放置在神桌旁？

㈣被告機關究憑如何標準認定本件為神壇？應確切提出認定標準、依據法源及事證？否則難以令人翕服！

⒈原訴願機關亦曾處理乙件有關「是否設立神壇？」疑義之訴願案，訴願機關在該件訴願決定中下了一個極為中肯的理由：「僅供奉一尊神像供家人平日膜拜信仰，而非供不特定多數人燒香膜拜之神壇，則原告之主張是否屬實？原處分機關認定其為神壇之依據為何？又縱使其確實有作為神壇使用，則該神壇有無營業之情事？此部分尚有未明．．．爰將原處分撤銷」云云，顯徵，「如何構成神壇？其所憑之標準及法源何在？是否營利？」等等，連原訴願機關都認為是「首要查明」事項，則在未明之前，如何妄斷成罪呢？

⒉原訴願機關就「彼案」有此清明認知，何竟就「本案」卻獨憑被告的片面說詞？其偏頗立場不言可諭！

㈤綜上可證：系爭房屋確確實實為單純之居家用途，絕對沒有「台北市神壇輔導要點」第6條第5項所稱：「違規變更建物使用或搭建違建者」之情，被告不察及此，竟率爾為本件失當之處分，依法自應予以撤銷。為特，補充起訴理由如上，狀請鈞院鑑核，惠賜撤銷原不當處分及訴願決定，以資救濟，至感恩便。

乙、被告主張：

㈠按行政程序法第101條第1項規定：「行政處分如有誤寫、誤算或其他類似之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」有關被告92年9月3日以北市工建字第09232329501 號函處分公文書將正本欄誤繕為「建築法第73條第2項後段」部分，被告已於92年11月7日北市工建字第09254202900號函更正在案，合先敘明。

㈡查系爭建築物位於第三種住宅區，領有82使字第048號使用執照，原核准用途為「集合住宅」，由原告甲○○開設「天鳳宮」，惟未經辦理變更使用執照擅自使用為「宗教設施」，案經目的事業主管機關即臺北市政府民政局以92年8月22日北市民三字第09232104800號函查告「旨揭地點為未符合寺廟登記之宗教場所，．．．，本案歷次檢舉違規使用情事均於「臺北市未登記室內宗教場所舉報系統」輸入舉報轉由貴局建築管理處查處在案，故本建物違規使用案，請針對建築相關規定查處。」在案，被告審認原告甲○○未經核准擅自使用為「宗教設施」屬實，核與使用執照所載建築物用途「集合住宅」分屬不同類組。按「建築法第73條執行要點」規定，原告使用之「宗教設施」係屬宗教、殯葬類（Ｅ）為「供宗教信徒聚會殯葬之場所」，而原核准用途「集合住宅」屬住宿類第二組（Ｈ─２）為「供特定人長期住宿之場所」，故本案跨類組俱為事實。基此被告審認原告業已違反建築法第73條第2項規定，有同法第91條第1項第1款規定之具體情事，爰依同法第91條第1項規定，以92年9月3日北市工建字第09232329501號函處分所有權人「乙○○」、「甲○○」（亦為使用人）即原告6萬元罰鍰，並恢復原核准用途使用或於文到一個月內辦理用途變更，並無違誤。

㈢有關原告之主張，被告審認：

⒈按「臺北市神壇輔導要點」第7點規定：「區公所應每年派員訪視轄內神壇活動情形，違反本要點情事，應視其情節轉報各權責機關處理並副知民政局。」，查目的事業主管機關臺北市政府民政局之臺北市南港區神壇訪查表所載內容，「天鳳宮」有信徒數名及辦理多項服務信徒事項，案經目的事業主管機關臺北市政府民政局92年8月22日北市民三字第09232104800號函，查告系爭建築物為「未符合寺廟登記之宗教場所」並請被告就「本建物違規使用案，請針對建築相關規定查處」在案，被告審認系爭建築物未經核准擅自使用為宗教設施，即使用為「供宗教信徒聚會殯葬之場所」之違規行為屬實，業已違反建築法第73條第2項規定，有同法第91條第1項第1款規定之具體情事，洵堪認定，被告審認系爭建築物有未辦理變更使用執照，即擅自變更其使用之違規情節明確，被告自得依法科行政處分之相對人行政責任。

⒉復按臺北市政府及所屬各機關受理人民陳情案件注意事項三規定：「各機關處理人民陳情案件，除無具體內容外，對於有具體陳情內容，但未具姓名、住址、電話、國民身分證統一編號、身分證件號碼或其他聯絡方式致無法函覆之案件，各機關仍應受理。但無須函復陳情人。」查原告於聲明異議書所提檢舉人已佔用防空避難室部分，因未具體敘明檢舉場所地址，被告以93年7月2日北市工建字第09352889500號函通知原告，請其提供場所正確地址，以利被告後續查處。

⒊有關原告提及檢舉人居住之系爭建築物地下1樓為「防空避難室」且經被告核准供住宅使用及系爭建築物之公寓大廈管理組織即「東區小貴族管理委員會」成立等部分，查與本案行政處分之作成無任何因果關係，且被告業依「臺北市政府及所屬各機關受理人民陳情案件注意事項」規定函復原告在案，原告於訴訟理由中之主張，不足採據。

㈣末查行政機關對人民不履行行政法上義務時，迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態，所採取之方式與程度，均應符合比例原則，於能迫其履行實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度，此為行政程序法第7條所明定，故於適用建築法規定予以處分時，自宜參酌。原告對於系爭建築物之使用違反建築法第73條第2項規定，依法自應適用建築法第91條第1項第1款規定予以處分。為阻遏系爭建築物繼續供違規使用，暨貫徹前揭法律規定並保護公益及考量該建築物之違法使用狀態與嚴重程度，被告依建築法規定，按其所營事業獲利程度及影響層面所為罰鍰並限期改善或補辦手續之處分，顯未逾比例原則，併予敘明。

㈤綜上所述，本件行政訴訟為無理由，原處分請予維持，庶符法制，實感德便。

理由

一、按建築法第73條第2項前段規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為之外之主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。」第91條規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反建築法第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。．．．。」。另建築法第73條執行要點 第1點規定：「依本法條規定，建築物之使用應按其使用強度及危險指標分類、分組，類組定義如附表一，使用項目舉例如附表二。附表二未舉例者，由直轄市、縣（市）主管機關依附表一使用類組定義增列，並定期每季報請中央主管建築機關備查。．．．」附表一：建築物使用分類（節錄）┌──┬───┬───────┬────┬───────┐│類別│ │類別定義 │組別 │組別定義 │├──┼───┼───────┼────┼───────┤│Ｅ類│宗教、│供宗教信徒聚會│Ｅ宗教、│供宗教信徒聚會││ │殯葬類│殯葬之場所。 │殯儀類 │、殯葬之場所。│├──┼───┼───────┼────┼───────┤│Ｈ類│住宿類│供特定人住宿之│Ｈ─２ │供特定人長期住││ │ │場所。 │住宅 │宿之場所。 │└──┴───┴───────┴────┴───────┘附表二：使用項目舉例（節錄）┌───┬───────────────────────┐│組別 │ 使用項目舉例 │├───┼───────────────────────┤│Ｅ │ 寺（寺院）、廟（廟宇）、教堂、宗祠（家廟）││ │ 、宗教設施。 │├───┼───────────────────────┤│Ｈ─２│ 集合住宅、住宅（包括民宿）。 │└───┴───────────────────────┘

二、本件係坐落臺北市○○區○○路 206巷5弄21號1樓建築物，領有被告核發之 82使字第048號使用執照，核准用途為「集合住宅」（住宿類第二組），惟原告二人擅自於該址設立神壇「天鳳宮」，經被告審認原告二人未經核准擅自變更使用系爭建築物為宗教、殯葬類之宗教設施，違反建築法第73條第2項前段規定，爰依同法第91條第1項第 1款規定，處原告二人 6萬元罰鍰，並命恢復原核准用途使用或於文到一個月內辦理用途變更。原告二人則不服，為如事實欄所載之主張。

三、經查：

㈠坐落臺北市○○區○○路206巷5弄21號1樓建築物，領有原處分機關核發之82使字第048號使用執照，核准用途為「集合住宅」、使用分區為「住三區」，有使用執照存根影本一紙在卷足憑，且為兩造所不爭執，洵堪認定。依上開建築法第73條執行要點之附表一「建築物使用分類」規定，集合住宅係屬Ｈ類（住宿類）之第二組（Ｈ─２），為供特定人長期住宿之場所。

㈡系爭建築物經臺北市政府民政局查訪，於92年5月12日，查得原告二人有於該址設立神壇「天鳳宮」，奉祀九天玄女娘娘、玄天上帝、關聖帝君等神明，信徒十人，服務信徒事項有收驚、問神、求福、問婚姻事業、驅邪壓煞、謝平安、解厄、禪座、講經等，此有經原告甲○○填具並簽名之92年5月12日臺北市南港區神壇訪查表影本及檢舉照片5幀附卷可稽。再參以臺北市政府民政局復於93年4月9日查訪，原告甲○○亦為如同上開92年5月12日查訪之陳述，亦有93年4月9日神壇訪查表影本一紙在卷可考。另揆諸卷附照片觀之，系爭建築物大門開啟並設置香爐，便於供不特定人膜拜，尚難認原告等二人設置神壇僅供私人使用。原告主張其係在台市政府民政局查訪時，誘導其在不清楚規定之情形下任意編撰云云，然原告甲○○於二次查訪均簽名，且原告亦未能舉證以實其說，空言指責，尚難可信。

㈢依上開二次臺北市南港區神壇訪查表所載，系爭建築物於每年農曆4月15日九天玄女娘娘生日，有法會慶典之信徒聚會進行，自與上開執行要點之附表一「建築物使用分類」規定宗教殯葬類場所之定義相符。查建築物應依核定之使用類組使用，如有變更使用類組之行為應申請變更使用執照，為上開建築法第73條第2項明文規定；原告二人既擅將原核准使用為集合住宅之系爭建築物變更為宗教設施使用，即與前開建築法規定有違，被告依建築法相關規定予以處罰，自屬依法有據。原告乙○○為系爭建物所有權人，而原告甲○○為實際使用人；從而，被告以原告等二人違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項第1款規定，處以原告二人法定最低額6萬元罰鍰，並命恢復原核准用途使用或於文到一個月內辦理用途變更，依法並無不合。

四、綜上所述，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

五、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果無涉，爰毋庸一一論列。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　鄭　小　康