臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

康立平律師

被告

內政部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

癸○○

訴訟代理人

壬○○

輔助參加人

臺北縣政府

代表人

丙○○ (縣長)

訴訟代理人

庚○○

訴訟代理人

戊○○

訴訟代理人

被告參加人 新莊市公所

代表人

丁○○○（市長）

訴訟代理人

辛○○

　　　　　　己○○

上列當事人間因確認徵收處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣參加人新莊市公所（改制前為新莊鎮公所）辦理新泰路道路工程，需用臺北縣新莊市○○段街後小段414地號等219筆土地及其土地改良物，合計面積0.5480公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由輔助參加人臺北縣政府報經前臺灣省政府民國69年6月18日（69）府地四字第56905號函核准徵收，並經輔助參加人臺北縣政府69年7月1日69北府地四字第129021號函公告徵收，公告期間自69年7月2日至同年7月31日止，其中包含原告所有坐落臺北縣新莊市○○段609地號土地（重測前為中港厝段349之38地號土地，下稱系爭土地）。公告期滿後，輔助參加人臺北縣政府並以69年8月7日69北府地四字第167229號函通知業主（含原告）於69年8月14日、15日假參加人新莊市公所領取徵收補償費。依徵收補償清冊觀之，原告當時並未到場領取徵收補償費，嗣經參加人新莊市公所查明後，遂再以92年10月13日北縣莊工字第0920054372號函通知原告於92年10月23日至該所辦理領取徵收補償費，原告收受該通知後，認為輔助參加人臺北縣政府並未依行為時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發放徵收補償費，此徵收案已失其效力，而於92年10月21日向該府提出徵收失效之申請。案經輔助參加人臺北縣政府依土地徵收條例施行細則第22條規定查明發給補償費情形後，乃研擬徵收是否失效之意見，報被告核定。案經被告所轄土地徵收審議委員會第101次會議決議：「應無徵收失效」，被告並以93年7月2日台內地字第0930073038號函復輔助參加人臺北縣政府，該府據此函知需用機關參加人新莊市公所後，該所並以93年7月22日北縣莊工字第0930039273號函通知原告。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造及參加人聲明：

㈠原告聲明：確認台灣省政府於69年6月18日（69）府地四字第56905號函作成之核准徵收處分，就原告原有系爭土地所形成之徵收法律關係自69年8月16日起因徵收處分失效而不存在。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

㈢輔助參加人臺北縣政府聲明：駁回原告之訴。

㈣參加人新莊市公所聲明：駁回原告之訴。

三、兩造及參加人之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈查系爭土地係於69年間公告徵收，當時之核准徵收機關為前臺灣省政府，參加人新莊市公所為補償機關。原告申請確認徵收失效，原應向徵收核准機關請求確認，惟於前臺灣省政府組織精簡後，類推適用行政程序法113條第2項之結果，故向業務承受機關即被告請求確認，合先述明。

⒉查原告所有系爭土地前經臺灣省政府於69年6月18日以（69）府地四字第56905號令作成核准徵收之行政處分，並由輔助參加人臺北縣政府於69年7月1日以北府地四字第129021號函公告，惟補償費遲至92年10月間始通知發放，依行為時土地法第233條規定及司法院院字第2704號解釋、釋字第516號解釋意旨，輔助參加人臺北縣政府徵收補償費之發放已逾公告期滿後15日之規定，前臺灣省政府於69年6月18日（69）府地四字第56905號令所作成核准徵收之行政處分應失其效力，兩造之徵收法律關係，依法自69年8月16日起因徵收處分失效而不存在。

⒊按土地法第233條規定，需用土地機關至少應於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，使領款人處於隨時可領款之狀況；另徵收補償機關亦有依法定之程序，原則上依形成外觀原則，按照土地登記簿上所記載之地址，通知領款人在公告期限15日內之特定日期領款，且通知送達日期應在前開特定領款日期以前之責。

⒋依此，補償機關應符合以下兩項要件，始可謂符合土地法第233條之規定：

⑴需用土地人於公告期滿15日內，已將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，使領款人處於隨時可領款之狀況。

⑵徵收補償機關有依法定之程序，原則上依形成外觀原則，按照土地登記簿上所記載之地址（行為時土地法第227條及同法施行法第56條參照），通知領款人在公告期限15日內之特定日期領款，且通知送達日期應在前開特定領款日期以前。再者，如徵收補償機關事後已該筆款項解還需用土地機關時，因為被徵收人事後無法請款，則可類推適用上開司法院院字第2704號解釋有關「徵收失效」之意旨，使徵收處分「自款項繳還需用土地時起」向後失其效力。

⒌經查，原告因早於徵收前遷居林口，輔助參加人臺北縣政府及被告參加人新莊市公所於69年間未依土地登記簿上所記載之地址通知原告領取補償費在先，後原告於86年間詢問被告參加人新莊市公所補償費事宜，竟無補償費可領。被告參加人新莊市公所補償費遲至92年始繳交主管地政機關（《93》台內地字第0930073038《11c0000000》號文），足見領款人顯非處於隨時可領款之狀況。故參上意旨，本件徵收土地核准案自應解為從此失其效力。

⒍按「然查，前揭司法院院字第2704號及釋字第110號解釋意旨未及於同次工程徵收多筆土地事件中，部分土地所有人領取補償款，即排除行為時土地法第233條之適用。換言之，本件部分土地所有人賴忠義等37人領取補償費之事實，或可證明需用土地人於公告完畢後15日內已將補償地價及其他補償費額交主管地政機關發給之事實，惟尚不足以證明系爭土地補償費業已發給完竣之事實；況依原處分卷所附資料所示，系爭土地原所有人即原告之被繼承人賴乾位早於58年辦理徵收前之51年4月2日死亡，則身兼需用土地人之主管地政機關如何通知及發給補償地價，亦有查明之必要；再參諸臺中市政府82年10月12日82府地用字第119459號函通知賴乾位於82年10月19攜帶被徵收土地所有權狀，印鑑證明書及同一印章，國民身份證至該府地政科地用股領取地價補償費等情以觀，原告主張臺中市政府並未於徵收公告期滿後15日內發放地價補償費，似非無據。從而，本件系爭土地應補償之地價是否發給完竣之事實未明，一再訴願決定逕假前開理由，駁回原告之訴願及再訴願，其認事用法難謂無瑕疵，究竟實情如何，自有再予查明之必要，以上各點，前經本院84年度判字第829號判決詳予指明，而一再訴願機關竟未照辦，殊屬可議，爰將再訴願及訴願決定均予撤銷，由各該機關另為適法之決定，用昭折服」，有改制前行政法院85年度判字第1779號判決可參，故本件被告參加人新莊市公所雖稱69年已將通知合法送達原告，然卻於92年10月13日再以北縣莊工字第0920054372號函通知原告領取補償費，故不得以同件徵收案之他徵收人已領取補償費為由，推斷本件原告亦受合法通知，依舉證責任分配之法則（行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條參照），被告應證明69年是否為合法送達通知原告領取補償費，究竟實情如何，自有確實證明之必要。不得空言採信被告參加人新莊市公所曾派員親自至林口通知原告。

㈡被告主張之理由：

⒈程序部分：89年1月26日總統令刪除土地法第223條，惟在該條刪除前，依行政院88年6月30日台88內字第25355號令及臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4條規定，將土地法規定由前臺灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由被告或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第223條第1項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准，查前臺灣省政府之本件業務已歸併由被告承接，故本件訴訟由被告承受。

⒉實體部分

①本件徵收程序如前述事實概要所述，輔助參加人臺北縣政府曾以69年8月7日69北府地四字第167229號函通知包括原告之業主等於69年8月14日、15日假參加人新莊市公所領取徵收補償費，依當時作業慣例，該通知函係由需用機關參加人新莊市公所派員或以郵政雙掛郵寄送達，且本件案內多數土地所有權人均於發放補償費當時領取徵收補償款。足證參加人新莊市公所確已於行為時土地法第233條所定期間內，通知原告領取徵收補償款，應無原告所訴徵收失效之情。

②另依行為時土地法施行法第56條第1款規定：「．．．被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知」，參加人新莊市公所辦理新泰路道路工程，報經前臺灣省政府69年6月18日核准徵收後，輔助參加人臺北縣政府即依法辦理公告，並依當時作業慣例，由參加人新莊市公所辦理通知作業，該所即依徵收當時土地登記簿上所載之住址「臺北縣林口鄉○○里○○鄰○○路102號」以派員或郵政雙掛號郵寄通知原告，故參加人新莊市公所確已依法按土地登記簿上所載之住址，通知原告領取徵收補償款，依法並無不合。

③本件經提被告土地徵收審議委員會第93次會議審議，決議：「應無徵收失效」，其決議理由：「一、按『徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。．．．』為行為時土地法第233條所明定。又』二、需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。．．．』司法院大法官釋字第110號解釋有案，本案臺北縣新莊鎮公所（現改制為新莊市公所）辦理新泰路道路工程，經臺灣省政府69年6月18日核准徵收，並經臺北縣政府69年7月1日公告徵收，該府並於法定期間內以69年8月7日函通知土地所有權人（包含本案申請人甲○○先生）於69年8月14日、15日領取徵收補償款，案內多數土地所有權人均於69年發放補償費當時及之後陸續業已領取徵收補償款，足證臺北縣政府及新莊市公所已依法通知案內土地所有權人，故本案既經臺北縣政府查明已依法通知申請人甲○○先生於法定期間內領款，則同意臺北縣政府所擬意見，應無徵收失效。二、另有關臺北縣政府稱當時該縣新莊市公所因補償費逾保留期限未辦理保留等因素致漏辦提存，導致系爭新莊市○○段街後小段349－38地號土地之徵收補償費於93年2月13日始存入專戶保管乙節，雖行政院以59年12月1日台59內10907號令規定，關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後16日起一個月內辦理提存待領，惟參照行政法院68年判字第480號判決，此項提存期間之規定，僅屬訓示性質，並非法定不變期間，故縱市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響。．．．」，被告並以93年7月2日台內地字第0930073038號函復參加人臺北縣政府，該府據此函知需用機關參加人新莊市公所後，該所並以93年7月22日北縣莊工字第0930039273號函通知原告，於法並無違誤。

㈢輔助參加人臺北縣政府主張之理由：

⒈當時因為人力不足，故商請需地機關寄發發價通知，惟因年代久遠，舊檔案部分已經銷燬，無法找到完整資料，惟由現有資料來看大部分地主均已領取補償金，且預算也已編列，不致會有部分地主未予通知之情形發生。

⒉本件徵收案僅原告未受領補償金，有可能因為原告以土地向銀行設定抵押貸款，因未取得銀行出具之同意書，致未能領取，惟實際情形究竟如何，實非被告所知。

㈣被告參加人新莊市公所主張之理由：

⒈本件徵收程序如前述事實概要所述，輔助參加人臺北縣政府曾以69年8月7日69北府地四字第167229號函通知包括原告之業主等於69年8月14日、15日假參加人新莊市公所領取徵收補償費。依當時作業情形，輔助參加人臺北縣政府依法公告後，即依照土地登記簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知（原告69年徵收當時土地登記簿所載住址「林口鄉湖南里12鄰頭湖102號」），並將通知業主函件請參加人新莊市公所派員送達或郵政雙掛號郵寄，依慣例參加人新莊市公所係將輔助參加人臺北縣政府轉發之通知函全數以郵政雙掛號郵寄，本件已依規定送達。

⒉原告雖未於徵收發價當時領取徵收補償費，惟徵收當時參加人新莊市公所確時有將土地之徵收補償費撥入公庫待發，案內多數人均於69年發放補費當時及之後陸續已領取補償款，有其他土地所有權人領取補償費之部份印領清冊可資佐證，足證已依法通知案內土地所有權人於法定期間內領款，而未領之補償費逐年辦理保留（詳69年至76年歲出決算表），至逾保留期限而未辦理保留者，則轉歲計剩餘而存於參加人新莊市公所公庫。後原告於86年間向參加人新莊市公所申請以「公告現值」補償，由申請書所述可知原告已知系爭土地於69年由參加人新莊市公所辦理徵收，參加人新莊市公所以86年8月23日86北縣壯工字第47098號函復申請人「其補償費按照徵收當期之公告現值補償其地價」，足證補償費係處於隨時可受領之狀態，因本件係69年公告徵收，補償費按照徵收當時（69年）公告土地現值補償地價，致原告並無領取之意願，而不願領取。

⒊因原告未領取補償費且未辦理提存，嗣經參加人新莊市公所清理歷年徵收案件時，發覺上述情形，乃以92年10月13日北縣莊工字第0920054372號函通知辦理補償費發放，而原告於92年10月16日查詢是否能依92年公告現值發放，參加人新莊市公所函復本件因無構成徵收失效，續依69年公告清冊辦理補償費之發放，惟原告仍逾時未領取補償費，參加人新莊市公所遂於92年11月3日以北縣莊工字第0920058720號函將補償費送交輔助參加人臺北縣政府，由輔助參加人臺北縣政府依徵收條例26條規定存入保管專戶後通知原告，故已完成徵收法定程序。

理由

一、經查，本件參加人新莊市公所（改制前為新莊鎮公所）為辦理新泰路道路工程，需用臺北縣新莊市○○段街後小段414地號等219筆土地及其土地改良物，合計面積0.5480公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由輔助參加人臺北縣政府報經前臺灣省政府69年6月18日（69）府地四字第56905號函核准徵收，並經輔助參加人臺北縣政府69年7月1日69北府地四字第129021號函公告徵收，公告期間自69年7月2日至同年7月31日止，其中包含原告所有系爭土地。公告期滿後，輔助參加人臺北縣政府並以69年8月7日69北府地四字第167229號函通知業主（含原告）於69年8月14日、15日假參加人新莊市公所領取徵收補償費。依徵收補償清冊觀之，原告當時並未到場領取徵收補償費，嗣經參加人新莊市公所查明後，遂再以92年10月13日北縣莊工字第0920054372號函通知原告於92年10月23日至該所辦理領取徵收補償費，原告收受該通知後，認為輔助參加人臺北縣政府並未依行為時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發放徵收補償費，此徵收案已失其效力，而於92年10月21日向該府提出徵收失效之申請。案經輔助參加人臺北縣政府依土地徵收條例施行細則第22條規定查明發給補償費情形後，乃研擬徵收是否失效之意見，報被告核定。案經被告所轄土地徵收審議委員會第101次會議決議：「應無徵收失效」，被告並以93年7月2日台內地字第0930073038號函復輔助參加人臺北縣政府，該府據此函知需用機關參加人新莊市公所後，該所並以93年7月22日北縣莊工字第0930039273號函通知原告等事實，有徵收土地計畫書、臺灣省政府69年6月18日（69）府地四字第56905號函、輔助參加人臺北縣政府69年7月1日69北府地四字第129021號函、69年8月7日69北府地四字第167229號函，及本件土地補償費發放清冊、系爭土地原來之土地登記簿謄本、被告93年7月2日台內地字第0930073038號函、新莊市公所93年7月22日北縣莊工字第0930039273號函等附於原處分卷可稽，堪予認定。

二、原告起訴主張其從未於土地登記簿所載之地址，收受參加人或輔助參加人通知其領取補償費之任何信函，乃迄至92年10月間始獲通知發放，依行為時土地法第233條規定及司法院院字第2704號解釋、釋字第516號解釋意旨，輔助參加人臺北縣政府徵收補償費之發放已逾公告期滿後15日，本件核准徵收之行政處分應失其效力，被告等抗辯主張曾發通知告知原告具領徵收補償費，自應舉證以明之。被告等則抗辯該筆補償費發放通知應已依當時之作業慣例，交由參加人即新莊市公所派員送達或郵寄通知，乃因時日已久，無法找到通知證明，惟參酌本件徵收案之絕大部分地主均已領取補償費之事實，應可為如是之認定。是以，本件爭點即在於本件徵收案，有無踐行通知發放補償費給原告之程序？原告迄今未領徵收補償費，本件徵收是否失其效力？

三、本院判斷如下：

㈠按現行有效之土地徵收條例乃自89年2月2日公布施行，在此之前關於土地徵收之依據、程序、補償等，悉依土地法為主要之法源依據。本件徵收處分為前臺灣省政府以69年6月18日（69）府地四字第56905號函所作成，故關於本件徵收處分之爭議自應以當時有效之土地法為依歸，合先敘明。

㈡按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿15日內發給之，為土地法第233條前段所規定。需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力，亦經司法院釋字第110號㈡解釋在案。惟釋示徵收土地核准案失效要件，乃以需用土地人不於前開限期內將應補償之地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者為限；倘需用土地人已於限期內繳交，土地權利人即得隨時請求領取，已符土地法第233條規定，如因土地所有人自己之因素而無法受領者，即無徵收失效之適用。又各該補償費何時為土地權利人所領款，係法定要件即已具備之後續作為，並不影響徵收案之效力。又土地法第227條規定：「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人」；土地法施行法第56條第1款規定：「依土地法第227條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。…」準此，核准徵收案之通知、補償費之發給對象，原則上係以徵收公告之日土地登記簿所記載者為準，即應向公告之日土地登記簿所記載之土地所有權人，按登記簿上記載之住址通知領取補償費。

㈢經查，本件徵收案經核准公告後，輔助參加人臺北縣政府即以69年8月7日69北府地四字第167229號函通知地主於69年8月14日、15日領取徵收補償費，其中大部分地主均已受領補償費，約僅有18筆土地補償費未見地主蓋章具領，嗣後又經部分地主陸續領迄，最後僅有包括原告在內之三人未予具領，此有土地補償費發放清冊及未受領補償費保管清冊各1冊附於原處分卷可稽；至未領之補償費則逐年辦理預算保留，，至逾保留期限而未辦理保留者，則轉歲計剩餘而存於參加人新莊市公所公庫，此有參加人新莊市公所之69年至76年歲出決算表附於本院卷第69-78頁可憑。是以，本件徵收補償費已經需地機關即參加人新莊市公所編列預算撥交輔助參加人台北縣政府，至為明確。

㈣又查本件系爭土地之土地登記簿於徵收公告日之記載，所有權人固為原告，住址則登記在「台北縣林口鄉頭湖102號」，與土地補償費發放清冊上之記載一致，參酌前述本件徵收案補償費之發放情形，大部分之地主既已領迄，輔助參加人、參加人應已踐行通知發價之程序，否則各該被徵收地主如何知曉辦理受領？本件自無獨排原告不予通知之理。原告雖稱其從未在上址收受任何發價通知，然其於本院行準備程序陳稱：「原告當時已經遷離該地，新莊市公所沒有合法通知」等語（見本院卷第28頁），足認本件應係原告他遷，未向地政機關辦理住址變更，致輔助參加人、參加人按土地登記簿所載地址通知無以送達，則參照前開說明，此未經原告受領之原因可歸責於原告自己，即難認補償費未按時發給。

㈤退萬步言，縱認本件尚不足證明輔助參加人業已於期限內踐行通知程序，惟按公法之程序法上或實體法上之權利人，於權利發生而得行使後，因權利人長期間不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該程序或實體法上之權利應不得再予行使，亦即其權利失效，蓋若權利人因長期不行使權利，已致客觀上使義務人相信將不行使，如權利人再為行使其程序或實體上之權利，則構成權利濫用，權利人自不得行使其權利，始合於權利之行使應以誠實信用方法為之之原則。而該權利失效效果並不限於行政機關，人民行使程序上之權利，亦同受此效果之拘束，是以人民就行政處分失效或不成立之事由，長期未向行政機關請求，而造成其權利不明確，則未能舉證發現真實之不利益，自應由該主張失效或不成立之人民承受，行政機關並無再為發現實質真正之義務。本件原告雖主張被告等應舉證證明其有受發放補償費通知之事實，被告既未能舉證以實其說，自應認原告未曾收受該等通知云云。然查，本件系爭土地係經前台灣省政府以69年6月18日（69）府地四字第56905號函核准徵收後，迄86年7月7日原告曾向參加人申請以「公告現值」補償，其申請內容略謂：「本人所有座落新莊市…貴公所於69年度辦理道路徵收補償費至今本人尚未領取，請市公所以『公告現值』補償，以符公平…」等語，此有其申請書1紙附於本院卷第81頁可稽，足信其已獲知本件土地徵收案，惟其從未主張其未受通知領取補償費之事實，並據以主張徵收失效。是以，雖然系爭徵收補償案卷已歷經年保管不全，查無寄發發價通知予原告等資料，然原告長期間不主張未領取徵收補償費之情事，依客觀之判斷，原告顯已放棄主張未受通知未領徵收補償費之權利，則嗣後未能舉證發現真實之不利益，自應由該主張失效或不成立之原告承受，行政機關並無再為發現實質真正之義務，是以，原告所為系爭土地徵收失效之主張，應已權利失效，不得再行主張。

四、綜上所述，本件應認參加人新莊市公所已將徵收補償費撥交輔助參加人，而輔助參加人也已於法定期限內通知原告具領補償費，乃原告因可歸責於己之事由迄今未領，則本件補償費之發給已符土地法第233條規定，而無徵收失效之適用。原告請求判如其聲明，即屬無據，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　劉　介 中