臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

賴重堯 律師

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因雜項執照事件，原告不服內政部中華民國94年 3月30日臺內訴字第0940002367號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於民國（下同）77年4 月26日持坐落臺北縣淡水鎮○○里○○段樹梅坑小段108-2 地號等如附表所示之27筆土地（為山坡地，下稱系爭土地），依山坡地開發建築管理辦法（92 年3月26日修正為山坡地建築管理辦法）之規定，檢附申請書、開發建築計畫書、圖、水土保持計畫書、土地使用分區管制計畫書、圖、開發建築財務計畫書、環境影響評估報告書等相關資料，向被告申請「淡水鎮樹梅坑坡地社區開發計畫」，經被告邀集所屬相關部門審認後，於88年8 月12日核發開發許可，另依據非都市土地使用管制規則第23條規定，應於收受許可通知之日起1 年內申請雜項執照，原告遂於89 年8月5 日之法定期間內申請雜項執照，惟因逢建築技術規則建築設計施工編第262 條修訂施行（89年1 月1 日修訂施行），所修正之新法已將原規定坵塊圖上其平均坡度百分之55以下許可開發建築，改為百分之30以下坡度方可建築，由於本開發案坡度百分之30以下之土地僅占全區百分之20，原告認已無開發價值，乃主張其為法令修正前申請之案件，為申請當時法令效力所及，應依舊法規定程序辦理。被告所屬工務局以89年8 月21日89北工建字第A 1144號函退請原告改正：（一）四周基地套繪圖。（二）應平行分會各權責單位（環保局、農業局、該局新建工程處）或出具許可文件。

（三）應補附山崩潛感圖、土地利用潛力圖、環境地質圖並由專業技師簽證，並依建築法第36條規定辦理。原告除依退件內容改正外，並斥資增購土地、支付規劃、設計等費用，主張應適用修正前之建築技術規則建築設計施工編第262 條之法規（下稱舊法規）辦理，被告則以93年9 月17日北府工建字第093064 2595 號函知原告略以：「…二、…按建築技術規則建築設計施工編第262 條有關平均坡度超過百分之三十以上之土地，不得配置建築物之規定，係自八十九年一月一日起實施，倘於修正條文公布實施前即提出申請雜項執照，則仍適用原條文規定。因本案基地大部分住宅區所在坡度大於百分之三十，不符修正後條文規定，故本府邀請臺端參加八十八年十二月二十九日山坡地開發申請案研討會，其開會資料…提案二、淡水（樹梅坑開發案）說明四：『如於民國八十九年一月一日起申請建造執照，應受平均坡度百分之30之限制，平均坡度百分之30至50% 得列入法定空地，不可建築使用，可當開放空間使用。』已提醒臺端法令變更之時點在先，會議是日臺端有代表出席。故本雜項執照申請案，於八十九年一月一日起坡度適用新法令前，本府已先行告知臺端在案，惟被告至八十九年八月五日才申請雜項執照，上開修正條文已實施。…四、…為維山坡地社區居住品質與安全，仍請依建築技術規則建築設計施工編第二百六十二條規定，坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十者，不得開發建築之規定辦理。」原告另於93年10月23日提出陳情書，被告復以93年12月6 日北府工建字第0930726511號函覆：「…仍請臺端依建築技術規則建築設計施工編第262 條規定，坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十者，不得開發建築之規定辦理。另雜照部分請儘速修正，提送本府審查。且本案如無非歸責申請人之理由，本府將不再延展審查期限。」（下稱原處分）原告對之不服，以申請開發許可、雜項執照與變更土地使用分區及使用地，為用地變更之整體程序，具有連續之特性，非各別獨立之聲請許可行為，得依中央法規標準法第18條規定，適用舊法規繼續辦理，及依建築技術規則建築設計施工編第262 條但書規定，因地區發展特性或特殊建築基地之水土保持處理與維護之需要，經直轄市、縣（市）政府另定適用規定者，不在此限。被告因都市計畫公共工程，曾訂頒「臺北縣山坡地開發建築基地條件特殊適用建築技術規則建築設計施工編第262 條第3 項規定認定基準」，對都市計畫外私人社區之開發，則不在該認定基準適用之範圍，殊有不公，有違行政程序法第8 條規定云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉請求判決命被告應就原告坐落臺北縣淡水鎮○○里○○段樹梅坑小段108-2 地號等如附表所示之27筆土地申請之「淡水鎮樹梅坑坡地社區開發計畫」作成准予核發「雜項執照」之行政處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

（一）原告主張之理由：

⒈依行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」所謂「信賴保護原則」，係指相對人因此類處分獲有利益，一經撤銷自將遭受損害，故行政機關撤銷授益處分時，應考慮補償相對人信賴處分有效存續之利益。司法院釋字第525 號解釋揭櫫略以：公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修法或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。又司法院釋字第589 號解釋揭櫫略以：行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改戎廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。又最高行政法院83年判字第151 號判例意旨略以：除受益人以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者、明知行政處分違法或因重大過失而知等信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。

⒉有關山坡地開發申請及用地變更，原告係於77年4 月間依法向被告申請，自應適用行為時內政部72年7 月7 日臺內營字第169702號令公布之「山坡地開發建築管理辦法」有關規定辦理；依前開辦法第5 條規定，「坡度陡峭」者不得開發建築，其認定標準由「建築技術規則」規定之。但當時建築技術規則並未規定，直到86年12月26日，內政部始以臺（86）內營字第8690165 號令增訂建築技術規則建築設計施工篇第13章山坡地建築第260 條至第268 條條文，山坡地開發坡度管制從此有明文規定。依其中第262 條規定，平均坡度超過者為「坡度陡峭」者不得開發建築。嗣於89年1 月1 日又修訂該262 條為平均坡度超過百分之30者不得開發建築。因過於嚴苛，幾無法執行，內政部有鑑於此，以91年5 月27日臺內營字第0910083820號增訂該條文但書：「但因地區之發展特性或特殊建築基地之水土保持處理與維護需要，經地方政府另定適用之規定者，不在此限。」又本案在建築技術規則尚未有坡度管制規定之前，因79年10月30日內政部臺內營字第847109號函發布「非都市土地山坡地住宅社區發開發審議規範」，依該規範第9 點：「基地內之原始地形在坵塊圖上之平均坡度超過百分之五十五以上之地區，其面積之百分之八十以上土地應維持原始地形面貌，為不可開發區。其餘部分得就整體規劃需要開發建築。」嗣後被告與有關機關都是依此作為本案坡地審查之標準，一直到核發開發許可，甚至於建築技術規則已修訂為平均坡度超過百分之30之以上不得建築之規定實施後，還繼續依此標準審查，至91年10月1 日始函請內政部釋示。惟內政部88年6 月2 日臺（88）內營字第8873285 號函，修正建築技術規則建築設計施工篇第262 條條文，在坵塊圖上其坡度超過百分之30者不得開發建築，並於89年1 月1 日施行，嗣被告88年8 月12日北府工建字第295931號函核發開發許可時，提示「申請人於收受本文之日起1 年內申領雜項執照」，並「應按核可計畫申請開發及辦理用地變更」，另被告所召開山坡地開發申請案專案討論研討會，對於本案提示「如於八十九年一月一日起申請『建造』執照，應受平均坡度百分之30之限制」，提示者為「建造執照」而非「雜項執照」。依建築法第28條規定，建築執照分為：建造執照、雜項執照、使用執照、拆除執照等4 種，又依建築法第9 條建築物新建、增建、改建及修建時應請領「建造執照」，依被告之提示，「雜項執照」之申請自不受該技術規則修正之限制。又被告於山坡地開發申請案研討會雖提示：「如於89年1 月1日起申請建造執照，應受平均坡度百分之30之限制」云云，惟提示時間是在法規變更之前2 天，本開發案面積達108,328.26平方公尺，工程龐大，盱衡客觀事實，即使趕辦書圖申請也來不及，況該研討會提示者為「建造執照」而非「雜項執照」，當時還未到「建造執照」之申請階段，亦未逾被告規定之1 年內申請雜項執照期限。被告主張原告明知建築技術規則建築設計施工篇第262 條修正條文，將於89年1 月1 日施行，茲因適用新法令致生失權之效果，自行負擔云云，顯與事實不符。

⒊原告依開發許可製作申請書圖，自89年8 月5 日第1 次掛號申請雜項執照開始，經過了被告2 年多的審查，期間內歷經5 次退件修改，從未要求原告依修正後之建築技術規則建築設計施工篇第262 條之規定修改設計坡度。迨91年10月1 日始以北府工建字第09105346221 號函請示內政部釋示：「本案是否依照雜項執照申請當時之法規規定辦理？」可見前項研討會，被告提示89年1 月1 日建築設計規則變更施行，受限的是「建造執照」；而非「雜項執照」，更加使原告相信本案坡度並不受此修正規則之影響，惟被告堅持依照新修規則執行，實有違誠實信用原則。又內政部87年10月9 日臺內營字第8772997 號函：「依據山坡地開發建築管理辦法等規定，非都市土地山坡地申請開發建築程序，分別為開發許可、雜項執照及建造執照，另同辦法第十一條及第十四條規定略以：『山坡地為非都市土地之申請開發案件，直轄市、縣（市）主管建築機關應報請各該區域計畫原擬定機關審查，經區域計畫原擬定機關審議同意者，直轄市、縣（市）主管建築機關，應據以核發開發許可』，故有關區域計畫原擬定機關審議同意之開發計畫與直轄市、縣（市）主管建築機關同意之開發許可、雜項執照及建造執照應為整體程序而且具有連續之特性，不宜視為獨立之聲請許可行為。關於八十七年一月七日『非都市土地使用管制規則』第九條修正前，既經區域計畫原擬定機關審議同意其開發計畫者，開發者向直轄市、縣（市）政府申請開發許可、雜項執照、建造執照時，其容積率得按原核准開發計畫內容辦理。」可證明開發許可與雜項執照具有連續之特性，不宜視為獨立之申請許可行為，另內政部84年1 月24日臺內營字第8307455 號函釋亦同此旨，又被告94年6 月23日北府工建字第0940413598號函主張本件處理程序已告終結云云，顯非可採。

⒋按中央法規標準法第18條所稱「處理程序終結」之認定，稽諸下列函釋，可得審酌：

⑴依行政院65年 2月25日臺65政規秘字第000006號函釋意旨，申請建造執照，變更設計，使用執照分屬不同之處理程序。

⑵內政部84年臺內營字第8307455 號函釋：「人民申請建築行為，自申請發給建造執照以迄施工完成申請發給使用執照具有連續之特性，且常需歷時數年，期間申請變更設計，如遇有法規變更，強令一體適用申請變更設計當時之法規，則實務上確有困難，影響人民權益甚鉅；茲重新釋示為，中央法規標準法第十八條所稱『處理程序終結』，於申請建築許可，係指申請建造執照日起至發給使用執照或依法註銷其申請案件以前而言，以利執行並維人民權益。」亦即申請建造執照，以迄施工完成申請使用執照，有連續之特性，不可視為各別獨立之申請許可行為，如此人民的權益才有保障。

⒌本案與「老丙建」不可混為一談；「老丙建」係72年7 月7 日「山坡地開發建築管理辨法」發布實施前，申請用地變更編定為「丙種建築用地」者稱之，申請手續簡便，僅需檢具「水土保持計畫」，經縣（市）政府農業主管機關核發「開挖整地證明」，即可進行整地施工，完工後持憑「水土保持合格證明書」，即可向地政機關申請用地變更編定；86年8 月間汐止林肯大郡坡地災變案，即屬「老丙建」肇禍，核與本案係依新頒之「山坡地開發建築管理辦法」申請許可者無涉。

⒍本開發案，被告前曾專案檢呈內政部函釋，內政部為此召開2 次會議研討，第1 次結論略以：本案各階段審查程序，已充分顧及開發所需之各項安全因素。除應考慮計畫之延續性及一貫性外，基於信賴保護原則，應兼顧申請人權益。請被告依建築技術規則第262 條第2 項但書規定，儘速檢討另定適用規定。第2 次結論則請被告依建築技術規則規定，針對該開發案另訂坡度管制之適用規定，以因地制宜之方式，建立坡度管制之彈性調整機制」。然內政部竟為先後矛盾見解，訴願決定維持原處分，此自屬違背法令。又被告因受89年1 月1 日建築技術規則修訂為平均坡度超過百分之30之者不得開發建築之影響，使其計畫興建於山坡地上之雙和醫院無法進行整地建築，遂依前述建築技術規則建築設計施工篇增訂但書之規定，訂定「臺北縣山坡地開發建築基地條件特殊免適用建築技術規則建築設計施工篇第262 條第3 項但書規定認定基準」以便進行，卻認為本案非公益性之公共工程，而不遵照內政部指示及其他縣市已有之前例辦理，實有違行政程序法第6 條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定。

⒎末查內政部88年6 月2 日臺內營字第8873286 號函，修正建築技術規則建築設計施工篇第262 條條文，並自89年 1月1 日施行；依法律不溯既往之原則，就原告業已依法取得之權利，自無溯及之效力。然被告召開之山坡地開發申請案專案討論研討會，曾於會中提示「本案如於八十九年一月一日起申請『建造』執照，應受平均坡度百分之30之限制」云云。惟查：原告申請者為「雜項」執照，並非「建造」執照，被告認知殊屬違誤。矧本件「淡水鎮樹梅坑坡地社區開發計畫」案，原許可面積達108,328.26平方公尺，縱如被告於88年12月29日研討會所示，然迄89年1 月1 日前開建築技術規則修正公布施行為止，期間僅有2 日，欲期原告立即送件，盱衡事實誠屬困難。被告之要求，顯然違反行政程序法第8 條誠信原則。本件雜照申請案於91 年1月底審查通過，併入雜項執照核辦，半年後，被告始對坡度法規之適用存疑，於91年10月1 日請示內政部，此時已在原告申請雜項執照2 年後，原告並已陸續支付建築師及工程顧問公司新臺幣（下同）1000多萬元規劃及設計費；並且還花費900 多萬元向國有財產局購置開發區內4 筆國有土地，合計2000多萬元以上。原告信賴被告88年8 月12日北府工建字第295931號函核發本開發許可時，附帶說明：「請依山坡地開發建築管理辦法第十六條規定，申請人於收受本文之日起一年內申領雜項執照，逾期未申領者，直轄市、縣（市）主管建築機關應將原開發許可公告作廢。」且依公文書所載旨意，投入龐大的人力、物力、財力，確信本開發案件屆期必將順利完成，並獲得豐碩的投資報酬；然被告違反首揭行政程序法第4 條至第9 條、第119 條至第120 條之規定暨審酌司法院大法官會議釋字第525 、589 號解釋及最高行政法院判例意旨所示「信賴保護原則」，又未給予原告合理之補償，即率予駁回原告申請核發「淡水鎮樹梅坑坡地社區開發計畫」案「雜項執照」之請求，內政部亦推翻前令予以駁回訴願，揆諸首開說明，認事用法殊有未當。

（二）被告主張之理由：

⒈查建築技術規則建築設計施工篇第262 條公布前之88年12月29日，被告曾邀請原告參加山坡地開發申請案專案討論研討會，依當時開會資料顯示，本案法令變更之限制原告均已事先知情，茲原告之申請雜照案件竟遲至89年8 月 5日始提申請，其期間已遠逾越內政部89年1 月1 日法令修訂施行期日之後，故本案並無舊法規之適用甚明。

⒉為恪遵前揭內政部頒之新法令規定，及防患轄內山坡地過度之開發，並維持轄內山坡地社區居住品質及安全，被告特於91年6 月25日訂定「臺北縣山坡地開發建築基地條件特殊免適用建築技術規則建築設計施工編第26 2條第3 項規定認定基準」，舉凡轄內都市計畫劃定為公共設施用地，具有獨立山頭特性，且經目的事業主管機關認定為開發公共設施之所需，經被告專案同意者方有其適用。其餘類此原告之案件（都市計畫外私人社區之開發案件），因非為推動地區發展所需，且非為具公益性之公共工程建設，故被告乃本於權責作否准，核無違訛。

⒊按山坡地開發建築管理辦法第4 條第1 項規定，順序計分為申請開發許可、申請雜項執照、申請建照執照，依其順序而言即分屬3 個不同處理程序。又中央標準法第18條規定所稱之「處理程序終結前」，於申請建築許可係指「申請建造執照之日起至發給使用執照或依法註銷其申請案件而言」。是以，原告將前揭各申請程序稱之為「整體程序」，且「具有連續之特性」等云云，即有誤解。

⒋查「建築技術規則」建築設計施工編第262 條文，業經內政部88年6 月2 日以臺內營字第8873285 號令修正發布，並自89年1 月1 日施行。據此，關於應否在上揭法令所訂「89年1 月1 日施行期限內」完成提送「申請雜項執照」或「申請建造執照」，雖可認係繫於法令所訂施行期限之事實，但關於何時提送申請部分既係由「原告決定」，即不容否認。從而，原告謂「因信賴被告函發開發許可時附帶敘明，請原告於收文之日起1 年內申請雜項執照，或謂88年12月29日召開研討會所示，迄89年1 月1 日前揭建築技術規則修正施行為止，期間僅2 日無從送件，並屬違反誠信原則」等云云，竟將由原告決定之事項及法令所頒之規定，指為「被告強人所難」，要屬明顯之違誤。

⒌本件原告既未於法令所訂期限內為之提送申請案，迨89年8 月5 日第一次提送申請雜項執照。依前揭法令解釋（處理程序終結前），被告認依其申請行為當時之法規89年1月1 日建築技術規則建築設計施工篇第262 條規定予以審核，並無不妥。

理由

一、本件原告起訴時，被告之代表人為林錫耀，嗣於訴訟中變為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。

二、原告主張：本案在建築技術規則尚未有坡度管制規定之前，均係依79年10月30日內政部臺內營字第847109號函發布「非都市土地山坡地住宅社區發開發審議規範」第9 點作為本案坡地審查之標準，直到核發開發許可，甚至於建築技術規則已修訂為平均坡度超過百分之30之以上不得建築之規定實施後，還繼續依此標準審查。嗣被告88年8 月12日北府工建字第295931號函核發開發許可時，提示「申請人於收受本文之日起1 年內申領雜項執照」及「應按核可計畫申請開發及辦理用地變更」；被告所召開山坡地開發申請案專案討論研討會，對於本案提示「如於八十九年一月一日起申請『建造』執照，應受平均坡度百分之30之限制。」提示者為「建造執照」而非「雜項執照」；被告於山坡地開發申請案研討會雖提示：「如於89年1 月1 日起申請建造執照，應受平均坡度百分之30之限制」云云，惟提示時間是在法規變更之前2 天，本開發案面積達10 8,328.26 平方公尺，工程龐大，盱衡客觀事實，即使趕辦書圖申請也來不及；上開研討會提示者為「建造執照」而非「雜項執照」，當時還未到「建造執照」之申請階段，亦未逾被告規定之1 年內申請雜項執照期限；且原告依開發許可申請雜項執照，經過被告2 年多的審查，被告從未要求原告依修正後之建築技術規則建築設計施工篇第262 條之規定修改設計坡度。綜上情形，被告仍堅持依照新修規則執行，實有違誠實信用原則。另依內政部87年10月9 日臺內營字第8772997 號、84年1 月24日臺內營字第830745 5號等函之意旨，可證明開發許可與雜項執照具有連續之特性，不宜視為獨立之申請許可行為；復參酌行政院65年2 月25日臺65政規秘字第000006號及內政部84年臺內營字第8307 455號等函意旨，申請建造執照，以迄施工完成申請使用執照，有連續之特性，不可視為各別獨立之申請許可行為，如此人民的權益才有保障。再被告因受89年1 月1 日建築技術規則修訂為平均坡度超過百分之30者不得開發建築之影響，使其計畫興建於山坡地上之雙和醫院無法進行整地建築，遂依前述建築技術規則建築設計施工篇增訂但書規定，訂定「臺北縣山坡地開發建築基地條件特殊免適用建築技術規則建築設計施工篇第262 條第3 項但書規定認定基準」以便進行，卻認為本案非公益性之公共工程，而不遵照內政部指示及其他縣市已有之前例辦理，實有違行政程序法第6 條不得為差別待遇之規定。又內政部88年6 月2 日臺內營字第887328 6號函，雖修正建築技術規則建築設計施工篇第262 條，並自89年1 月1 日施行，然依法律不溯既往之原則，就原告業已依法取得之權利，自無溯及之效力。基上說明，被告認事用法殊有未當。為此，依據行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課予義務訴訟，求為判決如聲明所示。

三、被告則以：建築技術規則建築設計施工篇第262 條公布前之88年12月29日，被告曾邀集原告參加山坡地開發申請案專案討論研討會，本案法令變更原告均已事先知情，然竟遲至89年8 月5 日始申請雜項執照，期間已遠逾越內政部89年1 月1 日法令修訂施行期日之後，故本案並無舊法規之適用甚明。被告於91年6 月25日訂定「臺北縣山坡地開發建築基地條件特殊免適用建築技術規則建築設計施工編第26 2條第3 項規定認定基準」，以轄內都市計畫劃定為公共設施用地，具有獨立山頭特性，且經目的事業主管機關認定為開發公共設施之所需，經被告專案同意者為限，原告之案件因非為推動地區發展所需，且非為具公益性之公共工程建設，故被告乃本於權責作否准，核無違訛。山坡地開發建築管理辦法第 4條第1 項規定，順序計分為申請開發許可、申請雜項執照、申請建照執照，依其順序而言即分屬3 個不同處理程序。中央標準法第18條規定所稱之「處理程序終結前」，於申請建築許可係指「申請建造執照之日起至發給使用執照或依法註銷其申請案件而言」。「建築技術規則」建築設計施工編第262 條文，業經內政部88年6 月2 日以臺內營字第8873285號令修正發布，並自89年1 月1 日施行。關於應否在上揭法令所訂「89年1 月1 日施行期限內」完成提送「申請雜項執照」或「申請建造執照」，雖可認係繫於法令所訂施行期限之事實，但關於何時提送申請部分既係由「原告決定」，即不容否認。原告既未於法令所訂期限內為之提送申請案，被告認依其申請行為當時之法規89年1 月1 日建築技術規則建築設計施工篇第262 條規定予以審核，並無不妥等語，資為抗辯。

四、按建築法第97條規定：「有關建築規劃、設計、施工、構造、設備之建築技術規則，由中央主管建築機關定之。」則內政部以88年6 月2 日（88）臺內營字第8873285 號令修正發布，並於89年1 月1 日施行之建築技術規則建築設計施工編第262 條規定：「（第1 項）山坡地有左列各款情形之一者，不得開發建築。但穿過性之道路、通路或公共設施管溝，經適當邊坡穩定之處理者，不在此限：一、坡度陡峭者：所開發地區之原始地形應依坵塊圖上之平均坡度之分布狀態，區劃成若干均質區。在坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十者。但區內最高點及最低點間之坡度小於百分之十五，且區內不含顯著之獨立山頭或跨越主嶺線者，不在此限。…（第3 項）第一項第一款坵塊圖上其平均坡度超過百分之五十五者，不得計入法定空地面積；坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五者，得作為法定空地或開放空間使用，不得配置建築物。」內政部另於91年5 月27日以臺內營字第0910083820號令增訂第262 條第3 項但書：「但因地區之發展特性或特殊建築基地之水土保持處理與維護之需要，經直轄市、縣（市）政府另定適用規定者，不在此限。」係主管機關依據建築法授權所為之細節性、技術性行政規則，並未逾越建築法等相關規定之授權範圍及目的，亦未加重人民負擔，與憲法尚無牴觸，行政機關據以作成行政行為，自屬適法。

五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告93年12月6 日北府工建字第0930726511號函、88年8 月12日北府工建字第295931號函及基地現況照片、89年8 月21日北工建字第A1144 號函、93年9 月17日北府工建字第0930642595號函、92年12月22日北府工建字第0920651959號函、90 年6月19日北府工建字第221992號函、90年9 月3 日北府工建字第324556號函、91年2 月7 日北府農山字第0910056908號函、91年3 月26日北府工建字第0910055180號函、91年10 月1日北府工建字第09105346221 號函、91年10月1 日北府工建字第0910553282號函、91年12月6 日北府工建字第0910651708號函、92年1 月22日北府工建字第0910728179 號 函、92年4 月7 日北府工建字第0920246341號函、93年5 月28日北府工建字第0930368675號函、93年7 月29日北府工建字第0930498481號函、93年9 月29日北府工建字第0930655815號、93年11月3 日北府工建字第0930736386號函、被告所屬工務局90年1 月17日北工建字第A1144-1 號函、90年8 月3 日北工建字第89A1144-2 號函；內政部91年11月29日臺內營字第0910082686號函、88年6 月1 日內營字第8873363 號函、中華坡地防災學會90年8 月10日中坡字第0167號函、90年10月26日中坡字第0220號函、90年12月28日中坡字第0257號函、內政部91年11月14日研商山坡地已領有開發許可案件申請雜照時法規適用疑義一案會議記錄、被告88年12月23日北府工建字第487479號開會通知書、被告90年5 月10日開會通知單、被告91年4 月25日開會通知單、原告93年10月22日陳情書、93年6 月24日陳情書、92年10月雜項執照申請書、91年9月雜項執照申請書、90年7 月雜項執照申請書、89年8 月5日雜項執照申請書、雜項執照申請流程、建築物結構與設備專業技師簽證報告、申請建築執照基本資料、申請土地清冊、土地登記謄本、土地使用權同意書、財政部國有財產局臺灣北區辦事處國有非公用山坡地同意合併開發證明書、附圖1~附圖38、臺北縣山坡地開發建築基地條件特殊免適用建築技術規則設計施工篇第262 條第3 項規定認定基準、基隆市山坡地開發建築基地條件特殊免適用建築技術規則建築設計施工篇第262 條第3 項規定認定基準、被告88年12月29日山坡地開發申請案專案討論研討會資料等件分別附原處分卷、訴願卷可稽，為可確認之事實。

六、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點在於：原告申請開發許可、雜項執照等各項處理程序是否獨立可分？或具有連續特性？有無中央法規標準法第18條但書適用之餘地？本件究應適用修訂後之建築技術規則建築設計施工篇第262 條規定，或係原告所主張之舊法規？原告可否主張被告之行政行為存有差別待遇？是否有誠實信用及信賴保護原則之適用？茲分述如下：

（一）按86年3 月26日修正實施之山坡地開發建築管理辦法（92年3 月26日修正後更名為山坡地開發建築管理辦法）第 4條規定：「（第1 項）山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依下列順序申請辦理：一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。（第2 項）山坡地有前條第一款、第二款與第四款之情形之一，或有第三款情形而其開發建築面積在一公頃以下者，免依前項第一款申請開發許可。」就山坡地開發建築申請之流程及順序，已為明確規範。其中開發許可、雜項執照、建照執照等3 道申請流程，雖有排序及位階性，但因其申辦之內容、目的（短期）、程序及應適用之法規皆有不同，自應分別獨立看待，非當然可視為同一申請許可事件。另上開3 種申請事項，對於完成「山坡地建築」之終極目標固有一定程度之關聯性，但彼等之間卻未必有「充分條件」與「必要條件」之邏輯關係存在，此觀該條文第2 項所規定，在符合一定條件下，無庸申請開發許可即可知。故從此角度觀察，開發許可、雜項執照、建照執照等3 道申請程序，在法律上或實質上亦容許有切割之解釋空間。內政部於86年9 月17日以（86）臺內營字第8606681 號函釋：「…有關山坡地開發建築案件，依山坡地開發建築管理辦法第四條第一項規定，其順序為申請開發許可、申請雜項執照、申請建造執照；按前揭順序分屬三個不同處理程序…」等語，即係本此意旨所作之解釋，自屬可採。

（二）次按，中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」固允許各機關受理人民聲請許可案件時，如舊法規有利於當事人，就新法規未廢除或禁止所聲請之事項可適用舊法規，但應以受理聲請許可之處理程序尚未終結前，據以准許之法規有變更者為限；若處理程序進行期間，據以准許之法規始終未有變更，即無該條文之適用，此觀上開法規之文義自明。經查，原告係於77年4 月26日持系爭土地向被告申請「淡水鎮樹梅坑坡地社區開發計畫」案，經被告邀集所屬相關部門審認後，於88年8 月12日核發開發許可，雖原告於89年8 月5日之法定期間內申請雜項執照，惟其間適逢建築技術規則建築設計施工編第262 條於89年1 月1 日修訂施行，依修正之新法已將原規定坵塊圖上其平均坡度百分之55以下許可開發建築，改為百分之30以下坡度方可建築，因本開發案坡度百分之30以下之土地僅占全區百分之20，原告認已無開發價值，乃主張應依舊法規定程序辦理，惟遭被告以原處分函覆應依新修正之建築技術規則建築設計施工編第262 條規定辦理等情，業經本院確認明確，如前所述。揆諸前開說明，開發許可、雜項執照、建造執照之申請分屬3 個不同處理程序，應分別獨立看待，並非同一申請許可事件，本件原告申請開發許可既已於88年8 月12日由被告核發，則其處理程序自應於該核發之日終結，又訟爭之建築技術規則建築設計施工編第262 條係於上開核發日後之89年1 月1 日修訂施行，本件即無上開中央法規標準法第18條所稱「處理程序終結前，據以准許之法規有變更」之情形，至屬明確；從而該法條但書：「但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」在本件即無適用之餘地，亦不待言。雖原告於收受開發許可通知後1 年內之89年8 月5 日申請雜項執照，然該申請雜項執照不同於開發許可或建照執照之申請，乃一新處理程序之開啟，並非同一處理程序之延續，業如前述，故原告主張開發許可與雜項執照具有連續之特性，不宜視為獨立之申請許可行為云云，自無可採。至於原告所引用內政部87年10月9 日臺內營字第8772997 號之函釋，係針對「開發計畫」與「開發許可」、「雜項執照」及「建造執照」外部間之關聯性而言，並未直接解釋「開發許可」、「雜項執照」及「建造執照」彼此間的內部關係，於本案是否有適用之餘地，即有可疑；又該函釋僅說明有關區域計畫原擬定機關審議同意之開發計畫，與直轄市、縣（市）主管建築機關同意之開發許可、雜項執照及建造執照等，為整體程序而且具有連續之特性，並未排除其「處理程序」具有個別性或獨立性之解釋；況內政部亦曾就山坡地開發建築管理辦法第4 條第1 項所規定之開發許可、雜項執照、建造執照等申請是否分屬不同處理程序事項，作成與本案更有關聯之解釋，如同前述，因此原告逕以上開內政部87年10月9 日臺內營字第8772997 號函釋，作為本件應有中央法規標準法第18條關於「在『處理程序』終結前，據以准許之法規有變更」之依據，論斷尚無可取。

（三）復按，「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文。又行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；

二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護（行政程序法第一百十九條規定參照）。經查：系爭建築技術規則建築設計施工編第262 條文於89年1 月1 日修正施行前，早經內政部於88年6 月2 日以臺（88）內營字第8873285 號令公告發布，有上開令函附本院卷可參，其間已預留將近7 個月之猶豫期間加以緩衝；雖被告係於88年12月29日另行針對原告申請之淡水樹梅坑開發案召開專案研討會，迄89年1 月1 日前開建築技術規則修正公布施行為止，僅餘2 日，然上開修正規則既早經公告，原告自可利用實施前之期間預作準備，不致於措手不及或倉皇行事，則被告隨後依據新修正規則辦理原告雜項執照之申請，自難認有何違反行政程序法第8 條之誠實信用及信賴保護原則之情事。又關於本件原告申請之淡水樹梅坑開發案，已經被告於上開88年12月29日之專案研討會中，明白告知「如於民國八十九年一月一日起申請建造執照，應受平均坡度百分之30之限制，平均坡度百分之30至百分之55得列入法定空地不可建築使用，可當開放空間使用。」等語，將適用新修正規則，有上開專案研討會會議紀錄附本院卷可稽，雖會議紀錄所載明者為「建造執照」，而非「雜項執照」，但依照上開山坡地開發建築管理辦法第4 條規定，山坡地開發建築有一定時序性，原則上先有申請開發許可，次有申請雜項執照，再有申請建造執照，故上開會議紀錄雖僅記載有關建造執照之申請，然就其內涵應已包括雜項執照之申請階段，否則程序上將無以為繼。原告就此主張上開研討會，依被告所提示者，受限的是「建造執照」，而非「雜項執照」，更加使原告相信本案坡度並不受此修正規則之影響云云，顯係其個人片面之詞，委不足採；又原告訴稱：「自89年8 月5 日第1 次掛號申請雜項執照開始，經過被告2 年多的審查，期間內歷經5 次退件修改，從未要求原告依修正後之建築技術規則建築設計施工篇第262 條之規定修改設計坡度。」云云，自與事實不符。另其聲稱：「在原告申請雜項執照2 年期間，原告已陸續支付建築師及工程顧問公司1000多萬元規劃及設計費；並且還花費900 多萬元向國有財產局購置開發區內4 筆國有土地，合計2000多萬元以上。」云云，亦均係上開被告告知原告將適用新修正規則之後，或基於申請所必然支出之花費，或係原告已評估未來情勢後一廂情願的作法，皆難謂已符合上開「信賴基礎」、「信賴表現」等要件，從而原告主張被告之行政行為已違反誠實信用及信賴保護原則云云，俱不可採。

（四）又按，行政法上之「平等原則」，並非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言；如果事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許（最高行政法院95年度判字第446 號判決參照）。原告固然主張被告受理雙和醫院之山坡地建築開發案，曾依建築技術規則建築設計施工篇增訂但書規定，訂定「臺北縣山坡地開發建築基地條件特殊免適用建築技術規則建築設計施工篇第262 條第3項但書規定認定基準」憑以辦理，卻認為本案非關公益而不遵照內政部指示及其他縣市已有之前例辦理，實有違行政程序法第6 條不得為差別待遇之規定云云。然查：依本件開發案之開發建築計畫書第一章第一節「申請開發目的」所載：「…近年來國內經濟迅速成長，工商高度發展，致使大量的農業勞力轉投入其中，由於都市謀生容易，所得高，使得都會區內中心都市人口集中的現象月加顯著，都市人口不斷成長，都市住宅供需失去平衡，而為了疏解都市眾多的人口壓力利用山坡地開發為社區住宅用地，不但可解決都市生活空間日漸擁擠的問題，而且也可提高國民生活環境的品質…」等語【參見樹梅坑坡地社區開發許可計畫書（二）第224 頁】，顯見原告進行本件建築開發案，僅是為興建一般住宅，以解決都市地狹人稠住宅不足之問題，其目的顯與興建醫院不同，自難相提並論。從而，被告就此辯以：「原告之申請案係都市計畫外私人社區之開發案件，因非推動地區發展所需，且非具公益性之公共工程建設，故被告乃本於權責否准之。」等語，即無不合，原告上開也關原處分違反不得為差別待遇規定之主張，洵非可採。

（五）本件原告既未於89年1 月1 日系爭建築技術規則建築設計施工篇第262 條修正施行前申請本件開發案之雜項執照，則被告認定本件開發案並無中央法規標準法第18條但書之適用，並作成原處分，以原告應依修正後之建築技術規則建築設計施工編第262 條規定辦理，雜項執照部分應儘速修正提送審查，及將不再延展審查期限為由，否准原告就本件開發案有關雜項執照之申請，經核即無不合。

七、綜上所述，原處分否准原告有關本件開發案雜項執照之申請，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第 一 庭 審 判 長 法 官　王立杰