臺北高等行政法院判決

原告

瑞強國際股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

錢裕國律師

訴訟代理人

丁○○

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○(縣長)

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國94年3月22日勞訴字第0930057165號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告未取得行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）核發之分支機構許可證，即於桃園市○○路206之4號3樓處所從事就業服務業務，嗣於92年11月3日遭桃園縣政府警察局桃園分局（以下簡稱桃園警分局）當場查獲，移請被告審理結果，認原告有違反就業服務法第34條第2項規定之情形，被告乃依同法第65條第1項規定，於93年10月8日以府勞外字第0930262491號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）30萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：⒈原告是否有未取得分支機構許可證即從事營業之行為？

⒉系爭業務行為究係屬居留業務抑移民業務範圍？

㈠原告主張之理由：

⒈查訴外人瑞來安國際股份有限公司（以下簡稱瑞來安公司）業經勞委會於92年9月30日以勞職外字第0920207801號函核准終止營業在案，依文中說明二「儘速妥善處理已接受委託辦理之申請案件」之第二點所載「經委託人同意，可將案件轉由其他合法之私立就業服務構續辦」等語，原告乃依前函核示指派其職員即訴外人鄭淑秋及劉盈欐2人至已撤銷登記之瑞來安公司桃園分公司之資料庫房處理清點與交接工作。而原告為妥善處理客戶權益，業請求與瑞來安公司桃園分公司委任辦理全程外籍勞工行政服務及引進事宜之同業聯盟飛達人力仲介有限公司（以下簡稱飛達公司）全力協助原告完成瑞來安公司之所有案件之交接與清點，亦準備委任契約書由客戶一一簽署，以保客戶權益，有相關契約書及飛達公司同意由原告繼受契約關係之同意書附卷可按。因瑞來安公司桃園分公司之客戶繁多，交接清點頗費時日，且瑞來安公司終止營業後逕自拆除招牌與各式證照等，對外已無任何營業行為，故該址僅係用於存放資料、文件及辦理交接清點而已，上開法律關係飛達公司早於93年1月19日向被告說明，何以被告視而不見，置之不理？

⒉次查原告指派職員前往桃園市○○路206之4號3樓瑞來安公司桃園分公司之資料庫房僅從事文件交接及清點工作，被告認定原告有違反就業服務法第34條規定之行為，無非係以桃園警分局92年11月3日所查獲之事證中有自稱係泰國翻譯之訴外人林芝華持菲勞護照準備外出辦理居留證事宜等情，及勞委會81年10月2日台（81）勞職業字第27739號函釋（以下簡稱勞委會81年函釋）說明5所載「．．．與外籍勞工引進業務有關之聘僱許可申請、國內文件驗證、國外文件驗證、外國人入境後之體檢、居留證申請手續，以及外國人引進及管理之諮詢顧問業務．．．等均為就業服務法第36條第1項第3款所定之經中央主管機關指定之就業服務事項。」等語作為依據。惟查：

①有關就業服務之內容，勞委會於87年2月20日以台87勞職外字第052104號函明釋「．．．有關就業服務法業務內容，經本會審慎研議後修正本會81年10月3日函釋為：以外勞引進過程中，凡向勞工行政主管機關申辦之國內人才招募、招募許可、聘僱許可、展延聘僱許可、遞補、轉換雇主許可、變更聘僱事宜等，均屬就業服務法第36條第3款『其他經中央主管機關指定之就業服務事項』，應依同法第35條規定向主管機關申請許可，取得許可證後，方得從事該等業務。關於外勞入境後之健康檢查、居留、保險、匯款、郵寄等業務為仲介外國人來華工作業務所衍生之附隨業務，經本會許可之私立就業服務機構以外之機構辦理該等業務，無需本會另為許可。至於本會許可之私立就業服務機構以外之機構辦理該等業務，不需經本會許可，是否應為登記，事屬經濟部權責。」。88年5月21日公布施行之出國及移民法第47條第1項第1款亦將「代辦居留、定居及永久居留業務」明定為經營移民業務機構者始得辦理，非私立就業服務機構得經營之業務範圍。而於上開法令公布後，主管機關內政部為協商「私立就業服務機構可否經營代辦外籍勞工居留、延期居留業務事宜」，曾於90年10月19日召開會議研商，作成「私立就業服務機構經營代辦外籍勞工居留、延期居留業務，應依據『入出國及移民法』第46條第l項規定，向本部申請設立許可經營同法第47條第l項各款規定之業務，並向本部領取移民業務註冊登記證後，始得經營上揭業務，並請直轄市、縣（市）警察局依法執行。」決議，明示代辦居留證業務並非私立就業服務機構依就業服務法第35條第4款所得辦理之就業服務事項，勞委會並因此於其91年9月15日之電子報載明「廢止」辦理居留證業務屬就業服務法之業務範圍之規定。嗣內政部復於92年1月7日以台內戶字第0920060048號函（以下簡稱內政部92年1月7日函）明示「．．．。本部復於90年8月10日以台（九十）內戶字第9007474號函明釋：『．．．私立就業服務機構經營外籍勞工入境後之居留業務，應依上揭【入出國及移民法】之規定，向本部申請設立許可，並領取註冊登記證後，始得營業。』，因此，任何以營利為目的而經營上述移民業務者，均應依該法第46條規定向本部申請設立許可並領取註冊登記證，始得經營移民業務，．．．」等語，再次明示辦理居留證業務非私立就業服務機構依就業服務法第35條第4款所得辦理之就業服務事項，而屬移民業務事項。準此，被告仍依勞委會81年函釋認定原告有系爭違章行為，顯有違誤。

②又桃園警分局僅係查獲泰國翻譯林芝華持菲勞護照「準備」外出辦理居留事宜，尚未「著手」辦理，則本件行政罰是否可罰及「準備階段」，誠屬可議。況本件相關證人無論係訴外人周志佑、鄭淑秋或劉盈欐均一致稱上開泰國翻譯林芝華乃飛達公司員工，而非原告員工，是縱有違反就業服務法情事，受處分人亦應為林芝華之雇主飛達公司，而非原告？

⒊又依司法院大法官會議釋字第275號解釋「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。」意旨，可知人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為雖不以出於故意為要件，惟仍須以過失為其責任條件。本件瑞來安公司業經勞委會於92年9月30日以勞職外字第0920207801號函核准終止營業在案，依該函說明二「儘速妥善處理已接受委託辦理之申請案件」第二點所載「經委託人同意，可將案件轉由其他合法之私立就業服務構續辦」等語，原告業已指派鄭淑秋、劉盈欐2人至已撤銷登記之瑞來安公司桃園分公司處理清點與交接工作，並於92年9月30日向勞委會於上述地址另行申請成立桃園分公司，而於92年10月14日以勞職外字第0920208215號函（以下簡稱勞委會92年10月14日函）核准成立，誠難認原告有何過失可言。

⒋再查被告辯稱勞委會92年10月14日函僅係初審同意，尚需取得該會核發之分支機構許可證後，始完成就業服務法第34條第l項之許可云云，惟勞委會92年10月14日函說明四係載稱「始完成．．．就業服務法第34條第2項之許可」，究應為第34條第1項或第2項，且其理由為何，恐有待被告澄明。且查上開函說明二復載明「同意．．．經營就業服務業務」等語，既已明確表示同意原告經營就業服務業務，何以復於說明四記載須取得該會核發之分支機構許可證始完成就業服務法第34條第2項之許可？行政機關公文既未明確規範「禁止」或「不得」，自然易誤導民眾，而令人民無所適從。又桃園市○○路206之4號3樓對外已無任何營業行為，該址確僅用於存放資料、文件及辦理交接清點之途而已，被告如認為係推卸之詞，亦應舉證原告於該址有存放資料、文件及辦理交接清點以外情事之事證，否則即違反「事證明確原則」及行政程序法第9條明定之「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」原則。

⒌末查被告一再引以為據之勞委會93年9月2日勞職外字第0930036107號函（以下簡稱勞委會93年9月2日函）之內容實為「本案涉案人為外勞辦理重新入境，已屬上開所規定之就業服務業務事項，宜先究明涉案人劉盈欐君、王秀霞君等人所辦理之業務，是否違反本法第35條及本辦法第3條所規定之就業服務業務事項，並查明渠等與瑞來安公司、瑞強公司及飛達公司之關係，再就違法情事依法核處。又依行政程序法第9條、第36條規定：『行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。』、『行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。』，請貴府再惠予審視辦理並副知本會。」等語在案，亦即應究明本件是否確為就業服務法第35條及就業服務機關許可及管理辦法第3條之就業服務業務事項，及劉盈欐、王秀霞等人渠等與瑞來安公司、原告公司及飛達公司之關係，再就違法情事依法核處，詎被告逕只擷取隻字片語，即謂本件涉案人為外勞辦理重新入境屬就業服務事項，進而對原告核處罰鍰，自有未洽。另原告本為合法設立登記之外勞仲介公司，故外籍勞工居留案件申請人林芝華以原告公司名稱申請，並無不當，併此陳明。綜上所陳，原處分顯有違誤，應予撤銷。

㈡被告答辯之理由：

⒈按「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」、「未經許可，不得從事就業服務業務。．．．」、「違反．．．、第34條第2項、．．．規定者，處新台幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」，分別為就業服務法第34條第1項、第2項及第65條第1項所明定。

⒉本件原告未取得勞委會核發之分支機構許可證即於桃園市○○路206之4號3樓從事就業服務業務，遭桃園警分局於92年11月3日當場查獲，經訊問原告代表人坦承上情不諱，違反就業服務法第34條第2項至明，被告乃依同法第65條第1項規定處以罰鍰30萬元，與首揭法條規定洵無不合，合先指明。

⒊查原告代表人於92年11月4日在桃園警分局第四組偵訊筆錄中陳述略以「（問：你今天為何事來本局製作筆錄？係何身分？）答：因警方於92.11.3下午15時26分，會同縣政府勞動及人力資源局至桃園市○○路206-4號3樓已遭終止營業瑞來安人力仲介公司臨檢，發現該公司仍以瑞來安公司名義對外從事仲介業務之服務並以未經申請許可設立之瑞強國際人力仲介公司指派飛達人力仲介公司泰語通譯林芝華（Ｚ000000000）持其客戶郭元益食品公司楊梅廠菲勞茜娜（LL550568）至縣警局外事課申辦重入境之申請暨領取外僑居留證案．．．本人係瑞強人力仲介公司負責人身分到分局協助說明。」、「（問：瑞強公司桃園分公司有無申請分支機構許可設立許可？）答：申請中。」、「（問：瑞來安公司於92.9.30日終止營業，其客戶外勞業務係由何機構或何人行使？係由何人主使或指派本項業務？）答：由台北瑞強公司出面繼續依照委任契約書由飛達人力仲介公司行使客戶服務即由本人來接瑞來安公司桃園分公司業務並負責一切業務之推動。」、「（問：瑞來安公司終止營業後你以未經許可設立瑞強公司名義繼續為客戶作服務？）答：為顧及客戶服務才這樣作。」、「（問：有無其他意見？）答：基於提供更完善客戶服務，才指派2名行政人員至瑞來安公司辦公室繼續提供後續服務。」等語。而鄭淑秋、劉盈欐、林芝華亦分別於92年11月3日桃園警分局青溪派出所偵訊筆錄供稱略以「（問：警方於右述時間至公司檢查時泰籍翻譯林芝華（Ｚ000000000）持郭元益所聘僱菲籍芮雪（LL440456）、．．．等六本護照暨外僑申請書去何處？作何事？）答：刻正前往桃園縣警察局外事服務中心（桃市縣○路3號）洽辦該6名重入境手續申請、及領取該公司外勞居留證等事宜。」、「（問：警方於右述時間、地點執行時臨檢，公司名稱為何？負責人為何？工作性質為何？目前有多少客戶？．．．）答：瑞強國際有限公司，證照正在申請中，甲○○先生，與一般外勞仲介公司業務性質一致，瑞來安公司大約3百名客戶左右，．．．」、「（問）林芝華於警方臨檢時持署名瑞強人力仲介公司之郭元益食品公司之外勞茜娜（LL550568）重入境申請書請你解釋你係瑞來安公司行政職員為何用瑞強人力仲介公司名義至警察局送件？（答）自瑞來安公司遭勞委會終止營業後公司才以瑞強人力仲介公司名義申請中。」、「（問：警方查獲當時，你人在何處？做何事？）答：我在瑞來安內部（大有路206－4號3Ｆ）幫忙接電話，如有事故就外出處理。」、「（問：你稱於瑞來安工作為何又至瑞強工作？）答：因為瑞來安遭停止營業，所以公司變更名稱，而我是延續瑞來安的工作。」、「（問：何人叫你拿該六本護照辦理重入境？）答：是瑞來安行政人員鄭淑秋（64.10.20、Ｚ000000000）叫我拿去辦的。」、「（問：你以上所說是否實在？有無補充意見？）答：實在。但今日警方臨檢時，我拿著瑞強國際股份有限公司所承辦郭元益所申請之外勞LASQUITERITCHELLE SUMADIA等6本護照去警察局外事課辦理重入境及領居留證，是鄭淑秋指派我去的。」等語，足證原告確有未經許可，即於桃園市○○路206之4號3樓從事就業服務業務等情。

⒋又原告主張其已指派鄭淑秋、劉盈欐至已撤銷登記之瑞來安公司桃園分公司桃園市○○路206之4號3樓該公司資料庫房處理清點與交接工作，且為妥善處理客戶權益，業請求瑞來安公司桃園分公司委任辦理全程外籍勞工行政服務及引進事宜之同業聯盟飛達公司全力協助原告完成瑞來安公司之所有案件之交接與清點，詎被告不明究理，僅擷取隻字片語即謂原告為外勞辦理重新入境屬就業服務事項，據以對原告處罰，自有未洽；另原告本為合法設立登記之外勞仲介公司，故外籍勞工居留案件之申請人林芝華以原告公司名稱申請並無不當等語。經查雇主為訴外人郭元益食品股份有限公司（以下簡稱郭元益公司）之外籍勞工居留案件申請表所載申請項目為「重入國」，仲介公司名稱為「瑞強國際股份有限公司」，經勞委會以93年9月2日函復略以原告為外勞辦理重新入境，屬上開所規定之就業服務事項等語。揆諸上開原告公司負責人及職員等人於桃園警分局所為之筆錄，及勞委會94年3月22日勞訴字第0930057165號訴願決定「．．本件訴願人為外勞辦理重新入境，其有從事私立就業服務機構許可及管理辦法第3條規定之就業服務事項，洵堪認定。另本會92年10月14日勞職外字第0920208215號函僅說明對於訴願人申請設立桃園分公司經營就業服務業務表示初審同意，尚需俟訴願人依法辦妥相關手續，於取得本會核發之分支機構許可證後，始完成就業服務法第34條第l項之許可，經查訴願人設立桃園分公司，係於92年12月1日始經本會核發許可證而得從事就業服務業務，然其於許可證核發前即已從事就業服務，原處分機關以其違反就業服務法第34條第2項規定加以處罰，經核於法並無不合．．．」、司法院大法官會議釋字第275號解釋「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明台已無過失時，即應受罰。」意旨，原告於桃園市○○路206之4號3樓尚未經許可，逕行從事就業服務業務，已有疏失，不能免責。綜上所述，原告確有系爭違章行為，洵堪認定，原處分應予維持。

理由

一、按「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」、「未經許可，不得從事就業服務業務。．．．」、「違反．．．、第34條第2項、．．．規定者，處新台幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」，分別為就業服務法第34條第1項、第2項及第65條第1項所明定。

二、本件原告未取得勞委會核發之分支機構許可證，即擅自於桃園市○○路206之4號3樓從事就業服務業務，遭桃園警分局於92年11月3日當場查獲等情，有桃園警分局依據就業服務法及警察勤務條例值勤場紀錄表、偵訊（調查）筆錄及外籍勞工居留案件申請表等影本附於原處分卷可稽。原告雖以其已請求瑞來安公司桃園分公司委任辦理全程外籍勞工行政服務及由飛達公司協助，被告僅擷取隻字片語即謂原告為外勞辦理重新入境屬就業服務事項，遽予認定有違章行為並進而處分，顯有違誤，應予撤銷等語資為主張。第以原告所營事業為「⒈人力資源管理顧問及人事管理之諮詢診斷分析顧問﹝就業服務法第36條所定之業務除外﹞。⒉國內及跨國職業介紹或人才仲介或接受委託招募員工業務﹝大陸地區與台灣地區間之人才仲介、職業介紹或接受委託招募員工等有關業務除外﹞。⒊企業管理之診斷分析與諮詢顧問﹝會計師業務除外﹞﹝證券投資顧問業務除外﹞。⒋一般進出口貿易業務﹝許可業務除外﹞。⒌各種休閒育樂產業設施經營之諮詢診斷分析顧問。」等項，有臺北市政府營利事業登記證、臺北市商業管理處及經濟部公司登記資料暨申請案件查詢系統等影本在卷可佐，是原告可從事人力資源管理顧問及人事管理之諮詢診斷分析顧問（就業服務法第36條所定之業務除外）之業務，固無疑義，惟查其經核准從事就業服務業之業務執行範圍係在臺北市，其於本件行為時尚未取得勞委會核發之分支機構許可證即在桃園地區執行業務，此觀原告於92年9月30日向勞委會申請於前開地址成立桃園分公司，嗣經勞委會92年10月14日函核准成立後，猶須將系爭業務委由飛達公司協助等節亦明，是原告有未取得分支機構許可證即擅自於未經核准從事就業服務業務之桃園地區從事營業之行為，堪以認定。茲原告主張系爭辦理居留申請係屬移民業務而非居留業務事項，且勞委會81年函釋業經廢止適用，被告引以為據自有違誤，並提出內政部92年1月7日函為證等節。經查居留同為外籍勞工在台工作與移民之要件，而居留之申請究係屬因工作抑移民而為之，端視其目的及原因等事實而異。本件外籍勞工居留案件之雇主為郭元益公司，申請項目為「重入國」，僱傭性質為「製造業勞工」，有聘僱外國人名冊、在職整明書及外籍勞工居留案件申請表等影本在卷可資參照，是該等外籍勞工顯非因移民而申請居留，應可確定，原告所稱系爭辦理居留之申請係屬移民業務範疇云云，顯與事實不符，委無足採，自無庸論及勞委會81年函釋、內政部92年1月7日函之爭議或適用。又衡之常情，原告既係從事就業服務業者，當對該等事務業務之相關規定等甚為熟稔，本不容諉為不知，所言林芝華乃飛達公司員工一節雖與財政部臺北市國稅局92年度綜合所得稅各類所得資料清單及各類所得扣繳暨免扣繳憑單所載薪資所得情形（扣繳單位為飛達公司、給付總額為176,000元）相符，然飛達公司營業地址為桃園市○○路208號3樓，林芝華本無至已撤銷登記並停止營業之瑞來安公司桃園分公司營業處所即桃園市○○路206之4號3樓之理，且原告與瑞來安公司92年9月30日契約書內容業已涉及飛達公司，卻未經飛達公司同意並訂約，亦與商業常規迥異，殊難信為實在，遑論系爭遭查獲之外籍勞工居留案件申請表係明載仲介公司名稱為「瑞強國際股份有限公司」即原告，自無解於原告違章事實之成立，所稱僅係同意辦理系爭居留業務尚未著手云云顯係避就飾詞，實無可取。從而被告以原告未經取得勞委會核發之分支機構許可證即擅自於未經核准從事就業服務業務之桃園地區從事業務，而予以課處罰鍰，即非無據，所為處分，揆諸首揭條文規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段判決如主文。

第四庭審判長 法 官 鄭忠仁