臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

交通部民用航空局

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因民用航空法事件，原告不服交通部中華民國94年6 月28日交訴字第0940029993號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：交通部與國防部及內政部於93年5月5日會銜公告略以，恆春航空站四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿之公告日期前已設立之鴿舍，將由恆春航空站通知養鴿戶或由養鴿戶於前述公告日期之次日起30日內，向恆春航空站辦理拆遷補償申請；養鴿戶若逾期未申請、被檢舉或被查獲，及於公告日期後設立之鴿舍，將由恆春航空站先依民用航空法第34條第2項、第118條第1項第4款、第2項規定處以罰鍰，再送達「民用航空局機場四周禁止飼養飛鴿通知書」（以下簡稱禁養飛鴿通知書）通知養鴿戶於期限內提出鴿舍拆遷補償申請，並限期拆遷。嗣原告於93年12月31日向被告申請鴿舍之拆遷補償，經被告轉由恆春航空站於94年1月6日以恆字第09400000120號函復略以，逾期未申請者必須先處以新台幣（下同）30萬元以上150萬元以下之罰鍰，方得接受原告之鴿舍拆遷補償申請，且僅發給核定鑑價金額5成作為拆遷補償費，請原告於該航空站辦理94年度飛鴿禁養查禁作業前，自行拆遷鴿舍以免受罰等語。原告不服，提出申復，經恆春航空站於94年2月21日以恆字第09400000710號函復略以，鴿舍拆遷補償辦理程序係由養鴿戶主動申請，原告逾期未申請，該航空站將處以罰鍰30萬元，並請原告陳述意見。嗣恆春航空站認原告陳述之意見與事實不服，遂以原告違反民用航空法第34條第2項規定，於94年3月8日以恆字第09400000890號函檢附被告94年3月8日恆春字第0940002號處分書及禁養飛鴿通知書，依民用航空法第118條第1項第4款規定裁處原告罰鍰30萬元，並請原告申報鴿舍拆遷補償事宜。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉被告應賠償原告鴿舍之造價價格新台幣900,000元。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：恆春航空站以原告逾期未申請鴿舍拆遷補償，依民用航空法第34條第2項、第118條第1項第4款、第2項規定核處原告罰鍰，所為處分有無違誤？

㈠原告主張之理由：本件被告以其自93年5月6日起至93年6月6日止，除於恆春航空站航廈門首將恆春機場四周一定距離內禁止飼養飛鴿相關事項公告30日外，另發文通知當地養鴿公會、屏東縣恆春鎮公所及車城鄉公所暨所屬村里辦公室派員參加93年5月19日、93年6月2日舉辦之說明會，並請村里長代為廣播通知村里內養鴿戶前往航空站辦理拆遷補償事宜，及於有線電視上為廣告宣傳，一再辯稱其已善盡宣傳公告內容之責。經查原告因未參加養鴿公會，家中亦無收看有線電視，遲至養鴿公會會員受領補償金而拆除鴿舍時始獲通知，故未能及時申請拆遷補償，詎被告不肯採納前開理由，逕以原告逾期申請拆遷補償為由，核處罰鍰。果被告委請鄉鎮公所或村里辦公處代為宣傳，必係以公函發文，應備有發文稿件之存檔，為何被告始終無法提出積極證據證明？顯見被告確未委請鄉鎮公所或村里辦公處代為宣傳。又本件罰鍰處分之依據為民用航空法第34條，惟查84年1月27日修正公告之民用航空法第34條僅明定「航空器使用航空站、飛行場及助航設備，應依規定繳費；其收費標準，由交通部訂定公告。」，並無核處罰鍰之規定，益證被告用法不當。綜上所陳，被告於實施新法令之前，未善盡宣導之責，不應逕以原告逾期未申請鴿舍拆遷補償為由，核處原告罰鍰，原處分應予撤銷。

㈡被告答辯之理由：

⒈按「航空站或飛行場四周之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體。」、「前二項之距離範圍，由交通部會同有關機關劃定公告。」、「有左列情事之一者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰：．．．四、違反第三十四條第二項規定，飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體者。」，民用航空法第34條第2項、第4項及第118條第1項第4款分別定有明文。次按「公告事項．．．三、恆春機場四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿之公告日期前已設立之鴿舍，將由恆春航空站通知養鴿戶或由養鴿戶於前述公告日期之次日起30日內，向恆春航空站辦理拆遷補償申請．．．。四、養鴿戶若逾期未申請、被檢舉或被查獲，以及於公告日期後設立之鴿舍，將由恆春航空站依民用航空法第34條第2項及第118條第1項第4款與第2項之規定開立『民用航空局執行機場四周禁養飛鴿案件處分書』處以罰鍰，並送達『民用航空機場四周禁止飼養飛鴿通知書』，通知養鴿戶於期限內提出鴿舍拆遷補償申請。．．．」，復為交通部、國防部、內政部93年5月5日會銜公告恆春航空站四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿相關事項之公告事項3、4所明示。

⒉查交通部與國防部及內政部於93年5月5日會銜公告恆春機場四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿相關事項，並於公告事項3、4明示公告日期前已設立之鴿舍，將由恆春航空站通知養鴿戶或由養鴿戶於公告日期之次日起30日內，向恆春航空站辦理拆遷補償申請，養鴿戶逾期未申請者，將依民用航空法第34條第2項、第118條第1項第4款規定裁處罰鍰。本件原告遲至93年12月31日始提出鴿舍拆遷補償之申請，確已逾公告拆遷補償申請之期限，且仍於公告禁止飼養飛鴿之範圍內飼養飛鴿，被告依前開公告，按民用航空法第34條第2項及第118條第1項第4款規定，裁處原告罰鍰30萬元，應無不合。

⒊次查原告並不否認其於公告禁止飼養飛鴿之範圍內飼養飛鴿，惟訴稱恆春航空站僅委請鎮公所或村里辦公處派員參加其召開之鴿舍拆遷及及申請賠償說明會，並未委辦宣傳，原告因未參加養鴿公會，且家中無收看有線電視，故無從知悉公告事項等語。經查依首揭公告所示之作業程序，養鴿戶向恆春航空站提出拆遷補償申請後，尚須經航空站派員初勘及鑑價，於初勘後再依限自行拆除鴿舍或強制拆除，亦即養鴿戶於公告期限內，僅須先向恆春航空站提出申請即可，故公告期限為1個月，應無不合理之處。又系爭公告除於恆春航空站航廈門首公告30日外，恆春航空站亦分別以93年5月11日恆字第09300000720號、93年5月17日恆字第09300000740號及93年5月31日恆字第09300000900號函通知當地養鴿公會、屏東縣恆春鎮公所及車城鄉公所及暨屬村里辦公室派員參加93年5月19日及93年6月2日之說明會，並請村里長代為廣播通知村里內養鴿戶於93年6月6前向航空站辦理拆遷補償事宜，同時並於有線電視上為廣告宣導，有屏南有線電視股份有限公司廣告上檔通知單附於原處分卷可稽，且原告所屬屏東縣恆春鎮網紗里亦有23名養鴿戶如期申請拆遷補償，應認已善盡宣導告知之責，原告不能以不知公告內容為由，推諉其責。況民用航空法於86年12月16日修正時，即已分別於第34條、第118條明定於航空站或飛行場四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿及相關裁罰規定，嗣於93年6月9日修正時，仍維持上開規定，是原告稱84年1月27日修正公布之民用航空法第34條規定並無規定於航空站公告距離範圍內飼養飛鴿處分罰鍰30萬元一節，應屬誤解。綜上所述，原告逾期申請鴿舍拆遷補償後，仍於公告禁止飼養飛鴿之範圍內飼養飛鴿之違法事實明確，被告依民用航空法規定，裁處法定最低罰鍰之處分，並無違誤。

理由

一、按「航空站或飛行場四周之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體。」、「前二項之距離範圍，由交通部會同有關機關劃定公告。」、「有左列情事之一者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰：．．．四、違反第三十四條第二項規定，飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體者。」，民用航空法第34條第2項、第4項及第118條第1項第4款分別定有明文。又按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」、「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。一般處分之送達，得以公告或刊登公報或新聞紙代替之。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」、「一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」，復分別為行政程序法第92條、第100條、第110條第1項、第2項所規定。

二、本件原告於93年12月31日向被告申請鴿舍之拆遷補償，經被告轉由恆春航空站以因交通部與國防部及內政部於93年5月5日會銜公告略以恆春航空站四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿之公告日期前已設立之鴿舍，將由恆春航空站通知養鴿戶或由養鴿戶於前述公告日期之次日起30日內，向恆春航空站辦理拆遷補償申請；養鴿戶若逾期未申請、被檢舉或被查獲，及於公告日期後設立之鴿舍，將由恆春航空站先依民用航空法第34條第2項、第118條第1項第4款、第2項規定處以罰鍰，再送達禁養飛鴿通知書通知養鴿戶於期限內提出鴿舍拆遷補償申請，並限期拆遷等情，遂以94年1月6日函復原告略以逾期未申請者必須先處以30萬元以上150萬元以下之罰鍰，方得接受原告之鴿舍拆遷補償申請，且僅發給核定鑑價金額5成作為拆遷補償費，請原告於該航空站辦理94年度飛鴿禁養查禁作業前，自行拆遷鴿舍以免受罰等語。原告不服，提出申復，經恆春航空站以94年2月21日函復略以，鴿舍拆遷補償辦理程序係由養鴿戶主動申請，原告逾期未申請，該航空站將處以罰鍰30萬元，並請原告陳述意見。嗣恆春航空站認原告陳述之意見與事實不服，遂以原告違反民用航空法第34條第2項規定，於94年3月8日以函檢附被告94年3月8日恆春字第0940002號處分書及禁養飛鴿通知書，依民用航空法第118條第1項第4款規定裁處原告罰鍰30萬元，並請原告申報鴿舍拆遷補償事宜等情，有原告93年12月31日申請書及上開公告、函等影本附於原處分書可稽。茲原告對其確於前開公告禁止飼養飛鴿之範圍內飼養飛鴿一節並不爭執，惟以恆春航空站僅委請鎮公所或村里辦公處派員參加其召開之鴿舍拆遷及及申請賠償說明會，並未委辦宣傳或通知原告，亦未送達公告，而原告因未參加養鴿公會，家中復無收看有線電視，遂不知宣傳，無從知悉公告事項及內容，致未能及時申請拆遷補償，被告逕以原告逾期申請拆遷補償為由，課處罰鍰，所為處分自有違誤等語資為主張。

三、查國家因飛航安全之需要，依法於航空站四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿公告之行為，係基於公法上之權力所為之處分，一經公告即生效力，該公告應自公告文粘貼於公告揭示處或於新聞紙刊登之日期起為生效日期，無論其權利利害關係人對已經張貼之公告事實是否知悉，均不影響公告之效力，其餘程序作業上縱有瑕疵，亦不影響公告之效力。是以，本件交通部與國防部及內政部93年5月5日公告於恆春航空站航廈門首粘貼公告（公告30日）之日起即已生效，原告所稱被告未善盡宣導告知及通知之責等情縱認屬實，亦不影響其公告效力，合先說明。惟系爭公告於經公告後固然有效，然因其即成為鴿舍拆遷與核定辦理拆遷補償申請徵收之依據，將直接影響人民財產利益之負擔以及損失之填補，故可認為其屬於「發生具體法律效果」之行政行為，就此行政行為作用之對象而言，其雖非針對人民擁有之個別鴿舍有所決定，而係就恆春航空站四周一定距離範圍內之鴿舍，但恆春航空站四周一定距離範圍內之各該鴿舍所有人，均可透過該公告查得，故其發生效力之範圍應具有「一般性特徵可得確定其範圍者」，方能令不特定之相對人知悉確定其鴿舍坐落於公告之一定距離範圍內，毋庸置疑。惟自原處分卷無從得知公告禁止飼養飛鴿之範圍圖示，亦即系爭公告事項「一、恆春機場以其機場跑道兩端中心點為中心，『五公里半徑圓至中心點向外左右各三十五度之連線範圍內（如範圍圖），禁止飼養飛鴿。』」之相關資料圖示付之闕如，且迄本件審理中，被告亦無法提出該公告之圖示即範圍圖，是系爭公告於公告時究有無包括範圍圖圖示，即有可議，而原告不知有系爭公告，復未接獲通知，已如前述，故其自無從得知其鴿舍是否坐落於公告之範圍內（即恆春機場以其機場跑道兩端中心點為中心，『五公里半徑圓至中心點向外左右各三十五度之連線範圍內』），亦無從自行丈量其鴿舍是否在該特定範圍內，從而系爭公告發生效力之範圍是否屬「一般性特徵可得確定其範圍者」，及其法律性質是否為行政程序法第92條第2項行政處分中之「一般處分」，而依行政程序法第100條、第110條第1項、第2項規定自公告文粘貼揭示於恆春航空站航廈門首之日起即對限定對象（雖非對一般人，但須其鴿舍在前揭特定範圍內之鴿舍所有人）生效，均不無疑義。又被告主張原告所屬屏東縣恆春鎮網紗里亦有23名養鴿戶如期申請拆遷補償一節，經查網紗里其他養鴿戶雖與原告同屬網紗里，然渠等住所分別為恆春鎮○○路、網紗路、樹林路、心興路、草浦路不等，並無人與原告係同屬恆春鎮○○里○○路，此觀卷附鴿舍拆遷戶名冊及查估預定時程表（恆春鎮）第一期影本即明，是自無法以網紗里其他養鴿戶有鴿舍拆遷補償事宜之申報，即逕認同屬網紗里之原告必然知悉查得系爭公告，原告起訴指摘被告未善盡宣導告知之責，即非全然泛稱無據。從而被告疏未將範圍圖附在公告揭示，令系爭公告效力之範圍不具有「一般性特徵可得確定其範圍者」，而非自粘貼公告於恆春航空站航廈門首之日起即生效，復致特定之相對人無從知悉確定其鴿舍是否坐落於公告之一定距離範圍內，則其以原告遲至93年12月31日始向被告申請鴿舍之拆遷補償，即遽認原告逾期未申請，並處以罰鍰30萬元，未免率斷，所為課處罰鍰之處分殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，著由被告依本院見解本於職權查明後另為適法之處分。至原告訴之聲明第2項賠償訴訟部分，因本件鴿舍迄未拆除，尚無侵害原告之權利或使原告法律上之利益受有違法之損害之情形，自應併予駁回。末以系爭公告辦理拆遷補償之申請期限為30日及養鴿戶若逾該期限未申請即依民用航空法第34條第2項及第118條第1項第4款、第2項規定處罰暨民用航空局將自申請補償期限截止之次日起30日內完成拆除公告禁養飛鴿範圍內之鴿舍（本件鴿舍迄未完成拆除作業）等節，其裁量期限是否太短，被告亦應一併注意；另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論述，均附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　鄭忠仁