臺北高等行政法院判決

原告

三立電視股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

乙○○

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇永欽（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國94年9 月21日院臺訴字第0940090216號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：本件被告以原告經營之三立台灣台頻道，於民國（下同）94年4月1日20時至21時30分播出之「台灣龍捲風」節目，播出暴力以槍抵住他人頭部等不妥畫面，經94年4 月21日召開之廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，認定已逾越「普遍級」規定，違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定。又原告前因違反節目管理規定，經遭處罰，茲再違規，乃依同法第37條第1 項第1 款規定，以94年5 月16日新廣4 字第0940622550號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）35萬元，並請立即改正。原告不服，以系爭節目表演方式為一般戲劇常用之做法，並無任何人實際有遭受毆打之情事，無違反衛星廣播電視法及電視節目分級處理辦法中就普遍級節目規範不得播出之例示規定；又系爭節目內容乃憲法第11條言論自由基本權利之保護領域，其內容是否妨害兒童、青少年身心健康，須經專業判斷，被告僅憑廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑即認定逾越「普遍級」規定，有濫用行政裁量之虞云云，提起訴願，經行政院院臺訴字第0940090216號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

(一)原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

(二)被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告播出之上開節目，是否逾越「電視節目分級處理辦法」對普遍級之規定，且對兒童之心理有產生不良影響之虞？

(一)原告主張之理由：　⒈系爭節目內容中，並無任何血腥、殘暴之「暴力」畫面，自無違反「衛星廣播電視法」之規定：

⑴按原處分及訴願決定書認原告所播送之系爭節目畫面違反違反衛星廣播電視法第18條第1項之規定云云，無非是以系爭節目內容播出「持槍制人」與「掌摑耳光」畫面之劇情，而認定逾越電視節目分級處理辦法『普遍級』規定。惟查：原告所製播之系爭節目內容中，僅有呈現2人各持槍抵制1人對峙、言語爭執之劇情，而原處分書中所指之「毆人」畫面，亦僅為1女性對1男性施以「掌摑耳光」之動作，其過程時間不僅極為簡短，毫無血腥、暴力之內容，原告僅以一般戲劇拍攝常用之「借位套招」搭配「音效」之方式呈現該動作之劇情，且畫面中亦無任何特寫、重複描述、渲染該動作之情事，一般收視大眾無須任何常識即得明瞭系爭節目之劇情乃在「演戲」，並無任何人實際有遭受毆打之情事，當不致引發恐懼不安之情緒，更無任何對兒童發生不良影響或引發兒童模仿有傷害自己或別人之虞之情事，遑論系爭節目有違反「衛星廣播電視法」規定之嫌。

⑵次查，依據被告機關所頒布之「電視節目分級處理辦法」，於「普遍級」節目之規範中關於不得播出之特殊內容例示中，諸如：「任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節」、「易引發兒童模仿有傷害自己或別人之虞之情節」、「任何涉及性行為、色慾或具性意涵等之內容」、「粗鄙、無禮或有不良意含之言語、手勢」、「易對兒童身心產生不良作用之言語、動作」及「有導致兒童驚慌或焦慮不安之虞者」等，均屬高度不確定且涉及個人道德、主觀意識之判斷標準，故自該分級處理辦法頒布施行以來，被告適用法規之裁量標準屢屢不一，致令原告等大眾傳播業者始終無所適從，難以掌握違法與否之分際。且原處分書中亦未說明係依據何理由（未明列具體事證），而據以認定系爭節目之劇情有違反法令之情事。故當此媒體自律與保障人權之潮流及環境下，在未給予大眾傳播業者一可依循之明確準則前，被告實應對大眾傳播業者施予以更大空間之寬容，並主動適時給予業者正面之指導，而非動輒以廣電法規相繩，以期落實我國媒體自律政策之原意，並促進我國廣播電視產業之正面發展。

⑶末查，原告播出之系爭節目內容及畫面，確已完全依「電視節目分級處理辦法」之普遍級規定謹慎處理，以防有任何渲染暴力之鏡頭呈現予收視大眾視聽。故倘若連劇中人物單純之「掌摑耳光」或「持槍抵制人」等動作，亦可認定與「電視節目分級處理辦法」中所謂「任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節」之構成要件該當，而據以認定違反衛星廣播電視法，並對原告以行政處分相繩。則環顧國內各大電視頻道製播之節目，將除宗教弘法及政令宣導節目外，其餘節目均有違法之虞。如此，則被告用法、執法之態度及行為，不僅失之嚴苛，甚且枉法濫權，戕害人民之自由權利，違反民主法治國家之精神。

⒉系爭節目之內容是否違反衛星廣播電視法之規定，須經專業判斷，被告機關僅憑法律地位不明之「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑即為認定之依據，實屬輕率，枉顧人民權益：按行政法上如涉專門技術之領域，須經法律授權組織公正客觀且成員為專業人士之專業委員會為判斷，其判斷自有受拘束之餘地。亦即此等專業委員會之組成必須建立於法律或授權命令之上，對於其組織之成員、職掌之事項、作成判斷之方法及效力，均予明定，其所做之判斷始有此等效力可言。否則極有可能淪於行政機關個人主觀價值之判斷，箝制憲法所保障之思想言論自由。而被告認定系爭節目內容有逾越「普」級規定之情形，係依所謂「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論。惟經原告遍查相關之法律及授權命令，並未發現衛星廣播電視法各條之適用，須據「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論。且「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之組織依據為何？構成員為何？構成員之組成是否皆為社會賢達公正人士？名單是否應定期調整、公開？成員分布是否應依社會團體比例組成，避免淪為一言堂？討論之程序為何？評鑑之效力為何？所做之決議或判斷是否應有諮詢委員出席人數及表決比例之限制？以及是否得對之不服？均無法自法規上得知。是以被告機關所憑「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論，其法律效力為何？本身已有可議，而被告竟憑此討論而為處分，實屬無據，且有藉「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之名，恣意枉法，濫施行政處分之嫌。

⒊綜上所述，請判決如原告訴之聲明云云。

(二)被告主張之理由：

⒈按衛星廣播電視法第18條第1 項規定：「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」違反者，依同法第35條第3 款規定，予以警告；同法第36條第1 款規定，經依前條（第35條）規定警告後，仍不改正者，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。

⒉原告辯稱：（1）原 告僅以一般戲劇拍攝常用之「借位套招」搭配「音效」之方式呈現該動作之劇情，系爭節目之劇情乃在演戲，並無任何人實際有遭受毆打之情事，無違反「衛星廣播電視法」及電視節目分級處理辦法中就普遍級節目規範不得播出之例示規定。（2）系 爭節目內容乃憲法第11條言論自由基本權利之保護領域。（3）被 告機關僅憑法律地位不明之「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之評鑑即為認定，實屬輕率，枉顧人民權益甚鉅，原處分及訴願決定應予撤銷等語云云。

⒊經查原告三立電視股份有限公司所經營之「三立台灣台」，於94年4 月1 日20時至21時30分播送之普遍級「台灣龍捲風」節目中，播出暴力毆人及血腥等不妥畫面，恐對兒童心理有不良影響，經提送行政院新聞局94年4 月21日召開之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑認定，該節目已逾越「普遍級」規定，其違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定之事實至為明確。。

⒋次查，被告對於電視節目之管理，係依「廣播電視法」及「衛星廣播電視法」等相關規定辦理，依現行法令規定節目不須事先送經被告審查。惟節目播出後，如有違規情形，被告則調閱側錄帶，視情節提請由社會公正人士及學者專家組成的「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」討論，依決議辦理或處分。原告辯稱節目內容乃憲法第11條言論自由基本權之保護領域等語云云。又依司法院大法官會議釋字第509號解釋意旨，言論自由為人民之基本權利，憲法第11 條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。次查以廣播及電視方式表達言論自由之方式，為憲法第11條所保障之範圍，惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡其社會責任，不得有濫用自由之情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧，危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制，尚不得以言論自由之名資為免責論據。原處分以違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定予以處罰，誠屬適當及適法。

⒌再查，被告對於違規案件之認定向極重視，為避免少數同仁之主觀好惡即對業者做成處分，影響業者權益，並保持被告在專業觀念上能與社會脈動與時俱進，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」委員，不定期召開會議，評鑑委員審酌個案，提供被告在節目認定上之客觀諮詢意見，被告再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依法予以核處。被告依法核處，誠屬適當適法，並未有過於主觀、不符社會通念之處。

⒍原告經營衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法相關規定，以善盡媒體以「公共利益」為前提之責任，茲任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任。原告所辯，實不足採。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。是其訴願無理由，請依法駁回，以維法紀。

⒎綜上所述，原處分及所為訴願決定並無違誤，請判決如被告答辯之聲明等語。

理由

一、本件起訴時被告原為行政院新聞局，嗣國家通訊傳播委員會業於本件訴訟進行中之95年2 月22日成立，而本件乃關於衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款之裁處，揆諸國家通訊傳播委員會組織法第2 條規定，主管機關自應變更為國家通訊傳播委員會，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」為衛星廣播電視法第18條第1 項所規定。違反者，依同法第35條第3 款規定，予以警告。又依同法第36條第1 款規定，經依前條規定警告後，仍不改正者，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。第37條第1 項第1 款規定，衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業1 年內經處罰2 次，再有前2 條各款情形之一者，處20萬元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。

三、次按電視節目分級處理辦法第13條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」同辦法第9 條之附表2 電視節目特殊內容例示說明所示，普通級不得播出任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節。構成第37條規定者：處20萬元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。⒈第1 次處罰鍰20萬元。⒉第2 次至第20次：違反第18條規定，處罰鍰35萬元，為行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第2 目之⑶所規定。

四、本件被告以原告經營之三立台灣台頻道，於94年4月1日20時至21時30分播出之「台灣龍捲風」節目，播出數人持槍抵制人及毆人等暴力畫面，經被告94年4 月21日召開之廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，認定該則新聞畫面已逾越「普遍級」規定，有側錄帶、廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表附原處分機關卷可稽，原告雖主張上開節目中僅有呈現兩人各持槍抵制一人對峙、言語爭執之劇情，另被告所謂「毆人」，實係一男一女施予掌摑耳光之過程，畫面極為簡短並無任何血腥、殘暴之「暴力」畫面，原告僅以一般戲劇常用「之「借位套招」、「走位」之方式拍攝搭配音效，一般大眾均知節目之劇情在「演戲」，並無任何人實際被毆打，當不致引發恐懼不安之情緒，更無任何對兒童發生不良影響或引發兒童模彷有傷害自己或別人之虞云云。惟查，電視節目之觀眾原非特定，其等對於電視節目之內容判別能力非一，廣播電視事業亦無從加予分類，在製播節目時如無法掌握特定之收視對象，只能製播深入淺出、老少咸宜之通俗節目，而無法對特定觀眾製播出發人深省，觸動人心之佳作。又因兒童、青少年之心智尚未完全成熟，人生閱歷不足，於觀看電視時，易受劇情影響，且誤以為「戲如人生，人生如戲」，故衛星廣播電視法第17條規定電視事業播送之節目不得有違反法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康及妨害公共秩序或善良風俗之情形。同法第18條且規定主管機關應訂定節目分級處理辦法，廣播電視事業並應依處理辦法播送節目。本件原告之上開節目既分類為「普遍級」，則依上開辦法辦法第9 條之附表2 電視節目特殊內容例示說明所示，普通級不得播出任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節，原告所製播之上開節目本院勘驗之部分雖無毆人、掌摑之畫面，惟確有前述兩度出現由不同人持槍抵制他人頭部之畫面，業經本院於95年6 月22日上午9 時35分當庭勘驗被告所提出之側錄帶，制有調查證據筆錄附卷可參，原告就上開事實亦不爭執。則應審究者為上開畫面之情節是否對兒童發生不良影響？依司法院釋字第509 號解釋意旨，言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡其社會責任，不得有濫用自由之情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制，尚不得以言論自由之名資為免責論據。再者，被告對於違規案件之認定，為避免因主觀好惡恣為處分，影響業者權益，並尊重社會輿情，依行為時行政院新聞局組織條例第19條之規定：「新聞局於必要時，得報准行政院設委員會，聘請有關專家充任委員，均為無給職；所需工作人員，應就本條例所定員額內調用之。」特邀請學者專家組成「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，就涉嫌違反衛星廣播電視法之節目或廣告內容作評鑑，提供被告在認定上之客觀諮詢意見，而本件系爭節目內容業經新聞局94年4 月21日召開之94年第3 次廣播電視節目暨廣告諮詢會議結果，認原告違反分級規定、內容過於暴力，對兒童有不良影響應予核處者有7 位，建議發函改進者2 位，不予處理者有3 位，經決議以原告違反法律規定，請予以核處等情，有該會議紀錄及委員意見彙整表可按，被告依上開決議再就個案情節輕重與頻道之核處紀錄依法論處，避免淪於被告機關主觀之恣意裁量，自非法所不許。原告質疑「廣播電視節目及廣告諮詢會議」組織是否合法？構成員之組成是否皆為社會賢達公正人士？名單是否應定期調整、公開？成員分布是否應依社會團體比例組成，避免淪為一言堂？討論之程序為何？評鑑之效力為何？所做之決議或判斷是否應有諮詢委員出席人數及表決比例之限制？以及是否得對之不服？均無法自法規上得知。是以被告機關所憑「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論，其法律效力為何？本身實有可議，而被告竟憑此討論而為處分，有藉「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之名，恣意枉法，有濫施行政處分之嫌云云，應無可採。

五、綜前所述，原告有違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定之行為，洵堪認定。又原告前因違反節目管理規定，經被告以93年7 月27日新廣4 字第0930623941號、93年12月1 日新廣4 字第0930627000號、94年1 月5 日新廣4 字第0930627782號 、94年3 月18日新廣4 字第0940621510號及94年4 月19日新廣4 字第0920622160號處分書核處有案，茲再違規，被告依同法第37條第1 項第1 款及行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第2 目之⑶規定，處以罰鍰35萬元，並請立即改正，於法自無不合，訴願決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　鄭忠仁