臺北高等行政法院判決

原告

甲○○即如附表⒈

原告

選定人）

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國94年12月30日台內訴字第0940005250號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣選定人所有坐落臺北縣汐止市○○段社后下小段397-1 地號等16筆土地（下稱系爭土地），係需用土地人經濟部水利署為興建內溝溪中游段河道整治工程（第一標、第二標）（臺北縣轄），奉內政部民國（下同）93年10月28日台內地字第0930014857號函准予徵收及先行使用，並經被告93年11月18日北府地用字第0930775212號函公告徵收，公告期間自93年11月19日起至93年12月20止。選定人中之陳英美、林其洛、林其昶、林武雄、蘇秀裁、許澄清、許澄友、陳衍昌、林建華及原告等人，先以93年12月未具日期陳情書，請求被告重新評定公告現值；嗣於93年12月14日除許坤洋、許坤金、許滋仁、鄭條宗、林妲以外之選定人與訴外人林三發等（詳附表⒉備註欄註記「未起訴」者）多人，再以異議書主張本件土地徵收補償費偏低提出異議，經被告以94年1 月13日北府地價字第0930847318號函復查處情形。惟上開異議人不服，並與未提異議之鄭條宗、林妲等（詳附表⒊備註欄註記「未異議」者）多人，於94年1 月27日申請復議，被告即於94年3 月25日召開臺北縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會），並請申請人代表等列席陳訴意見，經委員會審議後作成以下決議：「請汐止地政事務所近日安排各委員至現場會勘，並檢視本案有無重新檢討必要。經委員會勘後無其它意見者，本案照辦法通過；如有修正理由，請提下次會議討論。」，經汐止地政事務所於94年3 月31日邀集各委員至現場會勘，並經多數委員認同本件地價之訂定，被告乃以94年4 月13日北府地價字第0940308087號函復申請人。部分申請人不服，又與未經異議程序之許坤洋、許坤金、許滋仁共同提起訴願，經內政部訴願決定書就許坤洋、許坤金、許滋仁部分，以渠等未列名於地價補償公告清冊內，非地價補償之相對人，而作成不受理之決定；對其餘訴願人作成訴願駁回之決定。共同訴願人中之如附表⒈所示選定人遂選定原告為被選定人，提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈選定人許滋仁、許坤洋、許坤金等3 人應為合法當事人，理由如下：被徵收土地中之汐止市○○段、社后下小段13-1、14-2、14-3地號等土地，原所有權人為許必悶，許必悶死亡遺有2 子，分別為長男許火條（次男已歿）、參男許滋仁；而許火條也已死亡，其繼承人為長男許坤洋、次男許坤金。

⒉原告本人與本件亦具有共同利益之人，被告不得以原告所獲得之補償價較高於其他人，即認定原告未表不服而不具當事人資格。蓋本件原告所爭者為被告徵收土地所依循之法律是否合法，而不只是僅在於補償價之高低而已。

⒊本件被徵收之土地，原為非都市農牧用地，為經濟部申請變更為都市計畫河川區用地，並經內政部核准交由臺北市政府併入「變更臺北市○○○○○段、保護區○道路用地、學校用地及公園用地為河川區計畫案」。臺北市政府據以於93年10月15日府都規字第09322049700 號辦理公告。後被告據以於93年11月18日北府地用字第0930775212號公告辦理徵收，足證本件被徵收土地係為都市計畫河川區之土地，而不是非都市農牧用地。合先敘明。

⒋依上所述，本件被徵收土地既係都市計畫河川區之土地於徵收時，應依司法院釋字第326 號解釋辦理，該解釋文指出徵收補償有2 種方式，一為水利法公告之原有「行水區」、二為都市○○○○道。茲就該2 種方式分別陳述如下：

⑴水利法公告之原有「行水區」是為非公共設施用地，應依水利用地徵收，依司法院釋字第326 號解釋文，係指因地勢自然形成之河流及因之而依水利法公告之原有「行水區」。其法律程序必需依水利法公告為「行水區」才能適用，否則即牴觸司法院釋字第425 號解釋文：「土地徵收，規定此項徵收以及其程序之法律，必須符合必要性原則」。本件被徵收土地，既無依水利法公告為「行水區」，其法律程序不完備，就不能以水利用地徵收。縱使法律程序完備以水利用地徵收，亦是都市計畫「河川區」之土地，其補償費之查估亦應以編定用地相同之內溝溪下游之汐止市轄區內之「河川區」土地之公告現值作為基準地價區段，始符合地價調查估計規則第21條第1 項第2 款之規定，而不是以非都市農牧用地之公告現值予以補償。至於經濟部與內政部會銜函送之「河川及區域排水系統流經都市計畫區之使用分區劃定原則」乃係行政機關內部作業規則，不是水利法所規定之公告，依行政不能替代水利法「行水區」之公告。上開作業規則依行政程序法第158 條第1 項第2 款、第174條之1 規定，乃無效之行政命令。

⑵都市計畫河川區○○道是為公共設施用地，依司法院釋字第326 號解釋文，係指依都市計畫法第3 條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。本件被徵收之土地既未依水利法之規定公告為「行水區」，且其徵收計畫是為興建「內溝溪中游段河道整治工程」，徵收旨意在作為排泄洪水之河流，實際則興建「五分埤生態公園」妨礙泄洪，且內溝溪中游、下游段同屬都市計畫「河川區」，臺北市○○○○道公共設施用地徵收，有例可循。論事實、論法理，被告以非都市農牧用地予以徵收與補償係屬違法，因此造成人民財產損失沒有保障，有違憲法第15條規定。

⑶又查臺北市都市計畫說明書詳細說明：「壹、．．．㈣本案河川區範圍，經濟部水利署依大法官會議釋字第326 號解釋文及依經濟部、內政部92年10月26日經水字第09202616140 號及台內營字第0920091568號會銜函送之『河川及區域排水流經都市計畫區之使用分區劃定原則』予以認定為『河川區』。」，臺北市能變更都市計畫以公共設施用地徵收，臺北縣為何不能，因而製造不公平待遇滋生民怨損害政府威信值得嗎？更何況本件徵收確實是為興建公共設施之用地。

⒌被告辯稱被徵收之土地，經由17位地價評議委員中之2 位會同承辦人員前往長江街一帶及橫科地區勘查，並做成決定就以該2 地價區段作為本件被徵收土地公告現值之基準地價區段，並未依地價調查規則規定之方法估計被徵收土地之基準區段地價，且勘查估計不實，係屬違法：

⑴地價調查估計規則第18條規定係屬空泛抽象的勘查，其效果並不明確，簡單的說例如未來發展趨勢如何界定？以原告之立場，被徵收土地若興建高級農舍轉售，恐比瓏山林或鄰近水蓮山莊的房屋還值錢，或作為停車場出售，恐比住宅區還要貴，尤其本件土地四周均為高級住宅區，又有社后、東湖2 個交流道，地理環境比工商、住宅區還要好，如若開闢為都市休閒農場，勢必比苗栗大湖更好，被告拿偏遠的長江街、橫科地區來相比委實不倫不類，足證調被告查估計不實。

⑵而民法第1 條規定，民事、法律所未規定者依習慣，無習慣者依法理。故地價調查估計規則第18條第1 項所稱當地應係指被徵收土地本地；同規則第21條第1 項第2款所稱鄰近應係指接連被徵收土地的地方，被告依據何種法理，跑到長江街一帶及橫科地區去勘查，足證違法。

⑶又被告所附現場照片（195 基準區段現況照片）左下角，顯示大尖山風景區與被告94年4 月13日北府地價字第0940308087號函說明二之八會勘地區為橫科地區○○○街附近不相符。足證會勘紀錄及基準地價區段資料乃屬偽造。再者橫科地區為軍事彈藥庫且曾發生長爆炸，長江街附近則與林肯大郡係屬同一地段，這種地價地段拿來做為原告被徵收土地之基準地價區段並不適當，因被徵收之土地不僅山明水秀，且為海拔僅在12公尺以下之平地，又四週高級住宅林立，且公共設施完善。被告辯稱「因各項影響地價因素（原告所提海拔高度僅為其一）不同，致地價訂定有所差異．．．」云云，顯不可採。

⑷地價調查規則第21條第1 項區段地價計算方法明文規定，無買賣實例或收益實例之地價區段，應選取鄰近2 個以上使用分區（本件同一社后段都市計畫有住宅區、工業區、保護區）作為基準區段地價，且地價調查估計規則並無規定非都市土地不適用，其立法旨意在求公平、合理。查系爭被徵收土地原為非都市農牧地，乃無買賣實例或收益實例之地價區段，依地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定，應選取鄰近住宅區、工業區等使用分區區的公告現值平均數，作為被徵收土地之基準地價區段，始符合法理。惟被告辯稱不適用地價調查估計規則第21條之規定，跑到不相關之長江街一帶及橫科地區勘查，並作成決定以該2 地區○地段公告現值作為本件徵收補償公告現值基準地價區段，則被告選取對原告損害最大者，即違反行政程序法第7 條第1 項第2 款「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」之規定，足證被告違法且未依地價調查規則第21條第1 項規定之方法估計被徵收土地之基準區段地價。

⑸系爭被徵收之土地，依經濟部水利署第十河川局93年8月2 日水十管字第09350061990 號函說明二「河川區」為洪水自然流經之區域或堤防用地。然被告於徵收後不圖此用途，卻變更用途興建道路、木橋、觀賞生態亭等足以妨礙洪水水流之公園建築物，並於原有河溝中興建假山、種植樹木，不僅違反水利法第78條規定，亦違反原本徵收旨意，試問原有河川都可以建造假山及種植樹木，還需要原告之土地作為河川嗎？立法委員白添枝為此憤憤不平願為原告出庭作證。

⒍再依平均地權條例第46條規定，公告現值作為徵收補償之依據，被告94年1 月公告現值既未依照地價調查估計規則第21條第1 項之區段地價估計方法之規定辦理，即屬違法：

⑴按平均地權條例第46條規定，縣市政府對轄區內之土地，應經常調查其地價動態，據以編製土地現值表，於每年1 月1 日公告。次按地價調查估計規則第4 條規定，地價調查應以買賣實例為主；同規則第6 、7 、8 、10、14條針對買賣實例均有詳確規定，何以77年7 月4 日社后下小段379 地號發生買賣實例，當時買賣標的物為土地，面積為0.5912公頃無建築物，每坪買賣價金為新臺幣（下同）25,000元整，平均為7,560 元/ ㎡，依地價調查估計規則及平均地權條例第46條規定應列入78年公告現值基準地價，何以未列入？

⑵另89年8 月8 日社后下小段4-14地號0.1442公頃，合約亦載明無建築物，買賣價金為2398萬元整，平均每平方公尺16,630元亦未見於90年度公告現值基準地價。如今397-1 地號（由397 地號分割出來）以公告現值1800/㎡加4 成。4-34地號（由4-14地號分割出來）以公告現值2000/ ㎡加4 成予以徵收，此種違法的公告現值造成人民財產的損失，再由人民來負擔其結果，是否合法合理？

⑶被告於每年辦理公告現值時未依平均地權條例第46條及地價調查估計規則第21條之規定辦理，以致本件被徵收土地範圍內先後發生2 次買賣實例，被告未依法據以作為區段地價，並作為次年公告現值，遲至本件土地徵收事件發生後，才倉促以性質不同且地價偏低之其他使用分區土地之地價作為基準地價，據以評定系爭土地之區段地價。如此行政違誤，造成人民財產損失要人民負擔，人民如何信服？

㈡被告主張之理由：

⒈原告個人所有土地（389-9 地號）是否為本案所爭議之土地之一乙節：

⑴本件汐止市○○段社后下小段389-9 地號（分割自389-5 地號）係屬山坡地保育區農牧用地，因位於山水社區範圍內，且大部分為道路使用，被告遂依地價調查估計規則第18條及第21條規定，將該筆土地劃歸636 地價區段，並估計區段地價後，報經臺北縣地價暨標準地評會於93年第6 次會議評定通過，94年公告現值為15,800元/㎡ ，合先陳明。

⑵查原告及其他異議人等前因不服「內溝溪中游段河道整治工程」徵收補償地價，於93年12月14日就其被徵收之389-9 地號等12筆土地提起異議，被告業以94年1 月13日北府地價字第0930847318號函覆地價訂定情形在案，文內並敘及原告甲○○先生之389-9 地號土地地價訂定情形如上述。

⑶次查原告及其他人不服查處結果，經被告提交臺北縣地評會復議，因389-9 地號土地公告現值為本次異議案之高價位土地，且價格與區段與其他筆土地相異，遂僅就4-31地號等13筆土地（新增4-31、4-33地號）提請復議，而未及於389-9 地號土地；且於委員會評議過程中，原告出席會議陳述意見，亦未就其所有389-9 地號土地表示何等不服之意見；嗣後原告為部分訴願人之代表人，於94年5 月提起訴願時，亦未於訴願書內就389-9 地號土地之徵收補償地價表示不服。是以，原告原有之389-9 地號土地應不在本件爭議範圍內。

⒉本件係依被告93年11月18日北府地用字第0930775212號函辦理公告徵收，徵收公告期間自93年11月19日起至93年12月20止，故應依94年1 月1 日公告土地現值加成補償。次按公告土地現值作業，係依地價調查估計規則第18條及同規則第21條規定，劃分地價區區地價後，提經地評會通過，始得公告生效，故所估算之土地價格係採大量估價法之區段地價，非個別宗地估價，合先敘明。

⒊本件系爭土地分屬非都市土地範圍內山坡地保育區農牧、林業及交通用地，臺北縣汐止地政事務所辦理94年公告現值作業時，爰依上開規定並斟酌地形地勢及土地利用現況，將系爭土地分別劃屬725 、726 、727 等農牧用地、林業用地之地價區段及295 交通用地地價區段，提經臺北縣地評會評定公告現值為725 區段2,000 元/ ㎡、726 區段2,000 元/ ㎡、727 區段1,800 元/ ㎡、295 區段6,400元/ ㎡。復依土地徵收條例第30條第2 項規定，94年度加成補償成數經臺北縣地評會93年第6 次會議評定為4 成，是以系爭土地經加成後已達一般正常交易價格：

⑴系爭土地所屬地價區段地價查估方式，說明如下：

①本件系爭土地依其區位分別劃屬汐止市725 、726 、727 、295 地價區段，均為非都市土地山坡地保育區土地，94年度公告土地現值作業時，均無實例，按地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定及內政部訂頒影響地價區域因素評價基準第3 點規定略以：「直轄市或縣（市）地政機關於估計區段地價，對於無買賣實例及收益實例之區段，應按影響地價區域因素主要項目，按住宅用地、商業用地、工業用地及農業用地，．．．，按影響地價區域因素評價基準明細表，依地價調查估計規則第21條規定，修正估計目標地價區區地價。」，是以本件無實例區段應以鄰近或適當地區使用分區或編定用地相同之區段為基準區段，當事人所稱「鄰近」地區「應係指接連被徵收土地的地方」，應屬誤解上開規定，先予澄明。

②查94年度公告土地現值作業時，汐止市性質屬農業用地區段，僅9 個區段有買賣實例（其中1 個為保護區區，3 個為河川區區段，5 個為非都市土地山坡地保育區農牧用地或林業用地區段），可供選取作為基準區段。

③經考量土地使用管制、土地利用現況等影響地價因素後，725 、726 、727 區段均選擇條件較相近之非都市土地山坡地保育區林業用地中之76、280 地價區段作為基準區段。

④另295 地價區段為非都市土地山坡地保育區之交通用地，依據臺灣省84年度地價人員講習講義資料及臺北縣91年辦理公告土地現值作業研習資料所述，對於住宅用地（商業用地、工業用地）之定義應為從社會、經濟、行政等觀點判斷，認為適合供居住用（商業活動用、工業生產用）建築物之基地而言，另非屬住宅用地、商業用地、工業用地以外之其他用地，則比照農業用地處理。另依「臺北縣無買賣實例及收益實例區段地價估計作業規定」，亦規範非都市土地交通用地可選取農業用地區段作為基準區段，是以295 區段既屬山坡地保育區交通用地，較不適用住、商、工業用地之影響地價區域因素明細表，故以非都市土地山坡地保育區農牧用地中195 、206 區段推估應屬適當。

⑤綜上，725 、726 、727 、295 地價區段經選取適當基準區段修正後94年度區段地價分別為2,600 元/ ㎡、2,600 元/ ㎡、2,400 元/ ㎡、8,500 元/ ㎡，提經地評會評定後94年度公告土地現值分別為2,000 元/ ㎡、2,000 元/ ㎡、1,800 元/ ㎡、6,400 元/ ㎡，徵收補償地價經以公告土地現值加4 成後已達一般正常交易價格。

⑥另涉725 、726 、727 、295 地價區段及推估各該區段地價採用之76、280 、195 、206 基準區段之地價區段勘查表、區段地價估價報告表、買賣實例調查估價表、影響地價區域因素分析明細表（農業用地）等查估資料影本已呈上供參。

⑵關於地評會組成補充如下：依據內政部訂定「地價及標準地價評議委員會組織規程」第4 條規定，本會委員共17人，委員應親自出席會議，但由機關代表兼任之委員，得指派代表出席。臺北縣地評會之組成及其運作方式悉依上項規程辦理。94年第1 次地評會提案二為本件徵收補償地價復議案，決議一「請汐止地政事務所於近日安排各委員至現場會勘，．．．。經委員會勘後無其他修正意見者，本案照辦法通過；如有修正理由，請提下次會議討論」，汐止地政事務所乃依此決議邀集委員於94年3 月31日至現場會勘，出席委員及代表人所述意見已記載於紀錄中，未出席委員並以電話聯繫，並將會勘紀錄書面資料函送各地評會委員，嗣於94年7 月14日召開94年第2 次地評會並就第1 次會議執行情形進行報告，紀錄記載「洽悉」，表示各委員對會勘紀錄及執行情形無意見並表贊同。查臺北縣地評會之組成及此2 次地評會之召開均依規定辦理，並無違誤，一併敘明。

⑶有關臺北縣94年公告土地現值調整原則，說明如下：

①依據臺北縣地評會93年第6 次會議決議，臺北縣94年度公告土地現值調整原則為：93年公告現值佔94年擬評現值（即市價）之成數介於於7.5 成至8.25成之間，而本件土地地價之訂定均依據此原則規定辦理，並無違誤。

②另有關無買賣實例或收益實例之區段，選取影響地價區域因素總修正數最接近1 之基準地價區段，而以其調整後價格作為目標地價區區地價，係依據臺北縣無買賣及收益實例區段地價估計作業規定第4 條規定辦理，併予陳明。

⑷綜上所陳，被告所為地價查估及地評會組成均依相關法令規定辦理。

⒋至原告主張本工程用地與臺北市「內湖區內溝溪下游整治工程、內湖基隆河南湖大橋上游右岸堤防及兩岸堤防外整地工程、內湖區124 號公園新建工程」、汐止市「基隆河整體治理計畫─北山區塊堤防工程、基隆河內溝溪中游段河道整治工程」，均係同一計畫，惟公告現值有差異，顯見相同條件環境作同一使用之土地卻有不公平待遇乙節。查系爭土地分別為非都市土地之山坡地保育區農牧用地、林業用地及交通用地，而臺北市政府徵收之土地，其性質屬都市○○○○道、堤防用地等公共設施保留地，依平均地權條例施行細則第63條規定，其公告土地現值係按毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算為22,800元，與坐落臺北縣之系爭土地屬一般地價區段計算標準並不相同；另汐止市「基隆河整體治理計畫─北山區塊堤防工程」用地屬都市計畫內之河川區，因都市計畫分區差異、區位條件不同等緣由，故公告土地現值有所差異。

⒌另所附89年不動產買賣契約實例汐止市○○段社后下小段4-14地號（編定為山坡地保育區農牧用地，分割增4-34地號），該筆土地現況有2 層樓之鐵皮工廠，由台品興業有限公司營業使用中（門牌為汐止市○○街9 巷28之1 ，惟該公司自編為30號），經查閱林務局農林航空測量所83年9 月3 日之航照圖，當時地上已有建物，是以上開買賣契約標的及價額應含土地及建物，非單純農地交易；又77年不動產買賣實例汐止市○○段社后下小段397 地號（編定為山坡地保育區農牧用地，分割增397-1 地號），現況為菜園、竹木等，惟因移轉年代久遠，尚難作為現時一般交易行情參考；且依地價調查估計規則第17條第3 項規定：「第1 項估價基準日指每年9 月1 日。」，是94年公告土地現值作業，買賣實例資料收集期間係自92年9 月2 日起至93年9 月1 日止，故上述2 例，無法作為94年公告現值訂定參考，併此陳明。

⒍又原告誤解司法院釋字第326 號解釋意旨，本件系爭土地均屬非都市土地範圍山坡地保育區農牧、林業、交通用地，非屬都市計畫內公共設施保留地，是並無平均地權條例第10條及同條例施行細則第63條規定有關都市計畫公共設施用地計價之適用。

⒎依地價調查估計規則第18條規定，本件系爭土地依其非都市用地類別，分別劃屬山坡地保育區農牧用地、交通用地，僅得依非都市土地用管制規則規定之容許使用項目使用，故原告所述之未來轉作休閒農場、停車場、興建高級農舍等足以影響地價區段之劃設與更高價格之利用，尚需透過變更非都市土地使用分區與編定等法定程序。在尚未變更前，被告僅能依合法前提下之現況與目前發展趨勢，辦理地價查估與評定作業。

⒏至原告主張被告未依地價調查估計規則第21條第1 項第2款規定選取鄰近2 個以上使用分區○○○○○段都市計畫有住宅區、工業區、保護區）作為基準區段地價，且違反行政程序法第7 條第1 項第2 款云云：

⑴按地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定：「無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，．．．」，本件系爭土地屬非都山坡地保育區農牧、林業、交通用地區段內，自不應以鄰近顯不相當之都市計畫住宅區、商業區區之地價為評價基準，原告所述，顯屬誤解法令。

⑵本件汐止市○○段社后下小段397-1 地號等13筆土地依其區位分別劃屬汐止市725 、726 、727 、295 地價區段，均為非都市土地山坡地保育區土地，94年度公告土地現值作業時，各區段地價之估計、基準地價區段之選取均依地價調查估計規則第21條第1 項第2 款等規定辦理，尚無原告所稱「選取對原告損害最大者」之情事。

⒐原告指稱被告所附「現場照片（195 基準地區段）與會勘地區為橫科地區○○○街附近不相符。」乙節：

⑴查汐止市橫科地區區）與長江街附近之農牧用地（502 、503 區段），於94年度公告土地現值作業時，亦無買賣實例，各區段地價之估計、基準地價區段之選取方式亦與本件所屬地價區段相同，均依地價調查估計規則第21條第1 項第2 款等規定辦理，134 、502 、503 地價區段經選取適當基準區段修正後，94年度區段地價分別為2,800 元/ ㎡、3,700 元/ ㎡、3,600 元/㎡，提經地評會評定後94年度公告土地現值分別為2,100 元/ ㎡、3,100 元/ ㎡、3,000 元/ ㎡，先予敘明。

⑵本件於94年3 月25日臺北縣地價及標準地評會94年第1次會議復議時，為使各位委員了解汐止市整體農牧用地地價分布情形，於簡報時以上開地區為例，比較說明與異議土地同屬相同使用分區編定，因各項影響地價因素（原告所提海拔高度僅為其一）不同，致地價訂定有所差異，並以各該區區地價佐證本件地價訂定符合均衡原則。嗣後汐止地政事務所依前揭會議決議事項於94年3 月31日邀請地價評議委員至相關區段現場實地勘查，藉以了解簡報所述差異及綜合考量各項影響地價因素後之地價分布是否均衡，並依會勘情形作成紀錄。故本件區段地價估計時所採基準地價區段，並無違誤；會勘紀錄述及橫科地區○○○街附近農牧用地係作為補充說明、佐證之用。原告指稱本府偽造資料，顯屬誤解。

理由

甲、程序部分

一、按「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起訴或被訴」、「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟」，行政訴訟法第29條第1項、第3項定有明文。又選定當事人之制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，所謂有共同利益者，乃指於訴訟結果有影響之爭點，對於多數人均有利害關係者而言，最高法院76年度台再字第6 號、87年度台上字第2917號裁判見解亦同，可資參照。查本件如附表⒈所示之選定人即系爭土地原所有權人，均係主張本件94年度系爭土地所處區段地價之查估評定方式不當，導致系爭土地之徵收補償價額過低，即所主張徵收補償處分違法之攻擊方法相同。揆諸前揭說明，自屬具有法律上之共同利益者，則渠等於起訴之初即選定原告為其全體進行訴訟，即無不合，應予准許。被告抗辯原告於前置程序中，並未主張其個人原有之389-9 地號土地之補償處分有何違法不當之處，故原告自無不服之表示云云，顯屬誤解。

二、關於選定人許坤洋、許坤金、許滋仁、鄭條宗、林妲等5 人部分：

㈠按原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件之情形者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。再按土地徵收條例第18條第1 項、第2 項規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」、「前項公告之期間為30日」；第22條第1 項、第2 項、第3 項、第4 項分別規定：「土地權利關係人對於第18條第1 項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人」、「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟」、「直轄市或縣（市）主管機關依第20條規定發給補償費完竣後，其公告徵收處分之執行，不因被徵收土地權利關係人依前2 項規定提出異議或提起行政救濟而停止」、「徵收補償價額經復議或行政救濟結果有變動者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起3 個月內發給之」。準此，土地權利關係人對於核准徵收案之公告內容有異議者，應於公告期間內以書面提出異議，直轄市或縣（市）主管機關應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人，被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服上開查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，始得依法提起訴願及行政訴訟。簡言之，於公告期間內書面異議之提出，為對於原補償處分不服之先行程序，如未經提出異議，並循序提出合法之復議及訴願程序，其起訴撤銷原補償處分即非適法（最高行政法院93年度判字第1067號判決意旨參照）。

㈡經查，本件經被告以93年11月18日北府地用字第0930775212號函公告徵收，公告期間自93年11月19日起至93年12月20日止，此有該件公告附於原處分卷第1 頁可憑。而選定人許坤洋、許坤金、許滋仁、鄭條宗、林妲等5 人，並未如同其餘選定人以93年12月未具日期陳情書，或以93年12月14日異議書對本件徵收補償費提出異議，此亦有各該陳情書、異議書附於原處分卷內可稽，並為原告所不爭執（見本院辯論筆錄），則許坤洋等5 位選定人顯然未依前揭土地徵收條例之規定，先循異議程序以求救濟。是以，揆諸前開說明，渠等5 人嗣後選定原告為當事人，逕行起訴主張不服被告就渠等原有土地所作成之補償處分，請求予以撤銷，自不合法，應予駁回。本件既不合法，是關於渠等原有土地之徵收補償處分有無違法不當之各項實體爭點，即無審究之必要。

乙、實體部分（即其餘選定人部分）：

一、按土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」及該條例施行細則第30條第1 項規定：「本條例第30條第1 項所稱當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。．．」。按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣( 市) 政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」；另土地法施行法第40條規定：「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之」，內政部基於此項法規授權訂立「地價調查估計規則」，即為地政機關調查估計每宗土地現值之作業規範。地價調查估計規則第3 條規定：「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」；第9 條第1 項規定：「第3 條第2 款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等」；第18條第1 項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段」；第21條第1 項第2 款規定：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表」。

二、本件事實概要已如前述，有相關原處分卷可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：本件系爭被徵收土地應屬都市計畫之河川區○○道，應與內溝溪之對岸台北市範圍內之土地等視，按公設保留地之補償方式予以補償；被告不僅未以公設保留地看待，且於估計調查公告現值之程序中選取不相當之長江街一帶及橫科地區區作為基準地價區段，並未依地價調查規則規定第18條及第21條規定之方法辦理，另復議程序僅有2 位委員參與，顯屬違法云云。

三、經查：

㈠依土地徵收條例施行細則第30條第1 項規定，應以公告期滿次日起算第15日之公告土地現值為徵收當期之公告土地現值，本件公告期滿日為93年12月20日，自應以94年1 月1 日之公告現值為補償費計算之基礎，合先指明。

㈡查系爭土地分屬山坡地保育區農牧、林業及交通用地；及丙種建築用地，此均為原告所不爭執，臺北縣汐止地政事務所辦理94年度公告現值作業時，分別劃屬725 、726 、727 、295 及636 地價區段如附圖所示。其中原告個人原有之土地所坐落之636 地價區段為丙種建築用地，且有買賣實例，經依地價調查估計規則第21條第1 項第1 款規定，以其區段○○○街之2 筆買賣實例為據，並予以調整至估價基準日之正常單價分別為每平方公尺19,073元、19,410元，乃求其中位數19,200元為該該區區地價，此有該區區地價估價報告表及買賣實例調查估價表附於本院卷第241-243 頁可憑。綜核上開估價程序，於法並無何等違誤，原告亦未為具體之指摘，僅空言徒表不服，自無可採。

㈢其餘地價區段則均無買賣實例，自應依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，以鄰近或適當地區使用分區或編定用地相同之區區；如無法選取，則應以鄰近使用性質類似之地價區段修正之。經被告評估後，由有買賣實例之區段中，選取非都市土地山坡地保育區林業用地中之76、280 地價區段，作為本件目標區段725 （農牧用地）、726 （林業用地）、727 （農牧用地）之基準區段；另選取非都市土地山坡地保育區農牧用地之195 、206 區段，作為295 （交通用地）之基準區段，再予以調整修正94年度區段地價分別為2,600 元/ ㎡、2,600 元/ ㎡、2,400 元/ ㎡、8,500元/ ㎡。此有各該地價區段勘查表、區段地價估價報告表、買賣實例調查估價表、影響地價區域因素分析明細表（農業用地）等查估資料影本附於原處分卷可稽。

㈣前開無買賣實例之目標區段725 、726 、727 地價區段，使用分區均為山坡地保育區，其使用地類別則分別為農牧用地及林業用地，被告選取同屬非都市土地山坡地保育區，而用地類別為林業用地之76、280 地價區段，作為基準區段，兩者性質相近；另295 地價區段，為交通用地，難以供住宅、商、工業所使用，被告參酌其內部之作業規範「臺北縣無買賣實例及收益實例區段地價估計作業規定」，選取山坡地保育區之農牧用地之195 、206 地價區區，並非全然無據。再由原處分卷附件4 各該目標區區之地形地貌等現況照片相較，彼等間使用性質類似。則被告以76、280 地價區段為725 、726 、727 地價區區；以195 、206 地價區段為295 地價區區，據以評估各目標區區價格，於地價調查估計規則第21條第1項第2 款之規定並無違誤。原告主張應選取住宅區、工業區等使用分區區，以其平均值為準，於法未合，自不足採。

㈤另原告指稱被告所提出之195 基準地價區段現場照片，顯非其會同履勘之橫科地區○○○街附近，且橫科地區設有軍事彈藥庫、長江街附近即與林肯大郡同一地段，該兩區域根本不適合作為本件之基準區段云云。查本件之基準區段為76、280 及195 、206 地價區段，此業經詳述於前。而原告所指橫科地區○○○街附近則分屬134 區段及502 、503 區段，此已經被告辯明在卷，該2 區域實與本件地價之調查程序無涉。乃原告於94年3 月31日會同地評會委員前往系爭土地之現場，及與系爭土地同屬農牧用地之橫科地區○○○街附近勘查，以茲比較，原告因而誤以本件之基準地價區段包括橫科地區○○○街附近，此見諸本院卷第106-109 頁所附被告94年4 月13日北府地價字第0940308087號函說明之㈧所述「本案地價查估機關汐止地政事務所，依上開決議於94年3月31日邀集各位委員前往系爭標的及汐止市其他相同使用分區農牧用地（橫科地區○○○街附近）進行會勘，經出席委員、電洽未能出席委員分別就汐止市農牧用地價格整體考量、地價查估機關地價訂定情形進行評估，本案地價獲得多數委員之認定，是本案維持原徵收補償地價」等語即明。原告主張本件違法以橫科地區○○○街附近之地價區段○○○區段，自屬誤解。

㈥原告另提出89年8 月間汐止市○○段社后下小段4-14地號及77年間同小段397 地號土地之私人買賣契約（見本院卷第113-119 頁），主張私人買賣之地價遠高於本件系爭土地之公告現值，益見本件徵收補償之不合理。惟依地價調查估計規則第17條第3 項規定：「第1 項估價基準日指每年9 月1 日」，是94年公告土地現值作業，買賣實例資料收集期間係自92年9 月2 日起至93年9 月1 日止，故上述2 例並無法引為本件94年公告現值評定之參考資料。

四、再查，原告不服被告之異議查處結果，經被告提交臺北縣地價及標準地評會94年第1 次會議決議：「一、請汐止地政事務所於近日安排各委員至現場會勘，並檢視本案有無重新檢討必要。經委員會勘後無其他修正意見者，本案照辦法通過；如有修正理由，請提下次會議討論。二、請將本案與臺北市地價訂定之差異緣由，詳細對當事人說明。」；臺北縣汐止地政事務所遂於94年3 月31日邀集各委員及民意代表至現場會勘，計有2 位委員親自出席，2 位委員委任代表人出席，另以電話徵詢另1 位委員，相關內容均載明於會勘紀錄中，該次會議之結論為「㈠本案經部分評議委員實地勘查異議土地，及其他使用分區相同之汐止市橫科地區○○○街附近之農牧用地，就其區位及交通便利情形之差異比較，委員認為異議土地公告土地現值之價位應屬合理。㈡作業單位於辦理94年公告土地現值作業時，考量異議土地與毗鄰坡地之地形、地勢不同，經重行勘查內溝溪中游鄰近土地地價區段，已依其地形、地勢及其他影響地價因素之差異重新劃分地價區段，公告土地現值由93年度每平方公尺910 元～990 元，94年調整為每平方公尺1800元～2000元。㈢至於白委員添枝及市民代表所持見解，因作業單位須依地價調查估計規則查估公告土地現值，無法在課稅考量與徵收補償地價之間任意調整。又作業單位就異議土地94年公告土地現值，已與汐止市其他農牧用地之地價作整體考量，且依地價調查估計規則辦理，並獲多數委員認同。綜上，建議94年公告現值仍予維持」；嗣後再經台北縣汐止地政事務所以94年4 月12日北縣汐地價字第0940004001號函將會議紀錄檢送所有委員，再於94年7 月14日召開94年第2 次地評會會議時，在會議中報告第1 次會議執行情形，經與會者了解，而未見有何異議。以上有各該會議紀錄、會勘紀錄、台北縣汐止地政事務所94年4 月12日北縣汐地價字第0940004001號函附於原處分卷㈡可憑。綜核上情，本件復議程序亦無違誤之處。原告指摘會勘時僅有委員2 位參與，未符規定云云，亦屬誤解。其聲請訊問證人白添枝，核無必要。

五、至原告主張本工程用地與臺北市「內湖區內溝溪下游整治工程、內湖基隆河南湖大橋上游右岸堤防及兩岸堤防外整地工程、內湖區124 號公園新建工程」、汐止市「基隆河整體治理計畫─北山區塊堤防工程、基隆河內溝溪中游段河道整治工程」，均係同一計畫，惟公告現值有差異，顯見相同條件環境作同一使用之土地卻有不公平待遇乙節。查系爭土地分別為非都市土地之山坡地保育區農牧用地、林業用地及交通用地，而臺北市政府徵收之土地，其性質屬都市○○○○道、堤防用地等公共設施保留地，依平均地權條例施行細則第63條規定，其公告土地現值係按毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算為22,800元，與坐落臺北縣之系爭土地屬一般地價區段計算標準並不相同；另汐止市「基隆河整體治理計畫─北山區塊堤防工程」用地屬都市計畫內之河川區，因都市計畫分區差異、區位條件不同等緣由，故公告土地現值有所差異。

六、又非都市土地使用管制規則第27條各項規定：「土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定」、「前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理」、「非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之」；另非都市土地變更編定執行要點第2 點規定：「本要點所定變更編定之主管機關，在中央為內政部（以下簡稱本部) ，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府」。另依上開非都市土地使用管制規則附表三即「使用分區內各種使用地變更編定原則表」表列規定，土坡地保育區除不得變更編定為甲種、乙種、丁種建築用地、鹽業用地及窯業用地外，其餘使用地類別均在准許變更之列。本件系爭土地業經被告變更編定為水利用地，此見諸本院卷第231 頁所附徵收土地計畫書所載即明，是其經濟部水利署辦理徵收從事用地類別所容許使用之用途（參照非都市土地使用管制規則附表一即各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」），尚無違誤。又縱系爭土地之使用地類別未予變更，所涉者僅經濟部水利署有無違反使用分區管制之違章情事而已，尚於本件被告所為之補償處分無涉。又原告其餘有關系爭土地現供興建道路等違反水利法之用，有變更用途之情等主張，乃關於徵收必要性之爭議，亦與本件徵收補償處分之違法性無涉。此外，本件本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。

七、綜上所述，本件被告辦理94年系爭土地之公告現值估價評定作業並無違誤，並以經評定之公告現值加計地評會決議之加成成數四成，計算系爭土地之補償地價，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。選定人許坤洋、許坤金、許滋仁、鄭條宗、林妲等5 人未踐行異議之先行程序，逕行訴願、起訴，自不合法；其餘選定人選定原告訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，均應予駁回。本件原告之訴一部為有理由，一部為不合法，爰併予本件判決中予以裁判，以符訴訟經濟，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。

第八庭審判長法 官　蔡 進 田