臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

古嘉諄 律師

訴訟代理人

李元德 律師

訴訟代理人

吳世宗 律師（兼送達代收人）

被告

經濟部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○兼送達代收

　　　　　　丙○○

上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國94年11月4 日院臺訴字第0940092146號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告以原告未經申請許可，指示陳鏡清及黃誌強駕駛卡車及挖土機於民國（下同）94年3 月31日在花蓮縣卓溪鄉○里段豐坪溪河川區域內採取土石，經該被告所屬水利署第9 河川局會同花蓮縣警察局玉里分局（下稱玉里分局）當場查獲，認原告違反水利法第78條之1 第3 款規定，依同法第92條之2 第7 款規定，以94年4 月12日經授水字第094203 41010號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）100 萬元。原告不服，以介興營造廠股份有限公司（下稱介興公司）承攬世豐電力股份有限公司（下稱世豐公司）豐坪溪及其支流水力發電開發計畫第1 及第2 電廠工程，其為介興公司所僱用負責該工程施工之工地負責人，因介興公司與世豐公司簽訂上開承攬契約，介興公司須現場採樣試驗以了解砂石材質得否作為工程建造之用，遂由原告指示陳、黃二人挖取並載運砂石，擬運送至展信砂石場代為篩選，再交付大漢技術學院作混凝土配比設計，詎被告以其為違法採取土石之行為人處以罰鍰，實難甘服，原處分顯有違誤為由，提起訴願，經行政院94年11月4 日院臺訴字第0940092146號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：原告是否為未經申請許可採取土石之共同行為人？

㈠原告主張之理由：

⒈原告並非搬運砂石之行為人，詎被告竟處以原告罰鍰，顯無理由，依法應予撤銷；又訴願決定對此竟未審酌，顯有違誤，亦應一併撤銷之：

⑴按「河川區域內之下列行為應經許可：…三、採取或堆置土石」、「有下列情形之一者，處新臺幣100 萬元以上500 萬元以下罰鍰：…七、違反第78條之1 第3 款、第78條之3 第2 項第3 款規定，未經許可採取或堆置土石者。」，水利法第78條之1 第3 款及第92條之2 第7款定有明文。另參酌行政罰法第7 條第1 項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」。

⑵經查，原處分係以原告違反上開水利法第78條之1 第3款規定而處以罰鍰。惟原告並無任何採取或堆置土石之行為，何以被告竟認定有違反水利法第78條之1 第3 款要件？被告對此竟未說明，不僅認事用法顯有錯誤，且亦有處分不附理由之違誤，依法應予撤銷。

⑶況且，黃誌強及陳鏡清等駕駛等行為，亦係基於介興公司與世豐公司間承攬契約預拌混凝土供料及工程結構回填用料規定之目的，始至現場採樣試驗以瞭解砂石材質得否作為工程建造之用，並無違反水利法第78條之1第3款及第93條之5 等盜採砂石之故意或過失，被告更無法推得原告有任何違反水利法第78條之1 第3 款之情事，詎原處分仍認定原告有此行為，顯有違誤，依法應予撤銷；訴願決定對此未審酌亦有違誤，亦應一併撤銷之。

⒉綜上所述，請判決如原告訴之聲明云云。

㈡被告主張之理由：

⒈依水利法第78條之1 第3 款規定，河川區域內採取或堆置土石，應經許可始得為之，其有違反者，應依同法第92條之2 第7 款規定，處100 萬元以上500 萬元以下罰款。

⒉原告為介興公司承攬世豐公司「豐坪溪及其支流水力發電開發計畫」第1 及第2 電廠工程之工地負責人，利用施設臨時運輸路之機會指示陳鏡清駕駛挖土機於花蓮縣卓溪鄉○里○○○段豐坪溪河川區域內未經許可採取土石約50立方公尺，裝載至黃誌強及陳鏡清駕駛之大貨車上，運至河川區域外展信砂石場內，經玉里分局中平派出所員警於94年3 月31日查獲，並通知被告所屬水利署第9 河川局巡防人員前往現場會勘，因已違法水利法第78條之1 第3 款規定，被告爰依同法第92條之2 第7 款規定，以94年4 月12日經授水字第0920341010號處分書，處以原告罰鍰100 萬元整。

⒊原告辯稱其無任何採取或堆置土石之行為，何以經被告認定有違反水利法第78條之1 第3 款要件一節，查原告指示陳鏡清駕駛挖土機、大貨車及黃誌強駕駛之大貨車於花蓮縣卓溪鄉○里○○○段豐坪溪河川區域內未經許可採取土石，運往展信砂石場之行為，原告業於取締紀錄上坦承係由其指示現場人員採取載運，有經原告簽名捺印之被告所屬水利署第9 河川局94年3 月31日取締紀錄可稽，即原告、陳鏡清及黃誌強均為該未經申請許可採取土石之共同行為人，故原告違反水利法第78條之1 第3 款規定，已甚明確，非原告所稱其無採取土石之行為。

⒋又原告辯稱「…黃誌強及陳鏡清駕駛行為，亦係基於介興公司與世豐公司間承攬契約預拌混凝土供料及工程結構回填用料規定之目的，始至現場採樣試驗以瞭解砂石材質得否作為工程建造之用，並無違反水利法第78條之1 第3 款…之故意或過失，被告更無法推得原告有任何違反水利法第78條之1 第3 款之情事」一節，查世豐公司辦理「豐坪溪及其支流水力發電開發計畫」第1 及第2 電廠工程之第1 、第2 攔河堰及其附屬設施建造物，雖經被告所屬水利署許可使用河川公地在案，但並未許可其採取土石，倘原告欲瞭解系爭地點砂石材質得否作為工程建造之用，仍應向該署申請許可後始得為之，故原告指示陳鏡清及黃誌強於河川區域內未經許可採取土石運至展信砂石場內，即原告、陳鏡清及黃誌強均屬違反水利法第78條之1 第3 款規定，即應受罰，不以其僅係去現場採樣而得免責。

⒌綜上所述，被告基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要所為之原處分及訴願決定並無違誤，請判決如被告答辯之聲明等語。

理由

一、本件起訴時被告之代表人原為何美玥，嗣變更為乙○○，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按水利法第78條之1 第3 款規定，河川區域內採取或堆置土石應經許可。第92條之2 第7 款規定，違反第78條之1 第3款規定者，處1 百萬元以上5 百萬元以下罰鍰。

三、本件原告為介興公司所僱用負責該公司向世豐公司所承攬「豐坪溪及其支流水力發電開發計畫第1 及第2 電廠工程」之工地負責人，其明知無論介興公司或世豐公司在花蓮縣卓溪鄉○里段豐坪溪河川區域內未經取得採取土石之許可，竟指示陳鏡清及黃誌強駕駛卡車及挖土機，在上開河川區域內違法採取砂石並運送至河川區域外之展信砂石場堆置，經被告所屬水利署第9 河川局會同玉里分局於94年3 月31日查獲，有經渠等簽名捺指印之現場取締紀錄、現場位置圖及照片等影本在卷可稽，被告以原告違反水利法第78條之1 第3 款規定，依同法第92條之2 第7 款規定，處以罰鍰100 萬元。原告於訴願階段雖曾主張「因介興公司與世豐公司簽訂承攬契約，介興公司須現場採樣試驗以了解砂石材質得否作為工程建造之用，遂由陳鏡清及黃誌強駕駛卡車及挖土機載運砂石，擬運送至展信砂石場代為篩選，再交付大漢技術學院作混凝土配比設計，陳、黃二人係基於契約進行採樣，並無盜採砂石之故意或過失。」云云，經訴願決定以「以世豐公司雖申經經濟部水利署94年2 月23日水授9 字第09489000600 號及94年5 月2 日水授9 字第0948 9001350號河川公（私）地使用許可書許可使用河川公地，並未許可採取土石，縱有了解工地砂石材質得否作為工程建造用之需要，亦應申請採取許可後始得為之，原告未經查證是否經許可採取土石，即指示陳鏡清及黃誌強於河川區域內採取、載運土石，顯有過失。」為由，而駁回訴願。

四、原告向本院起訴後對於陳、黃二人依其指示違法採取土石之事實已不再爭執，改為主張依水利法第78條之1 第3 款及第92條之2 第7 款規定，處罰對象為實施違法行為之行為人，原告既未實際從事非法採取或堆置砂石之行為，即非違反水利法第78條之1 第3 款規定之人，被告依同法第92條之2 第7 款規定處罰原告，自屬違法等語。經查，行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」此為「共同違法」之概念，再參諸該法第3 章章名定為「共同違法及併同處罰」，所使用「共同違法」乙語，顯有意與刑法之共犯概念有所區別。換言之，行政罰法不採刑法有關「共同正犯」、「教唆犯」、「幫助犯」之觀念，蓋因行政罰法之處罰對違反行政法上之義務行為態樣、處罰要件、處罰種類等，均極複雜而多樣，非難評價不若刑法，執法人員素質不一，既無必要也不宜引用刑法觀念處理違反行政法上義務行為。是以「共同違法」即指「故意共同實施違反行政法上義務之行為」。而所謂「故意共同實施」，乃指違反行政法上義務構成要件之行為係由二以上行為人故意共同完成者而言。所謂「行為人」乃指實施實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、非法人團體、中央或地方行政機關或其他組織。但所謂共同實施，則指上述行為人（行為主體）外部之共同實施而言；如係屬上開處罰對象之行為人 (行為主體）之內部關係，例如法人內部員工之間；代表人與職員之間等，均屬其內部關係，其彼此間之行為互動，與上開規定「共同違法」之「共同實施」並不相當 (林易堯著行政罰法第93、94頁參照）。如上所述，本件原告係介興公司所僱用之工地負責人 (介興公司負責人為吳秀君)， 其指示同屬介興公司僱用之挖土機兼卡車司機陳鏡清、卡車司機黃誌強違法採取土石，被告既認陳、黃二人係共同行為人而分別處以罰鍰 (現亦由本院另案審理中)， 而陳、黃二人係接受原告之指示而採取土石，原告縱有指示之行為，亦係基於其於介與公司之內部關係而為之，自應視同介興公司之指示。是以陳、黃二人之上開行為固得認係介興公司之行為，因水利法並未有得另行處罰法人負責人之規定，應處罰之對象亦僅為介興公司，而非該公司之負責人或本件原告個人。本件原告並未實際參與採取土石，其基於與介興公司內部之關係而對陳、黃二人為採取土石之指示，尚非屬未經許可採取土石之共同行為人甚明。

五、再者，94年2 月5 日公布，95年2 月5 日實施之行政罰法第15條第1 項雖規定：「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行職務或為私法人之利益行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」，惟本件被告並未處罰介興公司，且本件依被告處分書所載，裁罰日期為94年4 月12日，時行政罰法尚未實施，被告自無從依上開規定並同處罰原告。本件被告認原告與陳鏡清、黃誌強均為共同違法之行為人，不得以係受僱於介興公司為由而得免責，處原告罰鍰100 萬元，自非適法。訴願決定不察而予維持，即屬可議。原告執此指摘原處分及訴願決定違法，訴請撤銷，為有理由。

六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官 鄭忠仁