臺北高等行政法院裁定

原告

甲○○

被告

行政院衛生署

代表人

乙○○（署長）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院中華民國95年5 月15日院臺訴字第0950085055號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：

主文

理由

一、被告前以英國、美國已被行政院農業委員會（下稱農委會）公告列為牛海綿狀腦病疫區，於民國（下同）92年12月31日以衛署食字第0920402872號公告自92年12月24日起牛海綿狀腦病發生國家生產之供食用牛隻、羊隻之屠肉、組織、器官或其衍生物或含前揭物品之食品不得輸入。嗣於93年3 月26日聘請學者、專家組成牛海綿狀腦病諮詢委員會，審查美國牛海綿狀腦病案例之流行病學調查、風險評估報告、強化食品安全措施及執行之監測計畫等相關資料，復於93年8 月22日、同年10月20日及94年1 月22日召開美國牛肉及其製品申請解除禁止進口案會議，並作成認定重新開放美國牛肉進口並無食用安全之顧慮之結論後，據於94年3 月24日以衛署食字第0940402609號公告自94年4 月16日起有條件開放美國牛肉進口（貨品號列C.C.C Code0201.30.10 .10-7等16項貨品）。旋美國農業部於94年6 月25日公布，依該國之監測計畫於93年1 月間發現疑似陽性之12歲齡老牛檢體，經再送往英國檢驗，被確認為陽性，被告遂依原先許可條件，於94年 6月25日以衛署食字第0940405065號公告，自94年6 月25日起停止美國牛肉進口，貨品號列為C.C.C Code0201.30.10.10-7 。立法院並於95年1 月11日所完成之95年度中央政府總預算三讀中，就被告之預算附加「開放美國牛肉進口非經立法院同意不得為之」之決議。嗣美方提供有關指標案例之相關流行病學調查資料，經被告邀集相關專家委員於95年1 月11日召開美國牛肉及其製品申請解除禁止進口案第5 次之審查會議，同意有條件開放美國牛肉進口，惟應加強監督美國政府落實牛隻管理、飼料禁令、牛齡辨識、屠宰流程及相關規範等。被告復於95年1 月25日以衛署食字第0950400279號公告（下稱系爭公告）自95年1 月25日起有條件開放美國牛肉進口（貨品號列C.C.C Code 0201.30.10.10 -9 等10項貨品）。開放條件為：⑴來自美國飼養、屠宰（94年4 月16日以後屠宰）之牛肉應限30月齡以下牛隻；⑵牛肉應去骨且應去除特殊危險物質；⑶牛肉應來自美國農業部檢查核准並向本署核備之屠宰廠及分切包裝場；⑷牛肉輸入時應附有美國農業部之衛生證明文件。原告認系爭公告係違法之行政處分，提起訴願，經遭決定不受理。

二、原告起訴意旨略以：我國為民主國家，立法院依憲法規定代表人民行使立法權，有決議國家重大事項之權；行政院為國家最高行政機關，必須依立法院制定之法律或依法律授權制定之行政命令執行政務。依憲法第57條規定，行政院對於立法院決議事項如認為有窒礙難行時，得經總統核可移請立法院覆議，非逕自認定該決議為非法而拒不遵行。被告未經立法院同意即片面宣布開放美國牛肉進口，顯係違法之行政處分。次查，被告以系爭公告所為有條件開放美國牛肉進口之處分，其適用對象依進口業者而言，得確定其範圍，系爭公告又對經被告核准或未核准的美國部分牛肉屠宰及分裝廠分別發生准許或不准許其進口到臺灣之法律效果，自符合訴願法及行政程序法所稱之行政處分之要件。又英國及美國均為發生本土性狂牛症病例之地區，被告僅評估及准許美國牛肉進口，有違行政程序法之平等原則。另被告於決定過程即知美國牛肉目前仍存在導致人民因食用而罹患無法醫治之疾病之風險，卻仍判定食用美國牛肉「安全無虞」，其判定顯違經驗及論理法則。再，被告於95年1 月11日召開美國牛肉及其製品申請解除禁止進口案第5 次之審查會議時，有多位委員拒絕出席，並以書面表達不同意開放美國牛肉進口，惟被告對外發布新聞卻稱經與會專家一致同意開放美國牛肉進口的消息，顯違反行政行為應依誠實信用原則之規定。原告基於與臺灣為生命共同體之一員，因被告之違法處分受有健康之人格權之侵害。為此訴請為：「⑴確認立法院有關被告未經立法院同意不得開放美國牛肉進口之決議合法有效。⑵確認被告有條件開放美國牛肉進口之措施為行政處分。⑶撤銷行政院訴願決定及被告之原處分。⑷被告應賠償原告精神及健康損失新臺幣（下同）50億元。㈤訴訟費用由被告負擔。」之判決。

三、按訴訟事件不屬行政法院之權限，且其情形無法補正者，行政法院應以裁定回之，乃行政訴訟法第107 條第1 項第1 款所明定。我國係權力分立之民主國家，行政、立法、司法權各司其責，有關立法院之權利義務，悉依憲法之規定，並不受司法審查，故行政法院對於立法院之各項決議並無審判權，原告訴請確認立法院有關被告未經立法院同意不得開放美國牛肉進口之決議（按係指立法院於95年1 月11日所完成之95年度中央政府總預算三讀中，就被告之預算附加「開放美國牛肉進口非經立法院同意不得為之」之決議）合法有效乙節，依首開說明，本院對之無審判權，原告此部分之請求，於法不合。

四、次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，…得向高等行政法院提起撤銷訴訟」、「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第4 條第1 項、第6 條第1 項分別定有明文。準此，提起撤銷訴訟或確認行政處分無效、違法者，其訴訟均以行政處分為對象。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第 1項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至主管機關就其主管事項發布法規命令，係就抽象之事項對全體人民公告周知，此階段尚未對具體事件發生法律效果，尚難謂已生行政處分之效力，須於特定人適用該法規命令而經主管機關為准駁決定時，始達到對具體事件作成決定而對外發生法律效果之階段，當事人始得提起行政救濟。故法規命令係屬具體事件前對全體人民所作之抽象規定，此與一般處分係就具體事件對可得特定之人發生法律效果，二者顯然不同（參照最高行政法院95年裁字第1187號裁定）。本件被告於95年1 月25日以系爭公告，為有條件開放美國牛肉進口（貨品號列C.C.C Code0201.30.10.00-9 等10項貨品）」，係本於中央主管機關地位，依據食品衛生管理法第10條『中央主管機關得就販賣之食品訂定「符合衛生安全及品質之標準」』規定之授權，而訂定之法規命令，核屬抽象性之規定，並非對特定人民或具體公法事件所為直接發生法律效果之單方行政行為，故非屬行政處分。揆諸前揭說明，自不得為行政救濟之對象，故訴願決定不予受理，並無不合。原告以之為對象，訴請確認被告有條件開放美國牛肉進口之措施（按指被告有條件開放美國牛肉進口之措施），為行政處分；並訴請撤銷訴願決定及被告之原處分，即屬起訴程式不備其他要件又無法補正之情形，亦非適法。

五、末查，行政訴訟法第7 條固規定，提起行政訴訟，得於同一程序中合併請求損害賠償或其他財產給付，然該規定係以原告提起之行政訴訟合法為前提。國家賠償雖係因國家賠償所生之公法爭議，然該項爭議依國家賠償法第12條規定，應循民事訴訟程序救濟。承前所述，本件原告之訴，其所為訴之聲明第1 至第3 項部分，均屬不合法。則其所為合併50億元之請求國家賠償部分，亦失所附麗；縱成為獨立之訴訟，亦非屬行政法院之權限，亦於法未合。

六、綜上所述，被告所為之系爭公告並非行政處分，訴願決定諭知不受理，核無違誤。原告訴請確認立法院有關被告未經立法院同意不得開放美國牛肉進口之決議合法有效，並確認被告有條件開放美國牛肉進口之措施為行政處分，及撤銷行政院訴願決定及被告之原處分，且命被告賠償50億元等，均非合法，應予駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款、第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第三庭審判長法 官 姜素娥

 法 官 吳東都