臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

林美倫 律師

複代理人

陳豪杉 律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）住同

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　鐘珮文

上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國95年6 月5 日臺內訴字第0950053520號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於民國（下同）81年6 月4 日起在臺北市大安區○○○路○ 段183 之1 號1 樓（下稱系爭建築物，位於都市計畫第四種商業區內，原屬第四種住宅區及第二種商業區）獨資開設「東門町遊戲場」，並領有經營電子遊戲場業之營利事業登記證，惟核准使用面積限於系爭建築物之一部分，不得超過99.88 平方公尺，詎原告未依原核准位置營業，竟擅自擴大營業面積，在系爭建築物全部範圍內擺設各式娛樂類電子遊戲機臺共63臺，超出實際核准範圍約70坪。其間雖經被告依都市計畫法第79條規定，以94年10月5 日府都規字第09419487100 號書函限期原告應於94年10月15日前停止使用擅自擴大營業部分，惟於94年12月7 日上午9 時45分許，臺北市商業管理處會同被告所屬相關單位執行聯合檢查時，仍當場查獲「東門町遊戲場」擅自擴大營業面積擺設電子遊戲機臺供客人消費把玩，臺北市商業管理處遂以94年12月15日北市商三字第09435253700 號函轉請被告所屬都市發展局查處，經調查結果亦認系爭建築物確有違規使用經營電子遊戲場之情事，已違反臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條有關之土地使用分區管制規定，被告即依都市計畫法第79條規定，以95年1 月5 日府都規字第09570555400 號函對使用人即原告處以新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並勒令停止使用擅自擴大營業之部分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

（一）原告主張之理由：

⒈原告並未違反都市計畫法等條文，蓋系爭位址之使用分區及使用執照均可用以經營電子遊戲場業：

⑴查原處分書之主旨以原告「…未依原核准位置營業，擅自擴大經營電子遊戲場業，違反都市計畫法之規定，援引都市計畫法第79條規定處使用人新臺幣6 萬元罰鍰，並勒令停止使用，…」等，處以罰鍰及勒令停止使用。唯查都市計畫法第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」而原告自81年6 月起即於臺北市大安區○○○路○ 段183 之1 號1樓合法經營「東門町遊戲場」，雖原使用分區分為商二及住四，但早在91年2 月5 日該址之使用分區已全部由商二、住四調整為商四，且工務局之用途類組已於94年間改為B-1 娛樂服務業（舞場），其使用分區之強度最高，可經營項目包含電子遊戲場、舞廳、夜總會、遊樂園、KTV 等行業，故原告使用該址經營電子遊戲場絕無違反都市計畫法之使用分區可言。

⑵又查原處分書說明欄第4 項稱，本案違反都市計畫法第35條，都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第23條等規定，但上開條文之內容分別為：

①「都市計畫法第三十五條商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」本案原告係於本可經營電子遊戲場業之商業區開設電子遊戲場，符合都市計畫分區，且在該址經營電子遊戲場業係早經北市商管處核准，自81年登記即領有市府核發之營利事業登記證（東門町育樂場）迄今，該處商圈越見蓬勃發展，且從無因原告之營業而有任何妨礙經營之情形，此一營業行為顯無違反本條，妨礙商業之便利之可能。

②「都市計畫法臺北市施行細則第十條之一前條各使用分區使用限制如左：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…」本條之規定與上開都市計畫法第35條幾乎完全相同，原告使用該址經營電子遊戲場，早經被告商管處許可多年，從無有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之情形發生，亦無違反本條之可能。

③而關於臺北市土地使用分區管制規則第23條部分，則原告使用該址所經營者為附條件允許使用之（四）第三十二組：娛樂服務業。其使用並未超過該管制規則之範圍，故原告於現已全部改為商業區之該址經營電子遊戲場，並未違反本條規定。

⑶再查訴願決定及被告在訴願中之答辯均以臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條規定作為裁罰之法條依據，然而該條規定實僅係「核准設置」之標準，而非裁罰之法律依據，按該條附表係規定臺北市第2、3、4 種商業區附條件允許「第32組：娛樂服務業之電動玩具店」設置之核准標準，其中規定「核准條件：…（二）應距離各級公私立學校、幼稚園、醫院、圖書館、紀念性建築物等1000公尺以上，其距離之計算以地界線起算。」然該規定係行政機關核准與否之標準，而既未規定罰則，更與本件事實毫無關連，蓋本件原告並非申請設立電動遊戲場，本條非得作為裁處罰鍰勒令停止使用之依據至明。況原告獲得許可於該址設立電子遊戲場係在該條規定制訂之前，此條規定實與原告得否擴大營業並無關係。又「法無明文不處罰」乃係現代法治國家之行政機關所應確實遵循之原則，亦為最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院，下同）60年判字第417 判例所明文揭示：「公法之適用，以明文規定者為限，公法未設有明文者，自不得以他法之規定而類推適用，此乃適用法律之原則。」本案中原告根本未有違反都市計畫法使用分區規定之行為，參照前述判例所揭示之「法無明文不處罰」意旨，被告據都市計畫法等法令處原告罰鍰，即非適法。

⒉中央及地方政府對於電子遊戲場之設立，及電子遊戲場管理條例之規定中，均從無關於面積坪數之限制，且現有多所遊戲場營業面積達500坪至1000坪不等：

⑴查不論中央或地方政府，對於電子遊戲場業之經營及設立，均未有關於面積坪數之限制，而系爭位址經原告繳交鉅額回饋金予都發局後，全址之使用分區已改為商業區，並將用途類組先後變更為「D-1 健身服務業（撞球）」及「B-1 娛樂服務業」，依工務局使用分區編組規定，可經營電子遊戲場，故系爭位址依現在之使用分區，全址均可以經營電子遊戲場，並無疑問。

⑵更何況，雖然81年間原告設立東門町遊戲場時，因68年臺北市古亭地政事務所為建築改良物勘測時，該同一門牌及地號之建物內使用分區即分屬商業與住宅區，故原營利事業登記證及使用執照上登記營業面積為99.89 平方公尺，但在92年1 月份原告換發營利事業登記證時，並無關於使用面積之標示，顯然該址全部均可經營J701010 電子遊戲場業（限制級）之營業項目。而且原告按照現狀使用已有多年，期間經臺北市政府各單位多次稽查，亦從未以違反都市計畫法為由課以罰鍰，更可知原處分於法無據。

⒊原處分有違反信賴保護原則：

⑴查信賴保護原則，主要以法制國家之法安定性原則為其根據，屬於憲法及行政法中之基本原則。行政程序法及司法院大法官會議均有明文強調對人民之信賴保護原則，實務上行政法院在判決中引用信賴保護原則者亦屢見不鮮。

⑵查原告在91年2 月5 日繳交回饋金4,390,000 多元與被告都市發展局，將系爭位址之使用分區由商二、住四調整為全部商四，並先後兩度申請變更用途類組，其目的不外乎使該同一門牌號碼且同一地號之建物可以為完整之商業使用，且原告自民國81年設立時起即使用該址全部經營電子遊戲場業迄今，其間繳稅係以該址全部作為營業場所，擺設180 餘臺機臺之數量計算，迄今如是；歷年來各級行政機關多次聯合稽查，無論商管處、工務局等單位，對於原告使用該址全部面積為營業等事也從未表示違法或不當，事實上原告15年前開始經營東門町遊戲場之時，即係以該址全部作為遊戲場營業之用，至今亦然，多年來未曾對當地商業發展及環境衛生、安全造成任何妨礙，故原告使用該址經營東門町遊戲場，並未違反任何都市計畫分區規定。

⑶再查，被告92年核發之新營利事業登記證上亦早已除去關於營業面積之標示，原告投入回饋金、購置機臺等鉅額費用，可謂全係因信賴被告變更都市計畫分區之行為而來，再者，原告為求符合法令規定，復花費規費等鉅資，在3 年內向被告所屬工務局兩度變更使用分區類組，故原告確實為合法使用，並無瑕疵。唯被告卻擅以原告擴大面積營業違反都市計畫法為由，處以60,000元之罰鍰甚至勒令停止使用，其認事用法有嚴重違誤。況且原告已有繳交回饋金、添購機臺、配合工務局申請更改使用類組等信賴表現之行為，原處分卻無法看出所欲保護之公益為何。但無論如何，原處分倘若維持，將令原告受極鉅之私益損害無疑，如回饋金、營業利得、商譽等，金額之鉅根本無從估算。故原處分除不合法，更違反信賴保護原則。

⒋綜上所述，原告經營東門町遊戲場並未違反都市計畫法等法令，原處分及訴願決定顯然違背法令。

（二）被告主張之理由：

⒈按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二、營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。三、營業場所之消防安全設備，應符合消防法令之規定。」電子遊戲場業管理條例第8 條定有明文。次按「直轄市及縣( 市) ( 局) 政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第6 條、第35條、第79條第1 項及第85條復規定甚明。另按「本規則依都市計畫法臺北市施行細則第26條規定訂定之」。「在第四種商業區內得為左列規定之使用：（略）二、附條件允許使用（三）第三十二組：娛樂服務業」。「本規則所稱附條件允許使用者，其核准基準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」臺北市土地使用分區管制規則第1 條、第24條及第97條之5 亦明文規定。又依都市計畫法臺北市施行細則第1 條規定：「本細則依都市計畫法第85條規定訂定之。」、第10條之1 規定：「…二、商業區：以建築商場( 店) 及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…」另依臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條之附表有關「第32組：娛樂服務業（五）電動玩具店」於第四種商業區之附條件核准使用規定：「

一、設置地點應臨接寬度三○公尺以上之道路。二、應距離各級公私立學校、幼稚園、醫院、圖書館、紀念性建築物等一千公尺以上；其距離之計算以地界線起算。三、應辦理社區參與。」

⒉原告之起訴理由略謂：

⑴原告於民國81年即於系爭位址合法經營，且該址於91年已調整使用分區為第四種商業區，又工務局之用途類組已變更為B- 1娛樂服務業，其使用分區之經營強度可經營電子遊戲場，並未違反都市計畫法；另原告於系爭位址經營電子遊戲場，經本府商業管理處許可多年，從無礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之情形發生，且原告於商業區經營電子遊戲場，並未違反任何法令規定。

⑵中央及地方政府對於電子遊戲場之設立及電子遊戲場管理條例之規定中，均從無關於面積坪數之限制，而系爭位址經原告繳交回饋金及辦理建物用途變更後，依工務局使用分區編組規定，全址均可以經營電子遊戲場，並無疑問，且92年1 月換發之營利事業登記證，並無使用面積之標示，顯然案址全部均可經營電子遊戲場業（限制級）之營業項目。

⑶原告繳交回饋金與先後變更建物用途類組，其目的即為使系爭位址同一門牌號碼得以為完整之商業使用，係因信賴被告變更都市計畫分區之行為，本件處分違反信賴保護原則，應予以撤銷。

⒊本案位址為第四種商業區（原屬第二種商業區及第四種住宅區），始於48年3 月13日北市工字第6851號「敦化路兩旁細部計畫圖」即有都市計畫之細部計畫，後於68年2 月17日府工二字第03367 號「修訂縱貫鐵路、敦化南路、仁愛路、光復南路所圍地區細部計畫通盤檢討案」中擬定為商業用地及住宅用地，74年2 月28日府工二字第06030 號「修訂南京東路、光復路、仁愛路、敦化路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」指定為第二種商業區及第四種住宅區，84年9 月27日府都二字第84064377號公告「修訂臺北市主要計畫商業區（通盤檢討）計畫案」中變更第二種商業區及第四種住宅區為第四種商業區，故本案位址應依都市計畫法及本府依都市計畫法所發布之各項命令辦理。本案新增營業空間須符合現行都市計畫及相關法令方得准予設置，因本案位址鄰近復興中小學約僅350 公尺，依臺北市土地使用分區管制規則及臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準規定，本案位址顯不符「應距離各級公私立學校、幼稚園、醫院、圖書館、紀念性建築物等一千公尺以上；其距離之計算以地界線起算。」之規定，無法從事電動玩具店之使用。

⒋原告於81年間取得營利事業登記證，惟當時核准經營電動玩具店之面積僅99.88 平方公尺，嗣被告於86年8 月6 日公告「修訂『臺北市土地使用分區管制規則內各分區經本府核准使用組別之核准基準表』內允許設立第32組：娛樂服務業使用分區之核准條件」，即對於電子遊戲場允許使用有所限制；其後原告為使系爭位址得以作為第四種商業區之使用，於91年向本府工務局繳納回饋金，又於同年申請變更建築物使用執照，惟並未對「電子遊戲場業」申請變更，而係分別就「遊樂園」及「玩具、娛樂用品零售業」提出變更申請，且未向本市商業管理處針對電子遊戲業辦理營利事業登記變更，其後雖經被告所屬工務局建築管理處以92年4 月17日北市工建使字第09262594500 號函請原告持營利事業登記證至本府商業管理處辦理變更及營業項目加註事宜，惟原告迄今仍未依該函所示辦理，故該址仍僅有原核准營業之範圍（面積99.89 平方公尺）屬合法登記在案之電子遊戲場（五）電動玩具店，本案原告認定建築物變更使用後，即視同得以經營電子遊戲場，顯係原告對相關法令及營業登記規定有所誤解。至原告依被告84年9 月27日公告之主要計畫商業區通盤檢討案規定繳交回饋金放寬允許使用規定部分，該計畫主要係考量住宅區變更為商業區使用之差異，故規定應予回饋以符合社會公平與正義，惟其允許使用組別仍應符合商業區相關核准條件始得設置，本案允許娛樂服務業其他組別辦理變更使用執照，即是依核准條件規定執行。

⒌本案新增營業空間須符合現行都市計畫及相關法令方得准予設置，因本案位址鄰近復興中小學約僅350 公尺，依臺北市土地使用分區管制規則及臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準規定，本案位址顯不符「應距離各級公私立學校、幼稚園、醫院、圖書館、紀念性建築物等一○○○公尺以上；其距離之計算以地界線起算。」之規定，無法從事電動玩具店之使用。末查系爭遊樂場係經被告商業管理處設立登記在案，尚未違反商業登記法第3 條之「非經主管機關登記，不得開業」之規定，其違規擴大營業面積部分，並不適用同法第32條予以處罰之規定。又依經濟部93年4 月7 日經商字第09302050070 號函意旨，本案應以都市計畫等相關法令辦理。

⒍綜上所述，被告為維持環境品質與有效管制各使用分區，全市皆依法管理以符合公平原則，並無不當之處。又本案之擴大電動玩具店之使用違反都市計畫法及被告依都市計畫法所發布之命令，援引都市計畫法第79條進行裁罰，並無違誤。是以，原告之訴為無理由。

理由

一、本件原告起訴時，被告之代表人為馬英九，嗣於訴訟中變為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

二、原告主張：原告自81 年6月起即於系爭建築物合法經營「東門町遊戲場」，雖原使用分區分為商二及住四，但早在91年2 月5 日該址之使用分區已全部由商二、住四調整為商四，且工務局之用途類組已於94年間改為B-1 娛樂服務業（舞場），其使用分區之強度最高，可經營項目包含電子遊戲場、舞廳、夜總會、遊樂園、KTV 等行業，故原告使用該址經營電子遊戲場絕無違反都市計畫法之使用分區可言。又臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條規定作為裁罰之法條依據，然而該條規定實僅係「核准設置」之標準，而非裁罰之法律依據，原告根本未有違反都市計畫法使用分區規定之行為，參照前述判例所揭示之「法無明文不處罰」意旨，被告據都市計畫法等法令處原告罰鍰，即非適法。中央及地方政府對於電子遊戲場之設立，及電子遊戲場管理條例之規定中，均從無關於面積坪數之限制，且現有多所遊戲場營業面積達500 坪至1000坪不等。被告92年核發之新營利事業登記證上亦早已除去關於營業面積之標示，原告投入回饋金、購置機臺等鉅額費用，可謂全係因信賴被告變更都市計畫分區之行為而來，再者，原告為求符合法令規定，復花費規費等鉅資，在3 年內向被告所屬工務局兩度變更使用分區類組，故原告確實為合法使用，並無瑕疵。原處分倘若維持，將令原告受極鉅之私益損害無疑，如回饋金、營業利得、商譽等，金額之鉅根本無從估算。故原處分除不合法，更違反信賴保護原則。為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。

三、被告則以：本案位址應依都市計畫法及本府依都市計畫法所發布之各項命令辦理。本案新增營業空間須符合現行都市計畫及相關法令方得准予設置，因本案位址鄰近復興中小學約僅350 公尺，依臺北市土地使用分區管制規則及臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準規定，本案位址顯不符「應距離各級公私立學校、幼稚園、醫院、圖書館、紀念性建築物等一千公尺以上；其距離之計算以地界線起算。」之規定，無法從事電動玩具店之使用。原告於81年間取得營利事業登記證，惟當時核准經營電動玩具店之面積僅99.88 平方公尺，嗣被告於86年8 月6 日公告「修訂『臺北市土地使用分區管制規則內各分區經本府核准使用組別之核准基準表』內允許設立第32組：娛樂服務業使用分區之核准條件」，即對於電子遊戲場允許使用有所限制；其後原告為使系爭位址得以作為第四種商業區之使用，於91年向本府工務局繳納回饋金，又於同年申請變更建築物使用執照，惟並未對「電子遊戲場業」申請變更，而係分別就「遊樂園」及「玩具、娛樂用品零售業」提出變更申請，且未向本市商業管理處針對電子遊戲業辦理營利事業登記變更，其後雖經被告所屬工務局建築管理處以92年4 月17日北市工建使字第09262594500號函請原告持營利事業登記證至本府商業管理處辦理變更及營業項目加註事宜，惟原告迄今仍未依該函所示辦理，故該址仍僅有原核准營業之範圍（面積99.89 平方公尺）屬合法登記。至原告依被告84年9 月27日公告之主要計畫商業區通盤檢討案規定繳交回饋金放寬允許使用規定部分，該計畫主要係考量住宅區變更為商業區使用之差異，故規定應予回饋以符合社會公平與正義，惟其允許使用組別仍應符合商業區相關核准條件始得設置，本案允許娛樂服務業其他組別辦理變更使用執照，即是依核准條件規定執行。因此被告為維持環境品質與有效管制各使用分區，全市皆依法管理以符合公平原則，並無不當之處。又本案之擴大電動玩具店之使用違反都市計畫法及被告依都市計畫法所發布之命令，援引都市計畫法第79條進行裁罰，並無違誤等語，資為抗辯。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分書、臺北市商業管理處94年12月15日北市商三字第09435253700 號函、94年12月7 日稽查紀錄表、原告現場位置圖及照片7 張、被告94年10月5 日府都規字第09419487100 號函、臺北市古亭地政事務所建築改良物勘測成果表、原告營利事業登記證、被告所屬工務局變更使用執照、營業稅核定稅額繳款書、營利事業登記抄本、被告86年8 月6 日府都二字第8606101500號函、被告所屬工務局建築管理處92年4 月17日北市工建使字第0926259450 0號函、被告營利事業統一發證變更登記申請書、被告48年3 月13日北市工字第6851號「敦化路兩旁細部計畫圖」、68年2 月17日府工二字第03367 號「修訂縱貫鐵路、敦化南路、仁愛路、光復南路所圍地區細部計畫通盤檢討案」圖、74年2 月28日府工二字第06030 號「修訂南京東路、光復路、仁愛路、敦化路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」圖、經濟部93年4 月7 日經商字第09302050070 號函、92年9 月8 日經商字第09202428390號函、93年3 月31日經商字第09302046090 號函、被告營利事業登記證、經濟部91年3 月13日經商字第09102040960 號函等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點厥為：原告原申請經營之電子遊戲場業使用面積為何？有無申請變更？原告繳納建築物附設停車空間代金（即原告所稱回饋金）申請變更使用執照，是否當然得以擴大經營電子遊戲場業之使用面積？被告之原處分有無違反信賴保護原則？茲分述如下：

（一）查本件系爭建築物所在地區，早在48年3 月13日即經被告以北市工字第6851號「敦化路兩旁細部計畫圖」訂定其都市計畫之細部計畫，嗣於68年2 月17日另經被告以府工二字第03367 號「修訂縱貫鐵路、敦化南路、仁愛路、光復南路所圍地區細部計畫通盤檢討案」擬定為商業用地及住宅用地，及於74年2 月28日以府工二字第06030 號「修訂南京東路、光復路、仁愛路、敦化路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」指定為第2 種商業區及第4 種住宅區，迄至84年9 月27日復於府都二字第84064377號「修訂臺北市主要計畫商業區（通盤檢討）計畫案」公告中變更為第4 種商業區，分別有上開敦化路兩旁細部計畫圖、「修訂縱貫鐵路、敦化南路、仁愛路、光復南路所圍地區細部計畫通盤檢討案」圖、「修訂南京東路、光復路、仁愛路、敦化路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」圖等附本院卷可稽。因此，本件系爭建築物於行為時位於上開都市計畫區域範圍內，且屬第4 種商業區，並無疑義，自應依都市計畫法及臺北市政府依都市計畫法所發布之各項自治條例及自治規則辦理，合先敘明。

（二）按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二、營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。三、營業場所之消防安全設備，應符合消防法令之規定。」電子遊戲場業管理條例第8 條定有明文。另「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」復經都市計畫法第6 條、第35條、第79條第1 項及第85條規定甚明。而都市計畫法臺北市施行細則第1 條規定：「本細則依都市計畫法第八十五條規定訂定之。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如左：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…」第26條規定：「本府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」繼而，臺北市政府再訂定臺北市土地使用分區管制規則第1條 規定：「本規則依都市計畫法臺北市施行細則第二十六條規定訂定之。」第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：（略）二、附條件允許使用（三）第三十二組：娛樂服務業。」第97條之5 規定：「本規則所稱附條件允許使用者，其核准基準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」暨頒訂臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準，其第2 條規定：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目，其核准條件如下：…使用類別：第三十二組：娛樂服務業…（五）電動玩具店。…」

（三）次按，「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第25條定有明文。而直轄市關於都市計畫之擬定、審議及執行事項，乃屬地方制度法第18條第6 款第1 目規定之直轄市自治事項，依上開條文規定，直轄市本得就其自治事項，於不牴觸中央法律之前提下，自行制訂符合地域需要之自治法規。按照前揭（二）之規定可知，臺北市土地使用分區管制規則係本於都市計畫法第85條、都市計畫法臺北市施行細則第26條之具體授權所訂定，該規則第24條係採「正面列舉」方式，俾使各使用組別內之「允許使用」項目或「附條件允許使用」項目能在一定規範下進行管制使用，此乃被告基於都市計畫法之立法目的，依上開地方制度法規定所為之限制都市計畫範圍內土地使用人為妨礙都市計畫使用之自治規則，因未逾越法律授權之目的及範圍，臺北市政府為相關行政行為時即可加以援用。又都市計畫法第35條關於商業區之土地分區管制及都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 第2款關於商業區之使用限制、第26條關於另訂土地使用分區管制之規定，分屬原則性、一般性之規範，如行為人違反具體詳細管制規定之「臺北市土地使用分區管制規則」，自有都市計畫法第79條第1 項規定之適用。

（四）經查，本件「東門町遊戲場」係於81年6 月4 日經被告核准設立，並取得營利事業登記證，嗣迭經原告多次申請變更營業項目為：⒈81年8 月7 日－「電動玩具（小鋼珠）娛樂健身服務業（賭博性除外）〈使用面積不得超過99.88 平方公尺〉」；⒉90年4 月23日－「⑴電子遊戲場業（限制級）⑵遊樂園業〈現供運動或兒童乘騎之機具〉（使用面積不得超過99.88 平方公尺）」；⒊91年8 月16日－「⑴電子遊戲場業（限制級）⑵遊樂園業〈現供運動或兒童乘騎之機具〉（項目2 ：第一次核准面積99.88 平方公尺、第二次核准面積214 平方公尺）（依臺北市政府工務局變更使用執照91變使字第0070號核准使用）」；⒋92年1 月10日－「⑴電子遊戲場業（限制級）⑵玩具、娛樂用品零售業」等情，為原告所不爭執，並有被告所屬工務局建築管理處92年4 月17日北市工建使字第09262594500 號函、95年3 月13日營利事業登記抄本、91年8 月16日營利事業登記證、92年1 月10日營利事業登記證在卷足憑（詳本院卷），足堪信為真實。依上開變更歷程而言，「東門町遊戲場」所申請之電子遊戲場業營業項目，其經核准之經營面積仍維持原來之99.88 平方公尺，並無變動，此觀上開最新的營利事業登記抄本記載「一、J701010 電子遊戲場業（限制級）〈本項使用面積不得超過99.88 平方公尺〉…」等語，更可獲得印證。換言之，上開核准經營電子遊戲場業面積99.88 平方公尺以外部分，並非可由原告恣意作為經營電子遊戲場業之用，原告若欲擴大其核准面積，尚應依上開電子遊戲場業管理條例、都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則、臺北市政府再訂定臺北市土地使用分區管制規則及臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準等規定申請變更，始得為之，並不因其所處之區域調整為第4 種商業區而當然得以擴大經營電子遊戲場業之使用面積。從而，原告主張「『東門町遊戲場』原使用分區分為商二及住四，但早在91年2 月5 日該址之使用分區已全部由商二、住四調整為商四，且工務局之用途類組已於94年間改為B-1 娛樂服務業（舞場），其使用分區之強度最高，可經營項目包含電子遊戲場、舞廳、夜總會、遊樂園、KTV 等行業，故原告使用該址經營電子遊戲場絕無違反都市計畫法之使用分區可言。」云云，即無足採。又原告雖主張伊曾向被告申請變更使用面積云云，但查此部分為被告所否認，且依原告所提示之91年8 月16日營利事業登記證、92年1 月10日營利事業登記證及91變使字第0070號變更使用執照觀之，其中92年1 月10日營利事業登記證未有任何關於使用面積之記載；至於91年8 月16日營利事業登記證及91變使字第0070號變更使用執照，亦僅就遊樂園業或健身服務業載明核准面積為214 平方公尺，均非針對電子遊戲場業之營業面積為放寬，自難認原告此部分主張為可採。

（五）本件「東門町遊戲場」經核准經營電子遊戲場業之使用面積僅有99.88 平方公尺，但原告未依原核准位置營業，竟擅自擴大營業面積，在系爭建築物全部範圍內擺設各式娛樂類電子遊戲機臺共63臺，超出實際核准範圍約70坪，嗣經臺北市商業管理處會同被告所屬相關單位執行聯合檢查時所查獲等情，既經本院認定屬實，已如前述，則原告就超出使用面積（約70坪）營業部分，因未經被告核准擴大使用，自已違反臺北市土地使用分區管制規則第24條有關在第4 種商業區內應經附條件允許才能使用之規定。而原告為「東門町遊戲場」經營者，亦為系爭建築物之使用人，自應知悉被告所核准經營電子遊戲場業之使用面積多寡，其明知並擴大營業面積有意為之，即有違章之主觀故意。從而，被告依據都市計畫法第79條第1 項規定，以原處分處以原告60,000元罰鍰，並勒令停止使用擅自擴大營業之部分，經核即無不合。

（六）另按，建築法第102 條之1 規定：「建築物依規定應附建防空避難設備或停車空間；其防空避難設備因特殊情形施工確有困難或停車空間在一定標準以下及建築物位於都市計畫停車場公共設施用地一定距離範圍內者，得由起造人繳納代金，由直轄市、縣（市）主管建築機關代為集中興建。前項標準、範圍、繳納代金及管理使用辦法，由直轄市、縣（市）政府擬訂，報請內政部核定之。」又臺北巿為辦理建築物應附設之停車空間（小汽車位及機車位）繳納代金與管理使用事宜，特依建築法第102 條之1 第2 項規定制定臺北市建築物附設停車空間繳納代金及管理使用辦法（94年3 月16日更名為臺北市建築物附設停車空間繳納代金及管理使用自治條例），其第4 條規定：「已興建完成之建築物附設之停車空間有下列各款情形之一者，得依本自治條例申請繳納代金，並依法辦理變更使用執照：

一、地面層零星設置之室內停車空間，每棟汽車位、機車位各在二輛以下者。二、七十九年十月三十日以前建築基地法定空地上設置之停車空間必須由道路直接進出者。三、設置於地下層之停車空間，因建築物增設必要之機電設備致無法使用者。四、停車空間之汽車出入口，因設置消防栓、公車亭、站牌、電信、電力或其他類似公益性設施經目的事業主管機關認定無法遷移致無法使用者。五、因地形特殊、出入道路（通路）高程或因都市計畫限制致無法使用者。」由上開規定可知，已興建完成之建築物欲變更其使用分區應先繳納代金，由直轄市、縣（市）主管建築機關代為集中興建停車位，以彌補都市計畫範圍內停車空間不足之問題，惟繳交代金僅是變更建築物使用分區之前提，並非當然得以擴大經營電子遊戲場業之使用面積，原告欲擴大經營使用面積，尚應經主管機關核准變更。易言之，代金之繳納並非當然取得經營電子遊戲場業之權利。又人民有依據法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間納稅之義務，為憲法第19條所明定，更與取得經營電子遊戲場業之權利無涉。本件「東門町遊戲場」就超出核准範圍部分之營業，構成違反都市計畫法第79條第1 項之違章行為，係因該超出部分未經核准經營電子遊戲場業使用所致，而原告是否繳納代金以變更其建築物之使用分區，及是否繳納營業稅或其他稅捐，皆不能取代擴大經營電子遊戲場業之核准，已如前述，則原告主張伊因信賴被告變更都市計畫分區，乃有繳交回饋金（即上開所稱之代金）、添購機臺、配合工務局申請更改使用類組等行為，原處分倘若維持，將令原告受極鉅之私益損害無疑，原處分已違反信賴保護原則云云，殊無足採。

（七）末按，「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111 條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1 至6 款是重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯（尚須實質審查才能知悉者），即難指該行政處分為無效。次按「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第101 條第1 項、第114 條第1 項、第2 項分別定有明文。足見有瑕疵之行政處分除依行政程序法第111 條規定而無效外，尚非全然不可補正，如其情節輕微而可以隨時依職權或依申請加以更正者，其效力更不受影響（最高行政法院95年度判字第00336 號判決可資參照）。本件原處分於作成之初，固在說明欄記載「…四、本案違反都市計畫法第35條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第23條規定，又依都市計畫法第79條規定…」等語，其中臺北市土地使用分區管制規則第23條係規定第3 種商業區內得使用之項目，與本件被告均始終認定原告係在第4 種商業區為本件違章行為不同，此觀被告於訴願答辯狀及行政訴訟答辯狀之記載即可知，顯見上開處分書之記載係誤寫，並非具有重大明顯之瑕疵，揆諸前開說明，自可隨時依職權更正之，其效力更不受影響。本件原處分所引用之臺北市土地使用分區管制規則第23條，業經被告於本院審理時更正，此觀其補充答辯狀之記載即可知，經核於法無違。

六、綜上所述，原處分以原告違反都市計畫法第79條第1 項規定，乃處以原告60,000元罰鍰，並勒令停止使用擅自擴大營業之部分，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第 一 庭 審 判 長 法 官　王立杰