95年度判字第00336號｜行政：水利法｜裁判日期：95 年 03 月 09 日

最　高　行　政　法　院　判　決 95年度判字第00336號上　訴　人　大鴻股份有限公司代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　劉憲璋律師被上訴人　經濟部代　表　人　甲○○ 上列當事人間因水利法事件，上訴人對於中華民國93年9月30日臺北高等行政法院92年度訴字第4413號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人以上訴人擅在臺中縣霧峰鄉○○○段烏溪河川區域之行水區域內堆置砂石，違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，依同法第九十二條之一第一項規定，以民國（下同）九十一年五月十日經授水字第０九一二０二六四四二０號處分書處上訴人（受處分人欄誤載為乙○○，經被上訴人九十二年三月十一日經授水字第０九二二０二０二九七０號函更正）罰鍰新臺幣（下同）六萬元，並限於九十一年八月三十一日前回復原狀、清除、廢止違禁設施（被上訴人已於九十一年十一月十五日以經授水字第０九一二０二一五四六０號函將該處分關於處上訴人罰鍰部分撤銷）。嗣經被上訴人所屬水利署第三河川局人員於九十一年十一月十六日至九十二年一月十日、九十二年一月十三日至十七日、二十日至二十四日、二十七日至三十日，至上訴人上開違規地點勘查結果，上訴人未於上開九十一年五月十日經授水字第00000000000號處分書所定期限內回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，以九十一年十二月十三日經授水字第０九一二０二六八七００號等六十六件處分書，按日處上訴人（部分受處分人欄誤載為大鴻實業股份有限公司，經被上訴人九十二年三月十四日經授水字第０九二二０二０三六八０號函更正）罰鍰一萬八千元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人在原審起訴主張：被上訴人並未發現上訴人有再堆置砂石之行為，基於一事不二罰之法理，被上訴人連續處罰且取締日期兼及例假日，違反比例原則，自屬違法；又本堆砂石原料為合法採取，並非盜（濫）採而來，亦無侵占國有地之行為。九十年七月二十八日桃芝颱風將所有運輸道路全部沖毀破壞，堤防、道路流失，致本堆置形成一孤島，所有道路皆不通，上訴人申請「運輸便道」案，又未獲准許，乃導致清除搬運之延宕。上訴人本堆砂石實際位置為河川區，並非行水區，如被上訴人認屬行水區，自應舉證以實，既非行水區，顯見不符「具體危險之發生」要件；況台電（公有）電塔或其他設施於所謂「行水區」設立者，比比皆是，竟處罰上訴人堆置砂石行為，顯有差別待遇；再目前法令並無讓砂石業者得合法堆放砂石之處，如申辦變更為礦業用地，則至少需二年時間，曠日廢時，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。三、被上訴人則以：被上訴人堆置砂石之行為，前經被上訴人於八十九年十二月二十六日、九十年四月二十日、七月二十七日及九十一年五月十日分別對上訴人開立處分書，處以罰鍰及限期回復原狀，因有違一事二罰之原則，因此，被上訴人九十年四月二十日、七月二十七日及九十一年五月十日所開立處分書之科處罰鍰部分，係屬違法，應予撤銷。惟限期回復原狀等為符信賴保護原則，應予維持。被上訴人爰以九十一年十一月十五日經授水字第０九一二０二一五四六０號函將上開三件處分書之處罰鍰部分予以撤銷。至上訴人未依被上訴人九十一年五月十日經授水第00000000000 號處分書所定期限回復原狀，被上訴人依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，分別以九十一年十二月十三日經授水字第０九一二０二六八七００號等六十六件處分書，按日處上訴人罰鍰一萬八千元，係屬間接強制之執行罰，尚無涉及一罪二罰之情事。上訴人堆置砂石地點，依臺灣省政府七十九年八月四日府建水字第一五三九八九號公告之烏溪河川區域線及行水區域線，確位於烏溪行水區內，有堆置位置圖可稽，堆置砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，要不因砂石來源為合法取得，而得任意堆置。再者，本件上訴人堆置砂石之行為曾經被上訴人九十年四月二十日、九十年七月二十七日開立處分書限期回復原狀，上訴人亦自應於九十年七月二十八日前搬運完畢，其主張運輸便道經九十年七月二十日桃芝颱風沖毀云云，既未積極向主管機關重新申請辦理申請許可，亦難謂無可歸責於己。上訴人堆置砂石地點確係位於臺灣省政府公告之烏溪河川區域行水區域內，依行為時水利法第七十八條第一項第三款之規定，其堆置行為不以發生「具體危險」為構成要件，與上訴人所稱同法第九十二條之一規定有關以致生公共危險為構成要件之刑事責任部分，異其處罰條件及目的。且該條所稱「致生公共危險者」，依最高法院判例係以客觀上業已具備公共危險之狀態為已足，不以已經發生危險為必要等語，資為抗辯。四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠查本件因上訴人未依被上訴人九十一年五月十日經授水第00000000 000號處分書所定期限回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，分別以九十一年十二月十三日經授水字第０九一二０二六八七００號等六十六件處分書，按日處上訴人罰鍰一萬八千元，係屬間接強制之執行罰，與上訴人因違規在上開地點堆置砂石所為之處罰（即所謂秩序罰）不同，自無涉一罪二罰之情事。又查上訴人堆置砂石地點，依臺灣省政府七十九年八月四日府建水字第一五三九八九號公告之烏溪河川區域線及行水區域線，確係位於烏溪行水區內，有該公告及堆置位置圖可稽，上訴人主張堆置砂石地點非行水區，尚有誤解。㈡次查上訴人向被上訴人申請之「運輸便道」，係直接穿越河床通抵對岸等情，被上訴人考量現場尚有其他便道，且穿越河川，有破壞河川生態之虞，乃未准許該便道開設之申請，此為兩造所不爭，並有上訴人提出之申請設施使用河川公（私）地案件書面審查表影本一紙附卷可參。上訴人既負有恢復原狀之義務，自應另行申請其他之運輸便道或利用其他現有便道清除堆置之砂石；況上訴人亦不否認颱風過後，如不直接搭便橋至對岸，並非即無路可通，僅須經過下游繞行較遠之路等。上訴人既違法於行水區內堆置砂石，其所負恢復原狀義務，要不因上情而免除。㈢又查，上訴人係違反行為時水利法第七十八條第一項第三款之規定，被上訴人依同法第九十二條之一第一項前段：「除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處（銀元）六千元以上三萬元以下罰鍰。」及第二項：「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者」之規定，處上訴人罰鍰及按日罰鍰至其回復原狀、清除或廢止違禁設施完峻之日止，其處罰並不以發生具體危險為要件，與上訴人主張同法第九十二條之一規定有關特別刑法之致生公共危險之構成要件，異其處罰條件及目的。㈣按河川區域行水區內施設電塔及油管高架橋，依河川管理辦法第二十八條規定，係屬申請許可事項，異於河川區域之行水區域內堆置砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，兩者不同，要難比附援引。至砂石堆置地點，可依非都市土地變更礦業用地作業要點相關規定，辦理取得礦業用地而為堆置砂石之使用，並非無法取得合法堆置地點，殊難以申請過程費時或困難，而得違法堆置砂石。五、上訴意旨略謂：原審判決附表所示序號五、十九、二十六、即原處分書日期及文號九十一年十二月十三日經授水字第０九一二０二六八四八０號處分書、九十一年十二月十六日經授水字第０九一二０二六八九一０號處分書、九十一年十二月三十一日經授水字第０九一二０二六八九九０號處分書，其處分理由或適用法令並未勾選，為欠缺理由及法令依據之無效處分，故原審判決違背行政訴訟法第二百四十三條第一項之違法；原審判決附表所示序號三十四，其查獲日期為九十一年十二月三十日，但處分書發文日期竟為九十一年一月三日，為何於未查獲前即予處分？其處分書自有理由矛盾之違法，原審判決竟予引用，自有判決理由矛盾之違法；水利法第九十二條之一業經總統於九十二年二月六日公布予以刪除，依社會秩序維護法第三條規定「行為後本法有變更者，適用裁處時之規定。但裁處前之規定有利於行為人者，適用最有利於行為人之規定。」亦即行政法「從新從輕主義」之法理，社會秩序維護法為行政法，其他行政法之罰則，於裁處時自應適用「從新從輕主義」之法理。惟原審判決未查明水利法第九十二條之一已於九十二年二月六日公布刪除，原審判決時仍予以引用，自有判決適用法規不當之違法。請求廢棄原審判決等語。六、本院查: ㈠「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為九十年一月一日施行之行政程序法第一百十一條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，一至六款是重大明顯之例示，第七款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯（尚須實質審查才能知悉者），即難指該行政處分為無效。次按「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰‧‧‧二、必須記明之理由已於事後記明者。‧‧‧前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第一百零一條第一項、第一百一十四條第一項、第二項分別定有明文。足見有瑕疵之行政處分除依行政程序法第一百一十一條規定而無效外，尚非全然不可補正，如其情節輕微而可以隨時依職權或依申請加以更正者，其效力更不受影響。㈡原審判決附表所示序號五即九十一年十二月十三日經授水字第０九一二０二六八四八０號處分書之「處分理由或適用法令」欄，已勾選「依據水利法第九十二條之一規定處罰」，有該處分書影本附原處分卷第17頁可稽），上訴意旨猶指摘此部分為欠缺理由及法令依據之無效處分，容有誤會。至於原審判決附表所示序號十九、二十六即九十一年十二月十六日經授水字第０九一二０二六八九一０號處分書、九十一年十二月三十一日經授水字第０九一二０二六八九九０號處分書，固漏未勾選「處分理由或適用法令」，但其瑕疵並非重大，且均已於「違規內容」欄載明：「於河川區域行水區域內堆置砂石，未依本部九十一年五月十日經授水字第０九一二０二六四四二０號處分書所處期限內清除回復原狀」，即已揭示符合水利法第九十二條之一第二項處罰要件之事實，上訴人據此即可推知「處分理由或適用法令」，尚難謂其屬欠缺理由及法令依據之無效處分。何況被上訴人於訴願程序中，已具狀詳述系爭六十六件處分之理由及法令依據為水利法第九十二條之一，此有答辯狀附訴願卷第3頁可稽。揆諸前開說明，上開兩件處分之程式縱有欠缺，亦已於訴願程序終結前補正完畢而無瑕疵可言。又原審判決附表所示序號三十四之處分書（即經授水字第０九二二０二三三０二０號處分書，附原處分卷第77頁），其查獲日期為九十一年十二月三十日，卻將處分書發文日期載為「九十一年一月三日」，顯係「九十二年」之誤寫，被上訴人既得依行政程序法第一百零一條第一項規定隨時依職權或依申請加以更正，其效力本不受影響。何況系爭六十六件處分之部分受處分人欄誤載為大鴻實業股份有限公司，經被上訴人以九十二年三月十四日經授水字第０九二二０二０三六八０號函通知更正時，已於更正函之附表載明該經授水字第０九二二０二三三０二０號處分書之發文日期為「九十二年一月三日」，應認該日期之誤寫已經獲得更正而無瑕疵可言。㈢末按行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限。此為民主法治國家之基本原則，於違反行政法上義務之處罰，亦有其適用。故行政罰處分之適法性，原則上應以人民行為時之法律狀態為判斷基準。即使採取所謂「從新從輕」法則，就行政罰而言，原則上應係指「行為後法律有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律。但裁處前之法律有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」，即該行政罰之適法性，原則上以原處分作成時之法律狀態為判斷基準，而非以行政法院判決時之法律狀態為判斷基準。蓋人民不服行政罰處分之救濟方法，係依行政訴訟法第四條規定，循序向高等行政法院提起撤銷訴訟，而撤銷訴訟之目的在於撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害，足見行政法院僅係事後審查行政處分之適法性，並不自為行政處分，亦非代替行政機關為處分，本不生「裁處」之問題，自無從以判決時之法律狀態論斷行政罰是否適法。又95年2月5日施行之行政罰法第5條採「從新從輕」原則，所謂「從新」亦係指「適用行政機關最初裁處時之法律」，惟在行政罰法施行前，就一般行政罰適法性之判斷基準時，法律無統一明文規定，通說係以人民行為時之法律狀態為準。而「主管機關為保護水道，禁止在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土」，既為行為時水利法第七十八條第一項第三款所規定；「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處（銀元）六千元以上三萬元以下罰鍰」、「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具」，復為同法第九十二條之一第一項及第二項所明定。則本件上訴人擅在臺中縣霧峰鄉○○○段烏溪河川區域之行水區域內堆置砂石，違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，被上訴人於先依同法第九十二條之一第一項規定，處以罰鍰，並限於九十一年八月三十一日前回復原狀、清除、廢止違禁設施後，因上訴人未於期限內回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，以九十一年十二月十三日經授水字第０九一二０二六八七００號等六十六件處分書，按日處以罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元）。經核其認事用法並無不合，訴願決定及原審判決遞予維持，亦無違誤。雖然水利法於九十二年二月六日經部分修正公布，刪除第九十二條之一，及修正原第七十八條內容（原判決附表所示處分書除序號六十至六十六號係於上開水利法修正生效後作成外，其餘五十九件均於水利法修正前即已完成），但本件行為時之水利法第七十八條第一項第三款及第九十二條之一規定之內容既如上述，揆諸前開說明，被上訴人據以裁罰，即無瑕疵可言。何況水利法於九十二年二月六日修正時，雖刪除原第九十二條之一及修正原第七十八條內容，但增訂第九十二條之二、七十八條之一及九十三條之四，其中增訂第七十八條之一第三款規定：「河川區域內之下列行為應經許可：‧‧‧三、採取或堆置土石。」、增訂第九十二條之二第七款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰：‧‧‧七、違反第七十八條之一第三款、第七十八條之三第二項第三款規定，未經許可採取或堆置土石者。」、增訂第九十三條之四規定：「違反第四十六條、第四十七條、第五十四條之一、第六十三條之三、第六十三條之五、第六十五條、第七十八條、第七十八條之一、第七十八條之三規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣一萬元以上五萬元以下之罰鍰。」整體而言對於上訴人更為不利，即使依「從新從輕」原則，亦不能適用裁處時之法律，仍應適用較有利之行為時法律。上訴意旨竟謂原審未查明水利法第九十二條之一已於九十二年二月六日公布刪除，判決時仍予以引用，自有判決適用法規不當之違法云云，實屬誤會。㈣綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用法規不當或理由矛盾之違法。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　3　　月　　9　　日第三庭審判長法官　趙　永　康法官鄭　淑　貞法官　楊惠欽法官　黃　淑　玲法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　95　　年　　3　　月　　10　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00336號

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