臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

新竹縣環境保護局

代表人

巫健次（局長）住同上

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　乙○○兼送達代收

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹縣政府中華民國95年6 月28日府行法字第0950084099號訴願決定（案號：000000－0 ），提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣被告據民國（下同）95年4 月1 日報載本縣北埔鄉大湖村4 鄰大湖溪水變白色，前往報載地點北埔鄉大湖村4 鄰上大湖47號勘查，並於95年4 月4 日聯合內政部警政署環保警察隊、行政院環保署督察總隊、北埔分駐所及北埔鄉公所進行現場會勘與開挖，發現北埔鄉○○段上大湖小段0060、0064地號已遭掩埋大量廢棄物，稽查時原告亦在場。被告以95年5 月11日環業字第0950009140號函，命原告依規清除並於95年5 月15日前提廢棄物清理計畫書。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

⒈系爭土地原告雖為所有權人但交由彭政隆管理，是否應處罰原告。

⒉新竹地檢署偵查時，彭政隆坦承掩埋廢棄物確實未經過原告同意，是否應處罰原告。

⒊傾倒廢棄物的是呂新華，是否應處罰原告。

㈠原告主張之理由：

⒈原告所有北埔鄉○○段上大湖小段0060、0064地號土地在原告不知情下遭人非法掩埋廢棄物，原告迄至收到被告95年3 月31日環業字第0950006088號函通知95年4 月4 日下午2 時進行會勘，始知土地疑遭非法掩埋廢棄物之情形，因原告家庭（家有失明癱瘓老母及須幫原告子女看顧小孩）、健康及前開土地與原告住所相隔甚遠（該地位於北埔鄉，原告居住於竹東鎮，且原告不會駕駛汽機車）等因素，是將該土地借由彭政隆所使用管理，並僅止於種植果樹等一般務農行為，原告並未實際管理經營。惟訴願決定書即濫用自由心證推論為原告無疑承認其授權或同意彭政隆處理土地相關事宜將該土地遭非法掩埋廢棄物之責歸咎於原告，認定原告未善盡土地管理之責，容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置掩埋於其土地，而命原告限期清除處理，顯屬不當連結，誠難令人信服。

⒉另訴願決定書理由中稱：94年4 月4 日稽查時訴願人亦在場‧‧‧辯稱‧‧‧不知情等語。查原告係因被告前揭95年3 月31日通知函到場，並於開挖後始知遭掩埋廢棄物，有被告通知函影本為證（如附件三），原告自始至終皆陳明對掩埋廢棄物不知情，且土地使用管理人彭政隆於新竹地檢署偵查時，亦坦承掩埋廢棄物之情事確實未經原告同意，原告亦不知情。

⒊按行政罰必須對行為人才能處罰，本件原告僅為土地所有人，並未實際使用管理該土地，縱令該土地發生任何公共危險與違法之情形，亦與未實際使用管理該土地之所有人無關，而應由行為人受罰。然本件被告既已知悉該土地之使用管埋人為彭政隆、廢棄物傾倒掩埋者為呂新華，即不法行為人、土地實際使用管理人皆非原告，此亦經訴願決定書事實欄認定所載。被告仍以原告為土地所有權人為由，逕依廢棄物清理法處以限期清除之行政處分，於法尚有未洽。再者，原告亦為受害者，自己土地非但遭非法掩埋廢棄物，已向彭政隆提出刑事竊佔告訴在案，原告既非行為人且不知情下，仍遭受處罰，並不合理。

⒋政府機關對人民之財產權益有保障之義務，針對環境保護方面並設有各項專門負責偵巡、稽查之單位，以保障人民之財產權益等，被告訴願答辯及決定書中皆稱：「該土地長時間遭掩埋大量廢棄物‧‧‧」，政府機關對該土地長時間遭非法掩埋廢棄物，難謂有善盡偵巡、稽查之責？政府機關皆無法阻止該非法行為，遑論原告僅係一不識字婦人更無能為力。被告所持論點，實有可議之處。

⒌廢棄物清理法第46條第3 款及第71條第1 項規定之規範對象為「‧‧‧三、未經主管機關許可，提供土地回填、堆置廢棄物。」、「不依規定清除處理之廢棄物，‧‧‧主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理‧‧‧」，然被告既無提供土地回填、堆置廢棄物，亦未容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地之情事，即無該法條之適用，且被告既知悉本件非法傾倒掩埋廢棄物為呂新華及實際使用管理該土地之人，開挖當日亦發現廣達電腦公司、台北老人院等事業單位資料（證物已於開挖當日由稽查單位帶回），即應本於職務積極查明，處罰相關違法事業單位及人員，才屬妥適。然被告機關一昧以原告為土地所有人為由，命原告清除，復於95年7 月13日以原告未完成清理為由，處按日連續處罰6000元，迄今仍持續中，實有裁量濫用之嫌。

⒍另被告於訴願答辯意旨二中謂：⑵次查訴願人表示土地使用管理人是其同居人，且該土地進口處以鐵鍊圈起來，當廢棄物進場時需拿鑰匙開門，有95年4 月4 日本局之稽查紀錄可稽‧‧‧等語，實係斷章取義、擴張解釋為該陳述皆為原告所表示，推定為原告「不知情」係推諉卸責；被告復於本件訴訟答辯書事實欄記載：據原告表示該土地由其同居人彭政隆使用中，「彭政隆亦當場表示，該二筆土地自95年1 月份開始，即同意由第三人呂新華回填‧‧‧拿鑰匙」等語，無疑與其答辯意旨前後矛盾。又決定書理由欄二中引述稽查紀錄內容略以：「‧‧‧⒓本案據地主甲○○的丈夫表示，該筆土地自‧‧‧收受掩埋廢棄物‧‧‧呂新華有廢棄物進場時會通知其（彭政隆）拿鑰匙開門（鐵鍊圈起來）‧‧‧。本案地主甲○○表示該土地雖為其名下，但實際都由彭政隆處理負責‧‧‧」綜上，該廢棄物掩埋原告並不知情至為明確，且稽查紀錄中「廢棄物進場拿鑰匙開門等語」並非原告所說，且為決定書所認。原告僅係陳述並未實際管理使用該土地及對廢棄物之掩埋並不知情之事實，被告竟以推諉卸責之由推定原告係知情，更斷章取義、不當連結的處分無辜不知情之原告清除之行政責任，對此不當行政處分，行政機關豈無遺憾！又怎能令原告誠服。

⒎綜上理由，求判決如訴之聲明，以維公允。

㈡被告主張之理由：

⒈據95年4 月1 日報載大湖溪水變白色，被告機關遂前往報載地點北埔鄉大湖村4 鄰上大湖47號勘查（如附件一），並於95年4 月4 日聯合內政部警政署環保警察隊、行政院環保署督察總隊、北埔分駐所及北埔鄉公所進行現場會勘及開挖，發現北埔鄉○○段上大湖小段0060、0064地號已遭掩埋大量廢棄物（如附件二），稽查時原告及土地使用人彭政隆亦在場。據原告表示，該土地由其同居人彭政隆使用中，彭政隆亦當場表示，該兩筆土地自95年1 月份開始，即同意第三人呂新華回填廢棄物，呂君每次作業前才與其聯絡，拿鑰匙開門，隔日還鑰匙順便給錢，收受一台車（15噸）新臺幣（下同） 400元整，總共約收7 萬元左右，合先敘明。

⒉按「不依規定清除處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理‧‧‧」、「土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除」廢棄物清理法第71條第1 項及第11條第1 款分別定有明文。查本件原告係容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人，依上開規定限期清除處理，依法並無不合。

⒊原告主張㈠原告雖為該土地之所有權人．．．原告雖將該土地借由彭政隆所使用管理，然亦僅止於該土地上種植果樹等一般務農行為‧‧‧。㈡原告僅為土地之所有人並未實際使用管理該土地，縱令該土地發生公共危險與違法情形，亦與所有人無關，．．．原處分機關仍以原告為土地所有權人為由，而逕依廢棄物清理法處以限期清除之行政處分，於法尚有未洽．．．。㈢原告為免該土地荒廢，故借由彭政隆使用管理，並非如被告所述長時間對該土地怠於注意或疏於管理。㈣被告機關一味的以原告為土地之所有人為由科予清除之行政處分（復於95年7 月13日始以未完成清理為由，處按日連續處罰6000元‧‧‧。㈤該廢棄物掩埋原告並不知情，處不知情之原告清除之行政責任，怎能令原告誠服各云云。惟查：

⑴本案遭掩埋大量廢棄物之現場經開挖發現有一般事業廢棄物如：廢塑膠、布、鐵砂、黑色塑膠管布‧‧‧及有害事業廢棄物如：廢鐵屑、廢電纜‧‧‧等，體積約為14000 立方公尺，顯非短時間所為，原告為土地所有權人，對上述行為即使非其容許亦難謂無重大過失。

⑵按「所有人於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」民法第765條定有明文。原告怠於行使其權力，致其土地遭掩埋大量廢棄物，且該土地屬大埔水庫集水區，現遭掩埋大量廢棄物，其滲出水經檢測不符合放流水標準，又不斷的污染水源，已嚴重污染環境衛生及該地居民飲用水安全，原告竟主張發生公共危險與違法情形，皆與其無關。其自私心態與無視法律之存在可見一般。

⑶原告雖主張為免該土地荒廢，借由彭政隆使用。惟民法第472 條第2 款規定，借用人違反約定或依物之性質而定之方法使用借用物，或未經貸與人同意，允許第三人使用者，貸與人得終止契約。顯見所有人對其所有物仍有管理之責。本件土地長期間遭掩埋大量廢棄物，且同意收受廢棄物者又是其同居人，當廢棄物要進場時需拿鑰匙開門，原告（所有人）稱不知情，顯違常理，其仍未終止借貸，即有默許之意。

⑷退萬步言，原告其縱未同意提供土地掩埋廢棄物，然其長時間對其土地怠於注意或疏於管理致遭掩埋大量廢棄物，事實明確，不容爭執與辯解。現遭掩埋大量廢棄物之土地滲出水經檢測不符合放流水標準，且不斷的污染水源，已嚴重污染環境衛生及該地居民飲用水安全，廢棄物之清除已刻不容緩，原告係容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人，被告依首揭法律規定命原告限期清除處理，依法有據，並無違法。

⒌綜上所陳，原告主張無理由，請判決如被告之聲明。

理由

一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰經被告聲請，而為一造辯論判決，核先敘明。

二、按「有下列情形之一者，處1 年以上5 年以下有期徒刑，得併科新台幣3 百萬元以下罰金：... 三、未經主管機關許可，提供土地回填、堆置廢棄物。」、「不依規定清除處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理‧‧‧」、「土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除」廢棄物清理法第46條第1 項第3 款、第71條第1 項及第11條第1款分別定有明文。

三、本件原告係遭非法棄置廢棄物於其土地之土地所有人，為原告所不爭執，緣被告據95年4 月1 日報載新竹縣北埔鄉大湖村4 鄰大湖溪水變白色，前往報載地點北埔鄉大湖村4 鄰上大湖47號勘查，並於95年4 月4 日聯合內政部警政署環保警察隊、行政院環保署督察總隊、北埔分駐所及北埔鄉公所進行現場會勘與開挖，發現北埔鄉○○段上大湖小段0060、0064地號已遭掩埋大量廢棄物，稽查時原告亦在場，經查上開土地係由原告之同居人彭政隆使用管理中，彭政隆自95年1月份間，即同意第三人呂新華在上開土地中回填廢棄物並有向其收取費用之事實。被告以原告對其所有土地未善盡管理之責，竟因重大過失致大量廢棄物非法棄置於其土地中，揆諸前揭規定，被告函令原告限期改善，核無不合。

四、原告主張其雖為該土地之所有人權人但原告是將該土地借由彭政隆所使用管理，且僅止一般務農行為，縱令該土地發生公共危險與違法情形，亦與所有人無關，且未怠於注意或疏於管理云云；惟按借用人違反約定或依物之性質而定之方法使用借用物，或未經貸與人同意，允許第三人使用者，貸與人得終止契約，民法第472 條第2 款定有明文。顯見所有人對其所有物仍有管理之責。查系爭土地，遭掩埋大量廢棄物之現場經開挖發現有一般事業廢棄物如：廢塑膠、布、鐵砂、黑色塑膠管布‧‧‧及有害事業廢棄物如：廢鐵屑、廢電纜‧‧‧等，體積約為14000 立方公尺，有新竹縣環保局事業廢棄物稽查紀錄工作單五紙及現場照片8 張在卷可憑，足見本件廢棄物之棄置顯非短時間所為，原告為土地所有權人，對於管理使用該土地之同居人彭政隆收取費用，同意訴外人呂新華進場非法回填廢棄物之事實，未能終止，自難辭其重大過失之責，至臻明確。易言之，原告縱使未同意提供土地掩埋廢棄物，然其長時間對其土地怠於注意或疏於管理致遭掩埋大量廢棄物，事實明確，不容委飾。況現遭掩埋大量廢棄物之土地滲出水經檢測不符合放流水標準，且不斷的污染水源，已嚴重污染環境衛生及該地居民飲用水安全，廢棄物之清除已刻不容緩，原告因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其所有之土地於先，繼則抗拒限期清除於後，藐視法律、人權至鉅，被告依首揭法律規定命原告限期清除處理，依法有據，並無違法，原告此項主張，洵不足採。

五、原告主張被告對其未完成清除而連續按日處罰云云；但查本件系爭處分係限期原告清除，非處罰鍰，被告連續裁處罰鍰之處分非本件所應審究之標的，特此敘明。

六、綜合上述，原告因重大過失，未盡善良管理人之責，任其所有之土地由其同居人同意訴外人非法回填、堆置廢棄物，事證明確，被告依法令其限期改善，核無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段、第218條、民事訴訟法第385條，判決如主文。

第六庭審判長法 官　林　文　舟