臺北高等行政法院裁定

原告

甲○○

原告

乙○○

訴訟代理人

辛○○

訴訟代理人

子○○

訴訟代理人

癸○○

被告

教育部

代表人

丁○○部長）住同

訴訟代理人

黃旭田 律師

複代理人

翁國彥 律師

複代理人

陳宛妤 律師

被告

臺灣銀行股份有限公司

代表人

戊○○

訴訟代理人

庚○○

複代理人

壬○○

(均兼如附表所示其餘312人之訴訟代理人　李漢中　律師被　　　告　銓敘部代　表　人　丙○○部長）住同

　　　　　　己○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

理由

一、政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，而訂定退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，由被告銓敘部於63年12月17日訂頒「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱優惠存款要點），據以實施。嗣因退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1 倍，造成部分同時具有新舊制年資、選擇支領月退休金之人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，造成政府財力嚴重負擔，經被告銓敘部邀請國防部、行政院人事行政局、財政機關及被告教育部多次審議，並陳報考試院審議結果，退休公務員每月退休所得，依其任職年資之長短，不宜超過現職人員在職每月所得85% 至95% ，為期軍公教人員一致，被告銓敘部擬訂退休所得合理化方案，增訂優惠存款要點第3 點之1 ，針對支（兼）領月退休金且兼具新舊制年資之退休人員訂有退休所得替代率上限百分比，超過所得替代率上限者需減少公保養老給付優惠存款之金額。被告教育部亦報經行政院核准，被告銓敘部、教育部即發佈均自95年2 月16日起實施。原告以優惠存款要點之修正致渠等公保養老給付優惠存款之金額產生鉅大變更，使原告每月優惠存款利息產生減少之損害，認上揭優惠存款要點及原告與臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）間之優惠存款契約均為行政契約，遂依行政訴訟法第8 條第1 項規定提起本件給付及將來給付訴訟，並為如下聲明：⒈被告銓敘部與臺灣銀行應連帶給付選定當事人林月珠等共19人，於換約之翌日起每月減少之優惠存款利息及至清償日止，按年息5 ﹪計算之利息（詳附表一所示）。⒉被告銓敘部與臺灣銀行應連帶給付原告乙○○及選定當事人等共9 人，自換約之翌日起每月減少之優惠存款利息及至清償日止，按年息5 ﹪計算之利息（詳附表二所示）。⒊被告教育部與臺灣銀行應連帶給付原告甲○○及選定當事人等共245 人，於換約之翌日起每月減少之優惠存款利息及至清償日止，按年息5 ﹪計算之利息（詳附表三所示）。⒋被告教育部與臺灣銀行應連帶給付選定當事人王淑霞等共41人，自換約之翌日起每月減少之優惠存款利息及至清償日止，按年息5 ﹪計算之利息（詳附表四所示）。⒌訴訟費用由被告等連帶負擔。

二、按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。行政訴訟法第8 條第1 項固定有明文。惟依同條第2 項規定，前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4 條第1項或第3 項提起撤銷訴訟時，併為請求。其立法理由無非以給付訴訟既以行政處分應否撤銷為據者，若許原告逕行提起給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置程序。行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」故人民認為因中央或地方機關之違法行政處分，損害其權利或法律上之利益者，經提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起撤銷訴訟。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項定有明文。又訴訟事件不屬行政法院之權限，起訴不合程式或不備其他要件者，依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款、第10款規定，應裁定駁回之。

三、次按行政程序法第135 條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政契約之要素有三：（一）行政契約係法律行為，（二）行政契約係雙方法律行為，（三）行政契約發生行政法上效果。行政機關與私人訂約，約定之內容有下列四者之一時，可認為行政契約：（一）因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，（二）約定之內容係行政機關之一方負有作成行政處分或高權的事實行為之義務，（三）約定內容涉及人民公法上權益或義務關係者，（四）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款或使其取得較人民一方優勢之地位者。若給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，應就契約整體目的及給付目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，則屬於行政契約。

四、再按行政院57年2 月20日台（57）財字第1350號令略以，優惠存款利息差額如何負擔向無明確規定，似可參照公務人員退休法施行細則第23條（現行第28條）規定，其退休金應屬於國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫支出者，則其利息差額應分別由國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫負擔，屬於公營事業機關營業預算下之支出者，其利息差額應由各該機關營業預算項下負擔等語。行政院79年4 月11日台79人政肆字第14525 號函略以，有關軍公教人員退休（伍）金及軍人優惠儲蓄存款利息之負擔方式，優惠存款利息與臺灣銀行牌告基本放款利率間之差額由各級政府負擔，臺灣銀行牌告基本放款利率與一年期存款利率間之差額由各級政府與臺灣銀行各負擔半數等語。準此，基於公、教一致原則，各級公立學校教職員之一次退休金及公保養老給付金額之優惠存款差額利息（即扣除臺灣銀行應負擔之利息部分後，所餘各級政府應行負擔之部分）之負擔機關，亦依上開行政院57年2 月20日台（57）財字第1350號令規定辦理。復參酌學校教職員退休條例第9條規定：「（第1 項）教職員退休金應由政府負擔之費用，在國立學校，由國庫支給；在省（市）立學校，由省（市）庫支給；在縣（市）立學校，由縣（市）庫支給。（第2 項）自中華民國88年7 月1 日起，因臺灣省政府功能業務與組織調整，併入教育部之省立學校，其教職員之退休金，改由國庫支給，不受前項之限制。」（88年10月27日修正發布）學校教職員退休條例施行細則第33條第1 項規定：「教職員在本條例修正施行前任職年資之退休金、撫慰金與依法應由各級政府編列預算支付之各項加發之退休金及本條例第21條之1 第5 項之補償金，依其最後服務學校，屬於國（省）立者，由國庫支出，以教育部為支給機關；屬於直轄市立者，由直轄市庫支出，以直轄市政府財政局為支給機關；屬於縣（市）立者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關。」亦即退休教職員之最後服務學校屬於國（省）立者，則由國庫（即教育部）支出，以教育部為支給機關; 屬於直轄市立者，由直轄市庫支出，以直轄市政府為支給機關；屬於縣（市）立者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關。故原告請求給付之對象，應以負責支給之機關為被告，始為合法。

五、經查：( 一)按被告銓敘部之前訂頒之優惠存款要點，及嗣後被告銓敘部、教育部擬訂之上揭退休所得合理化方案暨增訂優惠存款要點第3 點之1 ，係對於不特定之多數人（因包括將來可能退休之人員）反覆實施之作用，並未直接對外發生法律效果，自非屬行政處分，亦非經與特定人民間雙方意思表示一致所達成之行為，自亦非屬行政契約。原告主張優惠存款要點係屬被告與原告間之行政契約云云，委無可採。被告銓敘部、教育部果依上揭優惠存款要點第3 點之1 重新核定原告可優存之公保養老給付金額，並通知原告及被告臺灣銀行於前優惠存款契約到期後續存時應依新核定金額辦理，此時始對原告等直接發生法律效果，依被告銓敘部查報原告及選定當事人中有乙○○等14名已重新核定（其中9 人已提出復審），核定函後載明「台端如不服本核定函，得依訴願法相關規定，於收受本函之次日起30日內，提起訴願。」被告教育部亦查報原告及選定當事人中有古紹鑫等16名已重新核定（其中6 名已提起訴願），核定函後亦載明「依學校教職員退休條例施行細則第30條之規定，退休人員對於本案審定結果如有不服，得依訴願法或準用公務人員保障法規定提起救濟。前項審定，如有行政程序法第128 條所定重新開始程序之原因者，得依其相關規定辦理。」故原告及被選定當事人應待重新核定後，如不服該核定，認其權利受損，自應循訴願或復審等前置程序辦理，苟不服訴願或復審決定，始得依行政訴訟法第4 條第1 項、第8 條第2 項規定提起撤銷訴訟，併為給付請求。詎原告逕依行政訴訟法第8 條第1 項規定對被告銓敘部、教育部提起本件給付及將來給付訴訟，揆諸上揭說明，即非合法。

( 二) 又原告聲明第1 項中之選定當事人林月珠等19人，及第2項中之原告乙○○及選定當事人等9 人中，有林月珠、李研慧、鍾和秋、高碧玉、陳暖嬌、劉素美、陳麗桂、鄭水津等8 名非屬被告銓敘部核定之退休公務人員，為兩造所不爭執（見本院卷二第69頁筆錄），其退休金及優存差額利息支給機關並非銓敘部。另原告聲明第3 項中之原告甲○○及選定當事人等245 人，及聲明第4 項中之選定當事人王淑霞等41人中，僅有古紹鑫、林世良、李永志、姚尹玲、歐陽文章、董耀揚、顏允武、吳美麗、盧文朱、石慧芬、林郁芬、蕭影、王增英、黃江清、陳美秀、鄭春玉、李山林、許能巧、康翀瑜等19人係自國（省）立學校退休，亦為兩造所不爭執（見同上揭筆錄），應由被告教育部（國庫）支給退休金及優存差額利息者僅該19名，其餘267 名原告甲○○及選定當事人部分均非由教育部（國庫）支給。故原告聲明第1 、2 項中有關林月珠等8 名選定當事人部分列銓敘部為給付請求之被告，聲明第3 、4 項中除古紹鑫等19名以外之其餘267 名原告甲○○及選定當事人部分列教育部為給付請求之被告，亦為不合法。

( 三) 另被告臺灣銀行係受政府機關委託辦理軍公教退休（伍）金優惠儲蓄存款業務，僅立於受理存款機關之地位，配合行政機關所決定之政策受理退休軍公教人員辦理優惠存款之儲存，對於公保養老給付優存金額及利息並無核定權，此無涉公權力之行使，被告臺灣銀行與原告及選定當事人（退休教育人員）間所簽訂之存款契約，並無上揭可認定為行政契約之四款條件之一，又其簽訂存款契約之目的僅在辦理優惠存款之儲存，內容為民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，並非行政契約（最高行政法院93年度裁字第877 號、871號、95年度裁字第2110號裁定意旨參照）。原告認其與臺灣銀行間所簽訂之存款契約係屬行政契約云云，自非可採。故被告臺灣銀行與原告間應屬私法上契約之法律關係，原告以臺灣銀行為被告所為請求之部分，自非屬行政法院管轄，本院並無審判權。

六、綜上所述，原告起訴有上揭所述之不合法，且無法補正，應依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款、第10款規定裁定駁回之。兩造有關實體上之陳述，即無庸再予審酌，併予敘明。

七、依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款、第10款後段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。

第四庭審判長法 官 侯東昇

 法 官 陳秀媖