臺北高等行政法院判決

原告

秀傳紀念醫院

代表人

甲○○

訴訟代理人

廖本揚 律師

被告

行政院原住民族委員會

代表人

乙○○○○○

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　林長振　律師（兼送達代收人）

上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年4 月4 日院臺訴字第0960083788號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：本件被告以原告標得行政院衛生署中醫藥委員會92年度中醫臨床教學試辦計畫等4 件採購案，履約期間自民國（下同）92年3 月1 日至93年8 月31日（該會第1 階段追繳期間）僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）1,948,320 元。原告提出申復，被告以94年4 月27日原民衛字第0940002657號函將追繳原住民就業代金變更為3,928,320 元。原告不服，訴經行政院院臺訴字第0940092476號訴願決定將原處分撤銷，由被告於2 個月內另為適法之處分。案經被告重行審查，以95年10月26日原民衛字第0950035152號處分書追繳原告原住民就業代金3,896,640 元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

⑴原告聲明：

①訴願決定及原處分均撤銷。

②訴訟費用由被告負擔。

⑵被告聲明：

①原告之訴駁回。

②訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

⑴原告主張之理由：

①原處分及訴願決定顯違反平等原則，應予撤銷：Ⅰ行政程序法第6 條明文揭示憲法第7 條之意旨，即行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為所規制之對象，不得有差別待遇，否則即屬違法。Ⅱ臺南市立醫院亦因原住民族工作權保障法事件提起訴願，而訴願機關撤銷原處分，並謂：原住民族工作權保障法第12條第1 項及政府採購法第98條規定，依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100 人者，固負有於履約期間依上述規定所定比例僱用原住民之義務，惟原住民族工作權保障法所稱得標廠商之定義為何，並無解釋....原處分機關（即本件被告）為原住民族工作權保障法之中央主管機關，主管全國原住民事務，依行政院原住民族委員會組織條例第7 條第2 款及第16條之1規定，負有設置原住民族綜合發展基金及掌理該基金之管理及輔導事項之義務，得標廠商依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，關於得標廠商定義之解釋，自宜由該會參酌前開意旨闡釋之，不宜逕以政府採購法第8 條關於廠商之定義作為本法得標廠商之認定依據，以上有行政院96年5 月16日院臺訴字第0960085561號訴願決定可稽。然細查上開訴願案件，其基本事實均與本件雷同，同是政府採購案件，而訴願決定機關所為歧異決定之因素竟是在於訴願人是否兼具公家機關之性質而已，若是得標廠商兼具公家機關性質，則認無原住民族工作權保障法第12條之適用，若是得標廠商不具有公家機關性質，則認為有原住民族工作權保障法第12條之適用。惟觀原住民族工作權保障法之立法意旨在促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，則身為國家機關更有義務照顧原住民，除平時依法僱用原住民外，若標得政府採購案件，乃從事本身公務外之業務，此時其身分如同一般得標廠商，當有履行原住民族工作權保障法第12條之義務，訴願決定機關亦是國家機關，渠等出於不相干考量做出歧異決定，顯然違反平等原則，應予撤銷。

②原處分及訴願決定顯違反比例原則：原告標得之政府採購案件分別為92年度中醫臨床教學試辨計畫、膠囊內視系統驗證與臨床先期規劃研究、92年度員工健康檢查、特殊作業及急診人力委託專業機構合作案等4 件。此4 件計畫執行人員占原告總員工人數極小部分，卻要以原告國內員工總人數增聘原住民，並以此核算代金，顯然違反比例原則。

③政府採購法第98條、原住民工作法保障法第12條有違憲之虞，且鑑於本件標案之特殊性質，解釋上亦應排除上開規定之適用：Ⅰ政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條之立法目的固在於促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，然上開規定以得標廠商「員工總人數」為增聘原住民之計算基礎、未區別標案性質是否非專業始得勝任而有排除規定、未考量現狀並無原住民族聘任管道及無專門訓練原住民之機構，一律齊頭式以得標廠商「員工總人數」為增聘原住民之計算基礎，若未達進用比例則須繳納代金。殊不知，得標廠商規模大小有差，如原告國內員工總人數高達上千人，以百分之2 計算即有近百人之譜，然原告所標得之標案所需人力根本無此需求，但受限上開條文，仍須繳納高額之代金，而繳納代金之數額更超過原告因標案所得之報酬。且本件4 件標案分別為92年度中醫臨床教學試辦計畫（行政院中醫藥委員會招標，履約期間92年3 月1 日至同年11月30日）、膠囊內視系統驗證與臨床先期規劃（國防部中山科學研究院招標，履約期間92年6 月1 日至同年12月31日）、92年度員工健康檢查特殊作業健檢（中華電信公司員林營業處招標，履約期間92年1 月31日至92年12月30日）、急診人力委託專業機構合作案（行政院衛生署彰化醫院招標，履約期間92年12月1 日至93年11月30日）均為醫藥專業之標案，非如一般工程僅需勞力即可，若無醫藥背景之人根本無法勝任，且該等知識又非短期可習得，如聘任完全無醫藥背景之人勢必造成無法完工而違約。且國內亦無一家專門提供原住民人力之機構，原告縱欲聘任原住民族亦不可得，故上開條文顯然侵害原告之財產權，亦不當限制他人之工作權，更違反比例原則。Ⅱ又通常原住民亦無醫藥方面知識，坊間亦無任何訓練原住民機構，即便由原告培訓但履約時間過短根本無從給予完整訓練，不飭增加成本，且訓練不足無法完工而違約，屆時又需負違約之責，政府採購法第98條及原住民工作法保障法第12條之規定顯然窒礙難行，故於法令修改前，本件標案應解釋排除政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條之適用。

④關於原處分所列計之數據（員工人數、聘僱原住民人數、標案履行期間））不再爭執（參本院卷p-75）。

⑵被告主張之理由：

①訴願決定係考量公家機關平時即負有僱用原住民之義務，並受限於員額編制問題：Ⅰ工作權保障法第4 、5 條係規範各級政府機關、公立學校及公營事業機構平時應比例進用原住民，是組織法上人員編制限制問題；而工作權保障法第12條係在規範依政府採購法得標之廠商應僱用一定比例之原住民，是為特定之法律行為。觀其立法意旨雖皆為增進原住民就業機會，然二者規範之主體、適用期間不同，執行方式亦不衝突。職此，無論係公家機關亦或一般廠商，若依政府採購法得標者，即應適用工作權保障法第12條與採購法第98條規範，皆屬被告追繳代金之列。Ⅱ觀訴願會作成撤銷公家機關處分之訴願決定，以其平時即依工作權保障法第4 條負有僱用義務，若履約期間未足額僱用將產生雙重繳納代金情形；又公家機關因受員額編制之限制，是否得於履約期間以員工總人數作為計算基準而僱足原住民，有待研明等語而撤銷處分。然因訴願會屬被告之上級機關，其考量上開因素而對個案作出不同於被告之決定，自當予以尊重。Ⅲ憲法上平等原則並非漫無限制，於不法時非得主張之。是經主管機關認定違法而遭受處分者，並不得就自己之違法，主張平等原則，而謂主管機關執法有差別待遇、選擇性執法。故此，公家機關是否於得標後需另負有工作權保障法第12條之義務，與原告依法負有法定義務顯然無涉，原告既屬依採購法得標之廠商，即應負有僱用原住民之義務。

②原處分屬羈束處分，是被告對於代金計算並無裁量空間，自與比例原則無悖：Ⅰ行政上之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，亦即係規範行政機關有多種合目的之措施時，需選擇侵害最小、與所欲達成之目的比例相當，此明定於行政程序法第7 條之規範。Ⅱ依工作權保障法第12條第1 項、第24條第2 項及政府採購法施行細則第107 條第1 項前段、第108 條第2 項之規範，法規並未賦予被告對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，係屬於羈束處分，並無多種合目的之措施可選擇，是無上開比例原則之適用。故廠商依政府採購法得標者，依法即負有僱用法定比例原住民或繳納代金之義務，被告並無裁量之權限。故縱使標案執行人員僅占極小部分，然仍需依上開法令以員工總人數為基準計納代金，於法尚無違誤。

③僱用原住民之義務於立法時已斟酌憲法第23條之規定，是無侵害他人之財產權與工作權：Ⅰ工作權保障法暨政府採購法對於代金繳納之規範，並無違反立法上之比例原則：A.依司法院釋字第593 號解釋文：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」又立法機關為確保人民財產權，並兼顧他人自由與公共利益之維護，得在符合憲法第23條比例原則之範圍內，制定法律或明確授權行政機關訂定法規命令。B.憲法增修條文第10條第12項既揭示保障扶助原住民族經濟暨促進其發展之規定，屬憲法揭示之重大公益，乃於工作權保障法具體規定得標廠商國內員工總人數逾100 人者，必須僱用一定比例原住民，若未僱足即應繳納代金。如此有助於保障原住民工作權及生存權，亦得促進原住民就業之目的。促進原住民族工作權屬於公共利益；而繳納代金雖使部分人民生財產權喪失之後果，惟法條已限縮至標得政府採購案之履約期間內須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先。且審查原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與得標廠商僱用原住民之法律上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，已屬侵害最小；其目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，實質上並未違反比例性。準此，合乎比例原則之三內涵，要無違反比例原則之虞。C.綜上，廠商依法標得政府採購案時，即應於履約期間內僱用法定比例之原住民，已係斟酌憲法第23條之情事而以法律限制他人之工作權與財產權，並非被告逕自限制之。況前已說明原處分屬羈束處分，當法律規定之特定構成要件事實存在時，被告即應為特定法律效果之行為，是於人數計算方式、人員是否具專業長才亦或標案性質為何，非被告得以裁量。況原告於參與投標時即可從相關法令、契約內容及招標機關之投標須知等得知相關規定，且工作權保障法並未拘束僱用原住民人員之職務類別，是否將之任用於專業技術性職位在所不問，原告應就內部人事編制及職務類缺於投標前自行考量風險損益，此亦與一般大眾對於有投得標資格者之合理期待無違。Ⅱ被告已提供訓練並得推介原住民專業人才：原住民族就業代金之立法目的，乃為藉著政府採購程序及公共工程來保障原住民就業，於廠商有履行之困難或力有未逮之時，始由被告就其所繳之代金負起原住民培訓、就業相關等事宜，實有代負履行義務之性質。再者，基金之運用、支出，被告訂有相關辦法，已限定其就業基金使用於協助原住民就業、職訓或相關事項之用途，是被告已提供原住民職業訓練。又當原告未能聘用適當長才之原住民時，本可向被告申請推介人才，然原告未曾請求之，反推託國內無專門提供原住民人力之機構，顯不可採。

理由

一、按政府採購法第8 條規定「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」，第98條規定「得標廠商於其國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」，同法施行細則第107 條規定「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1 ，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、第108 條規定，得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。次按原住民族工作權保障法第12條第1 項規定「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。」，第3 項規定「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」。

二、本件被告以原告標得政府採購案計4 件（參見本院卷p-15），被告分別以94年12月5 日原民衛字第0940 0356561號等函請行政院衛生署中醫藥委員會等招標機關確認上開採購案之標案名稱、得標廠商、履約日期及僱用原住民人數等，業經行政院衛生署中醫藥委員會等招標機關依採購決標資料所記載確認事項逐一勾填確認，有採購決標資料確認表、投標廠商聲明書影本在卷可稽；又據勞工保險局（下稱勞保局）按月提供投保單位投保人數資料核對，原告於各該採購案件履約期間國內僱用員工總人數已逾100 人，認原告標得政府採購案計4 件，而未於履約期間內僱足原住民名額，違規事證明確（相關數據被告亦無爭執），乃依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，以95年10月26日原民衛字第0950035152號處分書追繳原住民就業代金3,896,640 元，經核並無不當。

三、至於原告所稱：①臺南市立醫院亦因原住民族工作權保障法事件提起訴願，而訴願機關撤銷原處分，比較上僅屬公立醫院與私立醫院之差距，而行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為所規制之對象，不得有差別待遇，否則即屬違法，被告出於不相干考量做出歧異決定，顯然違反平等原則；②原告標得之政府採購案件分別為92年度中醫臨床教學試辨計畫、膠囊內視系統驗證與臨床先期規劃研究、92年度員工健康檢查、特殊作業及急診人力委託專業機構合作案等4 件，相關計畫執行人員占原告總員工人數極小部分，卻要以原告國內員工總人數增聘原住民，並以此核算代金，顯然違反比例原則；③政府採購法第98條、原住民工作法保障法第12條有違憲之虞，且鑑於本件標案之特殊性質，解釋上亦應排除上開規定之適用云云。經查：①所稱臺南市立醫院亦因原住民族工作權保障法事件提起訴願，而訴願機關撤銷原處分者。是因原住民族工作權保障法第4 條係以僱用不具公務人員任用資格之非技術性工級職務人數總額作為應僱用原住民人數之計算基準，同法第12條則以得標廠商之員工總人數作為應僱用原住民人數之計算基準，該訴願決定認為原處分機關於審認政府機關、公立學校及公營事業機構標得採購案，履約期間未足額僱用原住民，依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定追繳代金前，有無一併考量以員工總人數作為應僱用原住民人數之計算基準可能造成追繳代金金額超過採購案金額及政府機關、公立學校及公營事業機構因受預算員額限制於履約期間僱用原住民之可能性？亦待研明，而將原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理（參本院卷p-24）。此處，當然是公立醫院與私立醫院之差距，公立醫院受預算員額之限制，自有不同之處理方式，而且是人員之計算待研明，而非不適用原住民族工作權保障法第12條第3 項，原告所稱自無足採。②就原告執行人員人數極小，卻要以原告員工總人數增聘原住民，並以此核算代金，顯然違反比例原則者。政府採購屬於公平、公開程序，原告於參與投標時，即可由招標機關之投標須知、相關法令及契約內容等得知相關規定，廠商應就相關成本、人員編制及職務缺額予以考量、編派，以達促進原住民就業之目的，是原告承標採購案所參與之人力，及因應相關規定所所需增聘原住民之人力，原告均得事先規劃及運作，不因原告執行人員人數之多寡而有異，也不因是否為協助政府推動之專案計畫而有異；且得標廠商之認定係由招標機關依政府採購法規定辦理，並將其決標資料登錄於行政院公共工程委員會政府採購資訊公告系統，原告為依政府採購法得標之廠商，即應依規定於履約期間僱用原住民，自不得因標案所投入之人力多寡，而認為違反比例原則。③而政府採購法第98條、原住民工作法保障法第12條有違憲之虞者。憲法增修條文第10條第12項揭示保障扶助原住民族經濟並促其發展，原住民族工作權保障法第12條之立法意旨，即在促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，已限縮至標得政府採購案之履約期間內須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，況相關規範屬於已公開之資訊，是依政府採購法得標之廠商，事先可得規劃可得捨取之事項，且在適當之範圍內，自無違憲之虞。

四、就此原告因進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，被告乃依同條第3 項規定追繳原告原住民就業代金3,896,640 元。本件原處分及訴願決定並無違誤，原告聲明訴願決定及原處分撤銷，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭