臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

銓敘部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3 月6 日96公審決字第0062號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告原任職臺北市政府工務局衛生下水道工程處專員，前經被告以民國（下同）93年2 月27日部退三字第0932338618號函核定，自93年5 月20日退休生效並支領月退休金，其公保養老給付得辦理優惠存款金額為新臺幣（下同）1,218,400 元。嗣被告以95年5 月1 日部退管三字第0952637433號函，依95年2 月16日增訂施行之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3 點之1核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,026,734 元。原告不服，提起復審遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈復審決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告依95年2 月16日增訂施行之公保優存要點第3 點之1 核定原告得辦理優惠存款續存之最高金額為1,026,734 元，是否合法？

㈠原告主張之理由：

⒈原告係已經核定退休之公務人員，其公保養老給付得辦理優惠存款金額亦已確定為1,218,400 元。被告依嗣後修訂之公保優存要點第3 點之1 規定計算原告優惠存款期滿後續存之金額，致原告每月利息所得減少2,875 元，不僅有違中央法規標準法第5 條、第7 條之規定，亦違反信賴保護原則及司法院釋字第525 號解釋意旨。

⒉公保優存要點第3 點之1 業經立法院第6 屆第4 會期第11次會議決議溯自95年2 月16日廢止，有立法院95年12月12日會議紀要可證，被告仍引已廢止之法令核定原告優惠存款之最高金額，顯違行政程序法之規定。

㈡被告主張之理由：

⒈公保優存要點之修正並無違反信賴保護原則：

⑴優惠存款制度，已經最高行政法院93年判字第78號判決肯認屬政策性福利措施。主管機關基於職權，審酌國家財政、經濟社會情形變遷及公務人員待遇，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨。公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，乃以行政規則為執行依據，而得審酌客觀情境變遷適時修正，執行退休所得合理化改革，尚不足構成信賴基礎。

⑵按司法院釋字第525 號解釋意旨，除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告考量國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高等情，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，推動退休所得合理化改革，誠符司法院釋字第525 號之解釋意旨，未違反信賴保護原則。

⑶公保優存要點第3 點之1 就減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自95年2 月16日生效施行，於該要點修正生效前已領取之優惠存款利息並無追繳，尚未屆滿契約期限之優惠存款亦僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定，是公保優存要點第3 點之1 未溯及於該規定修正生效日前適用。次按公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種，‧‧‧。」是公保養老給付金額之優惠存款訂有期限，於契約期限屆滿時，須提出辦理優惠存款續存之申請。原告就尚未續存之優惠存款利息，亦僅屬其主觀期望，尚無得主張有信賴保護原則之適用。

⒊公保優存要點第3 點之1 尚未經立法機關廢止：

⑴法務部89年10月5 日法89律字第000402號函規定略以，中央法規標準法第3 條所列7 個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。故依中央法規標準法第3 條、第7 條、立法院職權行使法第60條第1 項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3 條所定7 種名稱定名之授權命令或職權命令。按公保優存要點非由法律授權訂定，其名稱係「要點」，非中央法規標準法第3 條所定7 種名稱之一。優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159 條第2項第1 款關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，自無須函送立法院審查。惟考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，於95年2 月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照。

⑵立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之，立法院所設之各委員會僅具單位性質，其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。依立法院職權行使法第62條規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。」公保優存要點第3 點之1 雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商。立法院復於95年12月12日立法院第6 屆第4 會期第11 次 會議決議：「‧‧‧銓敘部函送『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點』一案，因違反中央法規標準法第5 條第1 款及第2 款之規定，依立法院職權行使法第62條規定，通知銓敘部溯自95年2 月16日予以廢止。」惟經立法院台聯黨團及民進黨黨團於96年1 月16 日 第6 屆第4 會期第16次會議針對上開決議，提出復議，因在場人數不足法定表決人數，決議「另定期處理。」嗣於96年6 月8 日立法院第6 屆第5 會期第16次會議中，繼續處理上次復議案，經主席裁示：「留待表決」。故該規定仍為現行有效存在之規定，被告自得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。

理由

一、按被告為照顧退休所得偏低之公務人員，制訂公保優存要點以為公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。依95年1 月17日增訂發布、同年2 月16日實施之公保優存要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：㈠核定退休年資25年以下者，以85% 為上限；核定退休年資超過25年者，每增1 年，上限增加1%，最高增至95% 。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計．．．（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比．．．（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2 點、第3 點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款‧‧‧（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2 款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇‧‧‧（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比‧‧‧」。

二、原告原為臺北市政府工務局衛生下水道工程處專員，前經被告於93年2 月27日以部退三字第0932338618號函核定自同年5 月20日退休並支領月退休金，其公保養老給付得辦理優惠存款金額為1,218,400 元。嗣被告以95年5 月1 日部退管三字第0952637433號函，依95年2 月16日增訂施行之公保優存要點第3 點之1 核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,026,734 元。原告不服，循序提起行政訴訟。原告不服，循序提起行政訴訟，其就前開事實及被告依公保優存要點第3 點之1 核算其優惠存款之數額並無爭執，惟主張其係已核定退休且確定公保養老給付得辦理優惠存款金額為1,218,400 元者，被告依嗣後修訂之公保優存要點第3 點之1 規定計算原告優惠存款期滿後續存之金額，有違中央法規標準法第5 條、第7 條之規定，亦違反信賴保護原則及司法院釋字第525 號解釋意旨云云，詳如事實欄所載。經查：

㈠退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之1 次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保優存要點6 點後開辦。

㈡按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性福利措施，非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，而非由保險費負擔，且所需經費由退休金支給機關編列預算支應（最高行政法院93年度判字第78號、94年度判字第1332號、96年度判字第1642號判決及96年度裁字第1978號裁定意旨參照），故於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開公保優存要點之訂定，係屬被告之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧退休所得偏低之公務人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故並無以法律或法律授權之命令為依據之必要。且經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自未違反法律保留原則，難謂與中央法規標準法第5 條、第7 條有何牴觸。

㈢次按公務人員以其所具84年7 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論已辦理退休或將來辦理退休之公務人員，因須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），自均應受相同之規範。而退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，前開增訂第3 點之1 規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。

㈣再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。‧‧‧」司法院釋字第525 號著有解釋。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告雖主張其退休時經核定得辦理優惠存款之金額為1,218,400 元，在公保優存要點第3 點之1 增訂後，每月利息所得減少2,875 元云云。惟司法院釋字280 號解釋揭櫫「‧‧‧優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1 職等1 級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況‧‧‧亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度‧‧‧」從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與台灣銀行間亦係簽定兩年之優存契約，其因優惠存款要點之修正，所生優惠存款利息之差額，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件不合。

㈤縱如原告主張公保優存要點得為其信賴基礎，惟公保優存要點之修正，是否影響其依該修正前之要點所生之合理信賴，應權衡原告主張該法規範不予變動之期待利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。茲以隨著現今經濟、社會及政治環境之發展，公務人員之待遇較早期已大幅改善，退休所得亦大幅提昇，予以優惠存款之基礎已變更；復以國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額，占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動；甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合。被告衡酌公保養老給付優惠存款制度建置目的、國家財政負擔能力，及已退休人員之期待利益，於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益。是修正公保優存要點之公益理由，係為修正退休後所得反高於現職所得之現象，經衡量此公益顯然大於原告之期待利益；且該退休改革方案僅於此一公益考量範圍內，調整得續存優惠存款之最高金額，對退休人員退休所得之法定給與並不影響，所減少者僅係退休人員之福利性所得；又於公保優存要點修正生效後於辦理續存前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定，即使未有過渡條款，亦應認前揭修正未嚴重影響退休人員之期待利益。參諸司法院大法官釋字第574 號及第589 號解釋意旨，被告增訂之公保優存要點第3 點之1 ，難謂有違信賴保護原則，亦無補償問題。

㈥依立法院職權行使法第62條規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。」公保優存要點第3 點之1 雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4 月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商。而立法院於95年12月12日立法院第6 屆第4 會期第11次會議之決議：「‧‧‧銓敘部函送『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點』一案，因違反中央法規標準法第5 條第1 款及第2 款之規定，依立法院職權行使法第62條規定，通知銓敘部溯自95年2 月16日予以廢止。」經立法院台聯黨團及民進黨黨團於96年1 月16日第6 屆第4 會期第16次會議提出復議，因在場不足法定表決人數，決議「另定期處理」，嗣於96年6 月8 日立法院第6 屆第5 會期第16次會議，復經主席裁示：「留待表決」（見本院卷44-56 頁）。是公保優存要點第3 點之1 之尚未經立法院通知被告廢止之，現仍為有效存在之規定，被告自得據以辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。

三、綜上所述，原告主張均無可採。從而被告適用增訂發布之公保優存要點第3 點之1 規定核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之金額為1,026,734 元，復審決定予以維持，均無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

四、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭