最高行政法院(含改制前行政法院)96年度裁字第01978號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度裁字第01978號

抗告人

甲○○

上列抗告人與相對人行政院間因優惠存款事件，對於中華民國95年12月1日臺北高等行政法院95年度訴字第2744號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣教育部為解決退撫新舊制過渡期間退休教育人員退休所得高於現職教育人員薪資所得之不合理現象，經檢討並參照民國（下同）94年11月10日考試院第10屆第158次會議審議通過之公務人員退休所得合理化方案，擬具「教育人員退休所得合理化方案」，另參照銓敘部擬具之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點，配合修正「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1」之規定，以94年11月21日臺人（三）字第0940160234號函檢陳「教育人員退休所得合理化方案」、「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1修正草案總說明」、「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1修正草案對照表」各1份，報請核定，經相對人以95年1月20日院授人給字第0950060538號函（下稱系爭函）准予修正核定，教育部即依前開核定，以95年1月27日教育部臺人（三）字第0950010490B號令發布自95年2月16日生效實施。抗告人認相對人系爭函致其每個月可領利息縮減之損害，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原裁定駁回抗告人在原審之訴，其理由略以：查教育部擬具「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第３點之１修正草案」，報經相對人以系爭函准修正核定，係就公立學校辦理公保養老給付優惠存款事項所為一般抽象規定，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其以副本抄送銓敘部，亦純屬意思通知性質，顯非行政處分，自不得對之提起訴願。至於抗告人所稱其因相對人核定之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第３點之１修正條文，受有優惠存款金額減少之損害，係法令適用之結果，並非相對人就具體事件所為決定所致。是抗告人對相對人系爭函提起訴願，訴願決定以其非行政處分決定不受理，並無不合，抗告人復提起行政訴訟，顯不合法，而予裁定駁回。

四、抗告意旨略謂：查本件教育部所報「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1條文修正草案，係具體事件，經相對人系爭函准予修正核定，係行政機關基於公權力之職權行使，且產生單方之權威性的羈束力，又該行政行為之對象為「該方案實施前、後之非一次領退休金，且亦非僅具舊制或新制退休年資之退休教育人員」，內容「一般」且「具體」，且該方案經相對人准予修正後，即有直接對外發生法律上效果，是相對人准予修正核復之行政行為，依行政程序法第92條、第100條規定，屬一般行政處分，應無疑義。且各主管機關已依據相對人准予修正核定教育部所報之方案與要點，於95年2月16日起，對抗告人等公教退休人員進行行政處分。次查國家與教育人員間之聘僱關係，係屬公法上契約關係，而政府片面修正上揭優惠存款要點第3點之1，未經與抗告人合意，即屬違約。又政府既制定「教師法」等法律，且亦制定「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」之行政規則，抗告人因信賴上揭法律及行政規則，而擔任教職，自應受上揭法律及行政規則之保護。而相對人亦應受上揭法律及行政規則之拘束，且應有「不利益變更禁止原則」之適用。惟相對人卻准予教育部所報上揭優惠存款要點第3點之1修正草案，致抗告人之權益受損，顯違反行政程序法第8條「誠信」及「信賴保護原則」。至「不溯及既往」乃民主憲政國家所應遵守之原則，亦即法令經修正或新訂時，僅適用於修正或新訂以後發生之事實，尤其修正或新訂之法令係屬不利於行為人時，更不得溯及既往。而本件修正優惠存款要點確屬不利於抗告人，如予適用，自有違上揭法律原則。另「退休金優存利息所得」亦為退休金之一部分，而相對人片面變更退休金優存利息，即有違反憲法第15條保障人民財產權之規定。且優惠存款要點第3點之1之修正，係對人民之限制，依中央法規標準法第5條及第6條之規定，自應以法律定之。惟教育部卻僅以提出「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1條文修正草案」，報請相對人核准後實施，並非以法律定之，自與法有違。再者，上揭方案所提「退休所得替代率」之「分母值」計算基準，未將「2個月考績獎金」列入，亦有違誤，爰請求廢棄原裁定。

五、本院查：按行政訴訟法第4條第1項規定人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。故提起訴願，自以有行政處分之存在為前提要件。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，若非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟。查退休優惠存款制度，係政府早期為照顧退休所得偏低之軍公教人員退休生活之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本(年功)薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支(兼)領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，顯不合理，主管機關於衡酌政府財政、社會經濟狀況、軍公教人員等在職時及退休時之所得等情事，經研議結果，由教育部擬具「教育人員退休所得合理化方案」、「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1修正草案總說明」、「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1修正草案」，報經相對人以系爭函准予修正核定，核屬一般性規範，其適用對象既非特定之個人，並非行政處分；又退休優惠存款制度之檢討修正，係軍公教均一齊通盤辦理，並同步實施，故相對人以系爭函准予修正核定之「教育人員退休所得合理化方案」、「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1修正條文，觀其內容、性質、特徵及依前述說明，尚難認係行政程序法第92條第2項規定所稱之一般處分，自不得為訴願及行政訴訟之標的。本件抗告人就相對人系爭函，循序提起訴願及行政訴訟，難認合法，訴願決定不受理，原審裁定駁回，經核均無不合，抗告人不服，提起抗告，抗告狀所陳各節，均屬其主觀對法律見解之歧異，尚難謂原裁定有違背法令情形。本件抗告論旨，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第五庭審判長法 官　林　茂　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異