臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

蔡志揚 律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）住同

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因都市更新事件，原告不服內政部中華民國96年4月10日台內訴字第0960054784號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣晶宮大廈區分所有權人，依都市更新條例第15條及都市更新團體設立管理及解散辦法第5 條規定，組織都市更新團體，以實行都市更新事業，經被告以92年2 月27日府都四字第09202918300 號函核准設立「臺北市○○區○○段3 小段285 等2 筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新會」，該更新會擬定「臺北市○○區○○段3 小段285 等2 筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫及權利變換計畫」，報經被告以95年1 月9 日府都新字第09570601202 號函准予核定實施，被告並以95年1 月9 日府都新字第09570601200 號公告計畫書圖自95年1 月10日零時起生效，公告期間自95年1 月10日至95年2 月8 日止。原告為上開都市更新會會員，對其權利價值有異議，於95年6 月28日以異議書向被告所屬都市更新處申請調解，被告以95年7 月6日府授都新字第09530528800 號函復原告，謂其未於都市更新條例第32條規定期限申請調解，故不予受理。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷，並命被告應將原告列為都市更新條例第32條的異議人之一。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

甲、原告主張：

一、按「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」訴願法第14條第2 項定有明文。其立法理由明揭：「利害關係人非受行政處分之相對人，其提起訴願之期間，應自其知悉時起算，爰增列第二項。」。次按「撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。」行政訴訟法第106 條第1 項但書定有明文。其立法理由明揭：「訴願人以外之利害關係人亦得提起撤銷訴訟，惟其並未收受訴願決定書，其起訴期間應自知悉時起算，始切實際，爰規定訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。」。由是可知，未收受處分文書之人，其救濟期間應自知悉時起算，為人民受憲法所保障最基本之程序權；而例外於經過一定長期之時日後，始基於法安定性之法理，而認不得再提起之，便於保護當事人權益之同時，兼顧行政處分與社會之安定。而「本條例未規定者，適用其他法律之規定。」都市更新條例第1 條第2 項定有明文。按都市更新條例規定有更新地區之劃定、都市更新事業之實施、權利變換、都市更新之獎助、都市更新事業之監督及管理等諸多關於都市更新專門之規定，故就權利救濟之細節規定，自無可能如上舉訴願法或行政訴訟法般鉅細靡遺。惟其所要求之程序權保障，仍不得相較於訴願法或行政訴訟法有所輕重失衡。尤其，都市更新事業計畫暨權利變換計畫之核定公告，依都市更新條例之規定，並未強制必須送達權益受其影響至鉅之土地所有權人，土地所有權人依法對其權利價值提起異議之救濟，應有上開訴願法或行政訴訟法之適用( 或類推適用) ，才得保障其程序權。

二、查被告公告「臺北市○○區○○段三小段285 等2 筆地號都市更新地區( 晶宮大廈) 都市更新權利變換計畫案」，原告權益遭受極大侵害，由於原告對於上開公告之日期及地點均不知悉，被告也沒有任何處分送達原告，直到6 月26日被告第一次召開調解會，原告經旁人告知才知悉上開公告，因此原告得提起異議的期間，應自知悉時起算，始足保障受行政處分影響的利害關係人之權益。蓋實者，一般民眾會看政府公報或機關公告欄者幾稀，又聯合報也非原告所訂閱者，且系爭公告之之版面一定很小。再者，原告於本權利變換計畫審議期間，幾次會議都有提出異議，有被告會議紀錄在案，原告之前對於鑑價不公的地方也作了很多功課，也都有提出給被告更新審議專案小組檢視，原告實非臨時起意不服，只因被告是用公告的方式，而非用送達的方式，以致於原告根本不知道有該處分的存在，所以原告得提起異議的期間，應依據訴願法第14條第2 項或行政訴訟法第106 條第1 項但書之規定自知悉時起算，才能保障受行政處分影響的利害關係人之權益。另本件都市更新案，被告就歷次之開會通知或會議紀錄均有送達於審議過程中對權利價值有異議之所有權人，惟竟然唯獨最後最重要的准予核定實施系爭權利變換計畫之行政處分未為送達，致使原告根本未知悉系爭權利變換計畫已經核定發布實施，不知情之原告實無從依都市更新條例提出異議申請調解。而觀諸每次開會被告均能將開會通知或會議紀錄送達之情，其於最後核定發布實施系爭權利變換計畫時將處分文書送達原告並教示聲明不服之法定期間，實無任何困難或需費過鉅之情事，尤其系爭權利之變換實關係原土地所有權人權益至鉅，倘不飭令被告應將處分及救濟之教示送達原告知悉，至少應使原告得依據訴願法「自知悉時起算」法定期間，始符比例原則。

三、原決定駁回訴願，無非係認為都市更新條例未如上開訴願法等有明文規定，都更條例歸都更條例、訴願法歸訴願法，都市更新條例第32條既已明訂有申請調解期間，與提起訴願期間有別，訴願人主張比照訴願法之規定自知悉時起算，容有誤會云云。易言之，原決定所持理由為都市更新條例並無明文規定。惟查：上開未收受處分文書之人，其救濟期間應自知悉時起算，實為法治國最基本之程序法理，以保障人民正當合理之信賴；蓋不知行政處分者，根本無從提起救濟。此參照早在57年7月2日，在當時訴願法並未明文規定之情形之下，改制前行政法院即已著成57年判字第205號判例，明揭：「未受原處分之送達者，其提起訴願之期間，應自知悉時起算。」，宣示此項程序權之基本保障，要與法有無明文規定無關。尤其，都市更新條例主要乃在制定更新地區之劃定、都市更新事業之實施、權利變換、都市更新之獎助、都市更新事業之監督及管理等諸多關於都市更新管制專門之規定，就權利救濟之細節規定，實無可能如上舉訴願法或行政訴訟法般鉅細靡遺。按「本條例未規定者，適用其他法律之規定。」都市更新條例第1條第2項定有明文。故原決定認為不得適用訴願法「自知悉時起算」之規定，實不當限縮法律之適用範圍，委無可採，更業已侵害人民於憲法上所保障之訴訟權。

乙、被告主張：

一、被告於95年1 月9 日以府都新字第09570601202 號函准予核定前揭更新案，並請本更新案實施者轉知全體會員( 原告為會員之一) 。實施者於95年1 月16日發函通知全體會員，包含原告在內。

二、查都市更新權利變換實施辦法第17條規定「直轄市、縣( 市) 主管機關應於權利變換計畫核定發布後公告30日，將公告地點及日期刊登政府公報及新聞紙3 日，並張貼於當地村(里) 辨公處之公告牌。」被告業依前開規定將95年1 月9 日府都新字第09570601200 號公告刊登被告公報及聯合報3 天，並張貼於臺北市信義區公所及臺北市信義區正和里辦公處之公告欄，符合規定。

三、實施者95年1 月16日函轉知核定函雖係以普通郵件送達所有會員，但本案其他會員均知悉核定一事，其中會員凌蓓、林瑞山、許月鳳、林家生、鄭葆珠、李鴻容及李啟陽等7 人，皆於法定期限內以書面向臺北市都市更新審議委員會申請調解。是以，在原告之寄送地址無誤下，原告亦應收到實施者的轉知核定函，所以原告應在95年1 月中、下旬即已知悉更新事業計畫及權利變換計畫核定之訊息，有關原告陳述遲至95年6 月26日才知悉乙節，顯不合理。

四、綜上所陳，被告依規定核定發布實施本案，除請實施者轉知所屬會員外，亦依規定將本核定訊息揭露於報紙及相關的處所，且實施者亦將被告核定函及公告轉知所有會員( 包含原告在內) ，因此，原告自陳直到95年6 月26日才知道有95年1 月9 日府都新字第09570601200 號公告說詞，顯不可信。被告依規定本公開、公平及公正程序辦理本案，原告未於法定期限內申請調解，故被告不予受理，並無違失及不當，原告之主張顯無理由，敬請予以駁回。

理由

一、按都市更新條例第19條第1 項、第29條及第32條分別規定：「都市更新事業計畫由實施者擬定，送當地直轄市、縣( 市) 政府都市更新審議委員會審議通過後，由直轄市、縣( 市) 主管機關核定發布實施；變更時，亦同。」「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項。但必要時，權利變換計畫之擬定報核得與都市更新事業計畫一併辦理。實施者為擬定權利變換計畫，須進入權利變換範圍內公、私有土地或建築物實施調查或測量時，準用第23條規定辦理。權利變換計畫應表明之事項及權利變換實施辦法，由中央主管機關定之。」「權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣( 市)政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣( 市) 主管機關調處之。前項調解、調處或依法提起訴願或行政訴訟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。調解、調處、訴願或行政訴訟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」次按都市更新權利變換實施辦法第17條、第18條依序規定：「直轄市、縣( 市) 主管機關應於權利變換計畫核定發布後公告30日，將公告地點及日期刊登政府公報及新聞紙3 日，並張貼於當地村( 里) 辦公處之公告牌。前項公告，應表明下列事項：一、權利變換計畫。二、公告起迄日期。三、土地所有權人提出異議之期限、方式及受理機關。四、權利變換範圍內應行拆除遷移土地改良物預定公告拆遷日。」「實施者應於權利變換計畫核定發布後，將下列事項以書面通知土地所有權人、權利變換關係人及占有他人土地之舊違章建築戶：一、更新後應分配之土地及建築物。二、應領之補償金額。三、舊違章建築戶處理方案。」

二、本件晶宮大廈區分所有權人，依都市更新條例第15條及都市更新團體設立管理及解散辦法第5 條規定，組織都市更新團體，以實行都市更新事業，經被告以92年2 月27日府都四字第09202918300 號函核准設立「臺北市○○區○○段3 小段285 等2 筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新會」（下稱晶宮大廈都市更新會），該更新會擬定「臺北市○○區○○段3 小段285 等2 筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫及權利變換計畫」，報經被告以95年1 月9日府都新字第09570601202 號函准予核定實施，被告並以95年1 月9 日府都新字第09570601200 號公告計畫書圖自95年1 月10日零時起生效，公告期間自95年1 月10日至95年2 月8 日止。原告為上開都市更新會會員，對其權利價值有異議，於95年6 月28日以異議書向被告所屬都市更新處申請調解，被告以95年7 月6 日府授都新字第09530528800 號函復原告，謂其未於都市更新條例第32條規定期限申請調解，故不予受理。原告不服，提起訴願，主張：⒈被告公告「臺北市信義區○○段○ ○段285 等2 筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新權利變換計畫案」，其權益遭受極大侵害，原告對上開公告之日期及地點均不知悉，被告也沒有任何處分送達原告，6 月26日被告第一次召開調解會，經旁人告知才知悉上開公告，故應比照訴願法第14條第2 項規定自知悉時起算。⒉原告於權利變換計畫審議期間，幾次會議均提出異議，對鑑價不公也提供更新審議專案小組檢視，實非臨時起意不服，只因被告以公告方式，而非用送達方式，致原告不知有該處分存在等語，訴願決定以被告就上開「臺北市○○區○○段3 小段285 等2 筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫及權利變換計畫案」，除以95年1 月9 日府都新字第09570601200 號公告外，復依都市更新權利變換實施辦法第17條規定將公告地點及日期刊登政府公報及新聞紙三日，並以95年1 月9 日府都新字第09570601201 號函將公告及書圖檢送臺北市信義區公所及臺北市信義區正和里辦公處請其張貼公告欄公告周知，此有臺北市政府公報95年春字第17期、95年1 月10日至1 月12日聯合報及被告95年1 月9 日府都新字第09570601201 號函影本附卷可稽，其行政程序核無違誤，原告未於權利變換計畫書核定發布實施後2 個月內申請調解，卻遲至95年6 月28日始提出異議書，尚難以不知公告為由再行主張。復查土地所有權人對其權利價值有異議時，都市更新條例第32條已明訂有申請調解期間，與提起訴願期間有別，原告主張比照訴願法第14條第2 項規定自知悉時起算，容有誤解等語為由，認原告申請調解已逾都市更新條例第32條規定期限，被告以95年7 月6 日府授都新字第09530528800 號函復原告不予受理，並無不合，應予維持。原告猶不服，提起行政訴訟，主張理由及其爭點均如事實欄所載。

三、本院查：

㈠行政程序法第3 條第1 項、第92條、第110 條第1 項、第2項分別規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」復依都市更新條例第1 條第2 項規定：「本條例未規定者，適用其他法律之規定。」按主管機關核定發布實施都市更新權利變換計畫書，係屬行政行為，其程序事項，除都市更新條例另有明文規定者外，其餘未規定或規定不清楚之部分，仍應適用行政程序法之相關規定。都市更新條例第32條第1 項前段固規定：「權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣( 市) 政府都市更新審議委員會調解」，惟參與以權利變換方式實施都市更新之土地所有權人乃特定多數人，並非「不特定」，故對於各該參與權利變換之土地所有權人而言，主管機關就都市更新權利變換計畫書之核定，乃係就公法上具體事件所為之決定而對其直接發生法律效果之單方行政行為，即係行政處分，且為書面之行政處分，而非一般處分，依前揭行政程序法第110 條第1 項規定，自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力；如於送達前，當事人已知悉其內容，自亦得主張該行政處分對其發生效力而提起行政救濟。從而解釋土地所有權人對其權利價值有異議時，申請調解之期限，即所謂「權利變換計畫書核定發布實施後二個月內」，應係指權利變換計畫書之核定實施效力及於各該土地所有權人後二個月內而言。蓋行政處分何時發生效力攸關行政救濟期間之起算，個別行政事務之立法，於不抵觸憲法之前提下，固非不可對此為特別之規定，但於未規定或規定不清楚時，即應適用行政程序法之相關規定。都市更新條例既未明文規定「權利變換計畫書」自發布日立即施行或自公告日起發生效力，僅泛稱「權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣( 市) 政府都市更新審議委員會調解」等語，且依其文義，發布（公告）不等於實施（施行、生效），公告亦非必然立即發生效力（參照中央法規標準法第13條、第14條規定之法理），則此處所謂權利變換計畫書之「發布實施」，究竟係指於公告（發布）當日立即生效（實施）或尚須送達於各該土地所有權人時，始對其發生效力（實施），即非無疑。揆諸前開說明，應適用行政程序法第110 條第1 項之相關規定解決。此觀依都市更新條例第29條第3 項授權訂定之都市更新權利變換實施辦法第17條、第18條規定益明，亦即權利變換計畫書經核定後，除由主管機關將之公告30日，另將公告地點及日期刊登政府公報及新聞紙3 日，並張貼於當地村( 里) 辦公處之公告牌外，實施者（於本案即為晶宮大廈都市更新會）尚「應於權利變換計畫核定發布後，將下列事項以書面通知土地所有權人、權利變換關係人及占有他人土地之舊違章建築戶：一、更新後應分配之土地及建築物。二、應領之補償金額。三、舊違章建築戶處理方案。」足見權利變換計畫書於公告日，並非當然對各該土地所有權人發生效力，尚須由實施者將權利變換計畫之相關內容，以書面通知各該土地所有權人，而以其書面通知合法送達各該土地所有權人時；如未合法送達時，則以各該土地所有權人實際受領其書面通知時，對該土地所有權人發生效力，或由各該土地所有權人於送達前主張其已知悉權利變換計畫之內容，對其發生效力而提起行政救濟。

㈡本件被告准予核定晶宮大廈都市更新會所擬定「臺北市○○區○○段3 小段285 等2 筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫及權利變換計畫」時，僅以95年1 月9 日府都新字第09570601202 號函正本回覆相對人「晶宮大廈都市更新會」，及以副本知會相關公務機關，並未送達該更新會全體會員（原告為會員之一）。而被告雖另以95年1 月9日府都新字第09570601200 號公告系爭權利變換計畫書圖自95年1 月10日零時起生效，公告期間自95年1 月10日至95年2 月8 日止，另將公告地點及日期刊登新聞紙3 日，並張貼於當地正和里辦公處之公告牌等情，有被告所提各該覆函、公告及新聞紙等影本在本院卷可稽，惟查本件晶宮大廈都市更新會係由原晶宮大廈區分所有權人，依都市更新條例第15條及都市更新團體設立管理及解散辦法第5 條規定，組織之都市更新團體，乃兩造不爭之事實，足見參與系爭以權利變換方式實施都市更新之土地所有權人乃特定多數人，並非「不特定」，此復有晶宮大廈都市更新會會員通訊錄、系爭都市更新案歷次之開會通知或檢送會議紀錄之函文影本附本院卷第25頁、第59頁、第83至98頁可稽。故對於本件各參與權利變換之土地所有權人而言，被告機關就系爭都市更新權利變換計畫書之核定，乃係就公法上具體事件所為之決定而對其直接發生法律效果之單方行政行為，即係行政處分，且為書面之行政處分，而非一般處分，依前揭行政程序法第110條第1 項規定，自送達相對人（晶宮大廈都市更新會）及利害關係人（各參與權利變換之土地所有權人）起，依送達之內容對其發生效力；如於送達前，當事人已知悉其內容，自亦得主張該行政處分對其發生效力而提起行政救濟。然被告卻逕自以95年1 月9 日府都新字第09570601200 號公告系爭權利變換計畫書圖自95年1 月10日零時起生效，於法尚嫌無據，不足採憑。而被告以95年1 月9 日府都新字第09570601202 號函覆晶宮大廈都市更新會，准予核定實施其所擬定「臺北市○○區○○段3 小段285 等2 筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫及權利變換計畫」時，雖曾於正本受文者：「晶宮大廈都市更新會」之末端註明「請轉知全體會員」（原告為會員之一），該都市更新會亦曾於95年1 月16日發函將系爭權利變換計畫之相關內容通知全體會員，包含原告在內，但卻以普通郵件送達；且原告早於90年3月15日即已遷至「臺北市○○區○○路50巷12號7 樓之2 」居住，並設籍於此地址，有本院依職權調閱之戶籍資料及原告所提戶籍謄本可稽，然該更新會卻將其受郵住址誤書為「逸仙路50巷12號7 樓之1 」（見本院卷第58、59頁附大宗函件執據聯及該更新會會員通訊錄）。按該「7 樓之2 」與「7 樓之1 」係不同之住宅，自難認系爭權利變換計畫相關內容之書面通知已合法送達原告，亦無從證明原告於何時實際受領該書面通知，系爭權利變換計畫相關內容即無法依送達之內容對其發生效力，被告辯稱原告應已收到該更新會的轉知核定函云云，乃臆測之詞，不足採信，揆諸前開說明，原告可以主張於其知悉權利變換計畫內容時，該計畫內容始對其發生效力。又該晶宮大廈因不堪居住而辦理都市更新，原住戶早已遷離，散居各地，此觀該更新會會員通訊錄自明，則徒憑於新聞紙之角落刊登小幅公告及張貼於非屬原告戶籍所在之正和里辦公處之公告牌（按原告住所係位於興隆里）等方法，實難期待原告能於公告後即時知悉系爭權利變換計畫之內容，被告辯稱原告應在95年1 月中、下旬即已知悉權利變換計畫內容云云，亦屬臆測之詞，不足採信。從而原告主張其於95年6 月26日被告召開第一次調解會，經旁人告知才知悉權利變換計畫內容，尚非不可採信，則其主張應自95年6 月26日知悉時起算提起行政救濟（聲明異議、申請調解）之期間，於法並無不合。被告對其於95年6 月28日就權利價值聲明異議，申請調解案，本應加以受理，而將之列入異議人，以踐行調解、調處程序，方屬正辦。詎被告卻徒憑其已於95年1 月9 日以府都新字第09570601200 號公告系爭權利變換計畫書圖自95年1 月10日零時起生效為由，率認原告之申請已逾都市更新條例第32條第1 項規定期限，函覆不予受理，容有未洽，自難予以維持。

㈢綜上所述，原不受理處分既有違誤，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告訴請將之一併撤銷，並請求判命被告應將原告列為都市更新條例第32條第1 項的異議人之一（即受理其申請調解，並於調解不成立時，予以調處之意），自無不合，應予准許。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭