臺北高等行政法院判決

原告

生達化學製藥股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

許世烜 律師

被告

行政院原住民族委員會

代表人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　林長振　律師

上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年10月25日院臺訴字第0960092548號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣被告以原告標得中央健康保險局台北聯合門診中心「PEPTIDIN TAB」等29件採購案，於履約期間內之民國（下同）91年6 月4 日至93年8 月31日（即該會第1 階段追繳期間），僱用員工總數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以96年6 月11日原民衛字第0960027762號處分書，追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）1,672,704 元。原告不服，以原住民族工作權保障法為保障原住民之工作權及生存權，要求得標廠商繳納代金，侵害人民之財產權，立法目的實屬可議；其招募員工從未設限，惟無法引起原住民之注意，實有心無力，且其承辦政府機關藥品採購之執行人員僅佔總員工人數極小部分，原住民族工作權保障法第12條規定以員工總人數為基礎增聘原住民，顯不符比例原則等情，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠本案爭執點如下：

1.原告主張原住民族工作權保障法立法目的可議，是否有據？

2.原告主張執行此項採購案的人員僅佔員工總人數的少部份，依保障法第12條規定，須以員工總人數為計算基礎，增聘原住民不符比例？

㈡原告主張之理由：

⒈被告於96年6 月11日以原告標得中央健康保險局台北聯合門診中心之91年度藥品採購案等29件，於履約期間僱用員工總數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定發單追繳原告原住民就業代金1,672,704 元。惟原住民族工作權保障法為保障原住民之工作權及生存權，要求得標廠商繳納代金，損害其他人民之財產權，立法目的已屬可議。再者，其承辦政府機關藥品採購之執行人員僅佔原告總員工人數極小部分，惟依原住民族工作權保障法第12條規定，須以其員工總人數為基礎增聘原住民，顯不符比例原則。

⒉雖然惡法亦法，但審酌原告一向配合政府法令及政策，亦在人力網應徵資料中，對原住民朋友永遠敞開大門，豈料事與願違。爰提起本訴，原告聲明為撤銷訴願決定及原行政處分，請求判決如聲明所示。

⒊原處分及訴願決定之認定有違行政程序法第5 條及第8條行政行為明確性原則及信賴保護原則，顯有重大瑕疵及違法，依法應予撤銷：

⑴按行政法上法律保留原則除要求限制人民自由權利須有法律根據外，行政程序法第5 條及第8 條亦規定該法律具備「明確性原則」及信賴保護原則，俾使人民對其行為所產生之負擔、所應負之制裁責任或其他不利後果均有預測可能性，以維持法律秩序之安定性，避免人民遭受不可預測之損害。

⑵原處分及訴願決定所適用之法規為原住民族工作權保障法、政府採購法及各該法之施行細則，而原住民族工作權保障法為90年10月31日制定，其施行細則為91年7 月23日制定；其配套法令之政府採購法第98條為91年2 月6 日修正，其施行細則第107 條則於91年11月27日修正，至此（91年11月27日）有關課徵原住民就業代金之法制始稱完備，始得依法執行，其行政行為方具明確性，且足以保護人民正當合理之信賴。

⑶本件序號00001 至00007 號採購合約，均係於91年11月27日法制完備以前所訂立，斯時原住民就業代金之法制尚未完備，亦即其認定之標準並無明確準據，原處分及訴願決定遽為處分，使原告受有不可測之損害，有違行政法上行政行為應明確性原則及信賴保護原則。因政府採購法施行細則第107 條於91年11月27日下修正後始有僱用原住民人數百分比之正確計算方法，故本件序號00001 至00007 號採購合約簽訂時，法令尚未完備，故訴願決定書所稱：「..是原處分機關於計算、繳代金之方式，並無裁量之空間，且員工總人數及履約期間之認定標準，法律已規定甚明，凡得標廠商均須依法僱用或繳納不足額之代金，並無違反比例原則..」云云，即難謂無可議之處。

⒋原住民族工作權保障法本身違反憲法第7 條所規定之平等原則：

⑴按憲法第7 條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」。

⑵經查，原住民族工作權保障法第24條第1 項規定：「本法施行3 年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第4 條及第5 條所定比例者，應每月繳納代金。但經依第14條第2 項規定函請各級主管機關推介者，於主管機關未推介進用人員前，免繳代金。」是既然各級政府機關未依法僱用原住民，尚應自該法施行3 年後始開始繳納代金，具此一規定於依政府採購法得標之廠商亦應一體適用，否則即有違公平正義及憲法第7 條、行政程序法第6條之平等原則。

㈢被告主張之理由：

⒈本法第12條乃立法者為落實憲法增修條文第10條之國家重大政策，故乃藉由規範政府採購程序此一政府重要歲出，以達保障原住民就業之社會福利政策，其立法目的自屬合理正當。

⑴憲法增修條文第10條第12款規定：「國家應依民族意願，保障原住民之地位及政治參與，對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。…。」，另工作權保障法第12條第1 項、第3 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。得標廠商進用原住民民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」、採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代不足額部分。」。故承前揭條文可知為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業之目的，立法者鑑於政府採購乃政府重要歲出，思藉由政府從事經濟活動所支出之龐大金錢，用以保障原住民族生存權，故制定本法第12條及採購法第98條之規定，使行政機關得藉前開具體規定達成國家重要政府之目的，故立法者規範政府採購程序除公平、公開、公正之目的外，更賦予該法改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能。

⑵原告訴稱原住民族工作權保障法為保障原住民族工作權及生存權，卻損害人民之財產權，立法目的實屬可議。惟前已述及原住民就業代金之立法理由及立法者所欲規範者，誠乃政府每年從事私經濟行政時所支付之龐大金額，藉由政府支出而達保障原住民就業之目的，此外，更希冀得標廠商得於履約期間內僱用原住民，於力有未逮之際，本會亦得就其繳納之代金，支應相關促進原住民就業之支出，實有代負其責任之意旨。故原告所持等語，於法令有所誤解為是。

⒉原住民就業代金之性質係屬特別公課，凡合於法條構成要件者，即有本件公法義務之負擔，與其他行政責任誠屬有別：

⑴大法官釋字第593 號解釋文首段謂：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」。

⑵故「特別公課」者，係由國家對特定人民以公權力課徵租稅以外之金錢義務，納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務。查本法第12 條 暨採購法第98條係課與標得政府採購案者應僱用法定比例原住民之義務，未達者依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，並由被告對就業方面事項為支應，係國家為落實保障原住民而維護生存權，對於依採購法得標之廠商，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，究與行政罰或其他行政責任有別，不以故意、過失為要件。凡合於法規構成件者，即依法負有僱用原住民或繳納代金之義務。

⑶原告起訴主張，其業已依法招募原住民，惟事實上有所困難等語顯係曲解法令，自非可採。另所訴以標案執行人員極少，卻以全員工總人數為計算乙節，惟前開釋字已敘明，如其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之比例原則。工作權保障法第12條及採購法第98條均以員工總人數為計算基準而非以盈餘為基準，並以其差額及履約期間計算應納代金，再由被告就其所繳代金為支應，以達促進原住民就業及保障其生存權之目的，自有正當合理之關聯，而無違反比例原則之虞。故原告上述所持論述，核無足採，其於法令有所誤解為是。

⒊綜上所述，原告之訴顯然為無理由，爰狀請貴院鑒核，駁回原告之訴以維被告權益暨其所維護之原住民族公益需求，是所至禱。

理由

一、本件被告代表人原為夷將. 拔路兒，訴訟中變更為丙○○，業據新代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、按「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」政府採購法第8 條及第98條分別定有明文。又「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止（第1 項）。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1 ，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入（第2 項）。」、「得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第2 項規定，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金（第1 項）。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」同法施行細則第107 條及第108 條亦分別明定。另身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人故為準。」；原住民族工作權保障法第12條第1 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。」第3 項規定：「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」

三、本件被告以原告標得中央健康保險局台北聯合門診中心「PEPTIDIN TAB」等29件採購案，於履約期間內之91年6 月4 日至93年8 月31日（即該會第1 階段追繳期間），僱用員工總數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以96年6 月11日原民衛字第0960027762號處分書，追繳原告原住民就業代金1,672,704 元。原告不服，以原住民族工作權保障法為保障原住民之工作權及生存權，要求得標廠商繳納代金，侵害人民之財產權，立法目的實屬可議；其招募員工從未設限，惟無法引起原住民之注意，實有心無力，且其承辦政府機關藥品採購之執行人員僅佔總員工人數極小部分，原住民族工作權保障法第12條規定以員工總人數為基礎增聘原住民，顯不符比例原則等情，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄之陳述，原告雖未於本院行準備期日到場，惟其承辦此項採購案之法務人員乙○○經本院準備程序以證人身分令其證述，核與被告對下列事項不為爭執：

㈠原告標得中央健保局台北聯合門診中心「PEPTIDIN TAB」等29件採購案。㈡本件採購案履約期間91年6 月4 日到93年8 月31日。

㈢原告上開履約期間僱用員工總人數超過100 人，但未按原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，進用原住民達總人數1 ％。而兩造主要爭執點厥為：㈠原告主張原住民族工作權保障法立法目的可議及㈡原告主張執行此項採購案的人員僅佔員工總人數的少部份，依保障法第12條規定，須以員工總人數為計算基礎，增聘原住民不符比例，是否有據？本院判斷如下。

四、查本件原告標得中央健康保險局台北聯合門診中心「PEPTIDIN TAB」等29件採購案，經被告分別函請中央健康保險局台北聯合中心等招標機關確認採購決標資料，業經中央健康保險局台北聯合門診中心等招標機關分別依採購決標資料所記載確認事項逐一勾填確認，有中央健康保險局台北聯合門診中心等招標機關填具之各機關（構）及學校辦理政府採購決標資料調查表影本附於原處分卷可稽。另據勞工保險局按月提供投保單位投保人數資料核對，原告於各該採購案履約期間國內僱用員工總人數逾100 人，惟原告未僱用員工總人數百分之1 之原住民為員工，此亦有原告所不爭執之原告標案資料及應納代金一覽表附於原處分卷可憑，原告違反政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，事證明確，被告依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，追繳原告原住民就業代金1,672,704 元，核無不合，而證人乙○○對此項事實，亦不爭執，記明在卷。

五、原告主張原住民族工作權保障法為保障原住民族工作權及生存權，卻損害人民之財產權，立法目的實屬可議云云。惟按憲法增修條文第10條第12款規定：「國家應依民族意願，保障原住民之地位及政治參與，對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。…。」而政府採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代不足額部分。」、原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項分別規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」均係為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業之目的，立法者鑑於政府採購乃政府重要歲出，思藉由政府從事經濟活動所支出之龐大金錢，用以保障原住民族生存權，故有上開立法，使行政機關得藉前開具體規定達成國家重要政府之目的，立法者此項立法，除規範政府採購程序應達公平、公開、公正之目的外，更賦予該法改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能。更希冀得標廠商得於履約期間內僱用原住民，於力有未逮之際，被告亦得就其繳納之代金，支應相關促進原住民就業之支出，實有代負其責任之意旨。原告此項主張，顯屬誤解，洵不足採。

六、原告主張，其業已依法招募原住民，惟事實上有所困難，以及原告公司執行得標案人員極少，卻以全員工總人數為計算，不符比例原則云云。惟按司法院大法官會議釋字第593 號解釋略以：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」可資遵循。次按「特別公課」者，係由國家對特定人民以公權力課徵租稅以外之金錢義務，納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務。而原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條係課與標得政府採購案者應僱用法定比例原住民之義務，未達足額者依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，並由被告對就業方面事項為支應，係國家為落實保障原住民而維護生存權，對於依採購法得標之廠商，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，究與行政罰或其他行政責任有別，不以故意、過失為要件，凡合於法規構成件者，即依法負有僱用原住民或繳納代金之義務。而上開規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之比例原則。工作權保障法第12條及採購法第98條均以員工總人數為計算基準而非以盈餘為基準，並以其差額及履約期間計算應納代金，再由被告就其所繳代金為支應，以達促進原住民就業及保障其生存權之目的，自有正當合理之關聯，而無違反比例原則之虞，原告此項主張，亦不足採。

七、原告主張原住民族工作權保障法為90年10月31日制定，其施行細則為91年7 月23日制定；其配套法令之政府採購法第98條為91年2 月6 日修正，其施行細則第107 條則於91年11月27日修正，本件序號00001 至00007 號採購合約，均係於91年11月27日法制完備以前所訂立，斯時原住民就業代金之法制尚未完備，亦即其認定之標準並無明確準據，原處分及訴願決定遽為處分，使原告受有不可測之損害，有違行政法上行政行為應明確性原則、信賴保護原則云云。惟按「行政行為之內容應明確」行政程序法第5 條定有明文，本件被告係以原告違反原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，而依同條第3 項規定，追繳原告原住民就業代金，而原住民族工作權保障法係90年10月31日制定，其第26條規定：「本法自公布日施行。」依中央法規標準法第13條規定，自90年11月2 日即生效施行，而本件序號00001 至00004 號採購案之履約起如日為91年6 月4 日，履約終止日為92年6 月10日；00005 、00006 號採購案履約起始日為91年7 月25日，履約終止日為92年7 月24日、93年8 月14日；另00007 號採購案履約起始日為91年9 月18日，履約終止日為93年9 月17日（見原處分卷第46頁），足見上開7 件採購案均起始於原住民族工作權保障法生效之後，自有該法之適用，而其履約終止日亦均在原住民族工作權保障法施行細則為91年7 月23日制定以及政府採購法施行細則第107 條則於91年11月27日修正之後，均有適用上開規定之義務，要無所謂違反明確性原則、信賴保護原則可言至明。原告此項主張，顯屬無稽。

八、原告主張原住民族工作權保障法第24條第1 項規定：「本法施行3 年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第4 條及第5 條所定比例者，應每月繳納代金。但經依第14條第2 項規定函請各級主管機關推介者，於主管機關未推介進用人員前，免繳代金。」此一規定於依政府採購法得標之廠商亦應一體適用，否則即有違公平正義及憲法第7 條、行政程序法第6 條之平等原則云云。惟按行政程序法第6 條明定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」是為平等原則之規定，其真義為「等者等之，不等者不等之。」原住民族工作權保障法第24條第1 項之適用對象限於：各級政府機關、公立學校及公營事業機關，乃法所明定，有其立法目的；得標廠商不得適用，乃當然之理，屬性不同，即無比附援引之餘地，此種基於正當理由之差別待遇，無平等原則違反可言，原告此項主張，洵不足採。

九、綜上所述，原告起訴論旨，均不足採，其為政府採購法所規範之得標廠商，其於履約期間，公司總員工人數逾百人，而未僱足百分之1 之原住民員工，違反原住民族工作權保障法第12條第1 項規定事證明確，被告依同法第12條第3 項追繳其原住民就業代金，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭審判長法 官 黃 秋 鴻