臺北高等行政法院判決

原告

凱吉礦業有限公司

代表人

甲○○董事）住同

訴訟代理人

謝曜焜 律師（兼送達代收人）

複代理人

張香堯 律師

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年3 月9 日農訴字第0940101543號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院廢棄發回，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：

⑴原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於臺北縣瑞芳鎮○○段201 之1 、201 之17、77之3 等地號（下稱系爭土地）山坡地堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋，違規面積約1,000 平方公尺，經被告派員會同相關單位人員及原告代表金亦宏於民國（下同）93年11月4 日赴現場會勘認定違規屬實。就此：

①被告於93年11月8 日以北府農山字第0930753160號函請原告於文到日起7 日內，依行政程序法第102 條規定陳述意見並提出合法使用證明文件憑核。

②7 日後原告並未陳報，因地表裸露有沖蝕之虞，被告以93年11月19日北府農山字第0930772686號函，請原告依水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2 月10日前實施完成報府憑辦，屆期未完成者，將依同法第33條第1 項規定處分。

③另以原告違反水土保持法第12條、第23條第2 項規定，依同法第33條第1 項第2 款規定，以93年11月19日北府農山字第0930772687號函裁處原告新台幣（下同）6 萬元，並命立即停止一切非法開發、使用行為。

⑵原告不服，提起訴願，被告①93年11月8 日北府農山字第0930753160號及②93年11月19日北府農山字第0930772686號函部分遭決定不受理，而③93年11月19日北府農山字第0930772687號函部分遭決定駁回；遂向本院提起行政訴訟。經本院以95年度簡字第258 號判決：「原告之訴駁回」，原告不服，乃向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院96年度判字第1273號判決將原判決廢棄，發回本院審理。

二、兩造聲明：

⑴原告聲明：

①被告93年11月19日北府農山字第0930772686號及同日北府農山字第0930772687號之行政處分暨該行政處分部分之訴願決定均撤銷。

②訴訟費用由被告負擔。

⑵被告聲明：

①原告之訴駁回。

②訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

⑴原告主張之理由：

①原告合併訴請撤銷本件被告93年11月19日北府農山字第090772686 號函之「命限期改正」之行政處分及同日北府農山字第0930772687號函之6 萬元罰鍰處分，非屬行政訴訟法第229 條應適用簡易訴訟程序之事件，而應適用通常程序審理。最高行政法院廢棄發回判決意旨已有指明。

②被告96年11月19日北府農山字第0930772686號函限期改正之性質應為行政處分，而非單純之意思通知，本件訴願決定其法律見解自有未洽：Ⅰ「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」司法院釋字第423 號（原告誤載為釋字第520 號）亦著有解釋。Ⅱ行政處分與單純意思通知之區別，在於法律效果之有無。若行政機關之行為，對於人民之權利義務有發生、變更或喪失之法律上效果，則不拘泥於行為形式，一律皆應定性為行政處分，使人民有爭訟救濟之機會。另實務上改制前行政法院68年判字第359 號判決亦有相同見解：「....乃被告機關竟於鑑定前即66年6 月14日以北市新工配字第21073 號函通知原告限期自行拆除，否則派工代拆，此項通知，既有不負義務即代執行字句不能認為非行政處分....再訴願機關疏於注意，以程序不合而駁回原告之再訴願，不無研究之餘地。」上開判決雖係針對行政強制執行事件，但與本件係行政機關以後續的強制手段來壓迫人民履行限期改善的義務之情形相同，故該判決之法理於本件亦應有其適用。Ⅲ被告既以93年11月19日北府農山字第090772686 號函命「原告依水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2 月10日前實施完成報府憑辦」，故於上開北府農山字第090772686 號函送達原告之時，即對原告科以「實施水土保持處理與維護」之義務，故該函對原告而言，已發生水土保持法上之為一定行為之法律效果，是依上開司法院解釋及行政程序法第92條之規定，前揭北府農山字第090772686 號函亦非單純之意思通知而應屬行政處分，訴願機關自應為實體審查，乃訴願機關竟為訴願不受理之決定，亦有違反訴願法第77條規定之違法。Ⅳ上開北府農山字第0930772686號函主旨謂：「貴公司..請依水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2 月10日前實施完成報府憑辦，屆期未完成者，將再依同法第33條第1 項規定處分，請查照。」函中有命原告限期實施水土保持處理與維護，否則將再予處罰等語，不僅明確課予原告公法上行為義務之內容與期限，且以連續處罰為後盾促使原告履行義務。原告若不按時改善，雖暫時不生不利之直接後果，但卻有遭連續罰鍰之危險，故本函實質上已課予原告有作為之義務，應屬行政處分。何況，若不將其視為行政處分，一定要等到原告受連續罰鍰後始得爭訟救濟，則不僅延誤原告權利救濟之時程，亦使違法的行政行為不能及時受到糾正。

③本件原告並非系爭臺北縣瑞芳鎮○○段201 之1 、201 之17、77之3 號土地之使用人，亦無於前揭土地上為堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋等之行為，乃被告及訴願機關竟認定原告有上開行為，則原處分及訴願決定，即有認定事實錯誤之違法：Ⅰ認定事實，可視為明事實關係之過程，實際效果則無非影響行政處分內容之正確性，故認定事實發生錯誤，亦屬行政處分內容要件之欠缺之違法，而構成行政處分得撤銷之原因。Ⅱ訴願機關雖以「建基公司與原告所簽立之房屋及土地租賃契約書」認定原告為系爭土地之使用人。但上開房屋及土地租賃契約書，實乃訴外人白裕吉、白正彥所偽造，為此，原告之前負責人李棟凱曾對訴外人白裕吉等人提起偽造文書之刑事告訴；而系爭土地之實際承租人乃為訴外人白正彥，此亦有訴外人建基股份有限公司（下稱建基公司）之代表人李儒謙對訴外人白正彥所發之存證信函可茲證明。且建基公司之負責人李儒謙於臺灣板橋地方法院檢察署95年度偵字第19620 號詐欺等案中曾證稱：「公司沒有與李棟凱簽過約」，臺灣板橋地方法院96年度訴字第395 號判決、臺灣高等法院96年度上訴字第4390號判決，均認定上開房屋及土地租賃契約書乃係遭人偽造。職是，上開建基公司與原告所簽立之租賃契約書既係他人所偽造，自不能依上開偽造之契約書證明原告即為系爭土地之使用人。Ⅲ於系爭土地上堆積土石、開挖整地及施作擋土牆之行為者，應係訴外人凱吉土石股份有限公司（下稱凱吉土石公司）所為，與原告無涉，此有臺北縣瑞芳鎮公所因凱吉土石公司開挖系爭土地致污染路面而科處凱吉土石公司罰鍰，凱吉土石公司亦因而繳納罰鍰之收據可資證明；又凱吉土石公司開挖系爭土地後，為整地及建築擋土牆，曾向訴外人燿煇建材有限公司購買混凝土，是本件於系爭土地上開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋者，並非原告。Ⅳ原告代表人甲○○之弟金亦宏係經被告通知後，方到場了解狀況，並非自始即在現場工作，且金亦宏、甲○○、金亦龍等人甫自李棟凱受讓原告出資額不久，並不知原告是否涉及本件之違規情事，且當時亦僅表示：「本公司原負責人李棟凱先生因故身亡，爾後公司相關事宜均由甲○○負責」等語，並無隻字片語承認本件違規之行為係原告所為，被告逕以金亦宏於會勘紀錄上「以上經當事人親閱無誤後始簽名」等字樣後簽名，認定金亦宏承認該違規行為係原告所為，違反當事人意思表示之真意，顯有違誤。從而，自不能因而認定原告為系爭土地之使用人。

④就被告主張系爭違規地號土地承租部分雖為訴外人白正彥向建基公司承租，但原告與訴外人白正彥於93年9 月3 日另訂有土地租約，且有關土地轉租行為，土地所有權人均知情。原查報單位瑞芳鎮公所查報發文日期為93年10月21日，而原告與訴外人白正彥所訂之土地租約為93年9 月3日，就擅自違規建造相關廠房設施之行為過程，原告顯難脫離關係等語，顯有認定事實之錯誤：Ⅰ原告雖於93年9 月3 日向訴外人白正彥承租系爭臺北縣瑞芳鎮○○段201 之1 、201 之17、77之3 等地號之土地，然租賃契約簽立後，原告即發現：「早在本件租賃契約簽訂前，即有人在系爭土地上興建擋土牆及搭蓋鐵皮屋並放置機器設備」（民眾向臺北縣違章建築拆除隊檢舉系爭土地上有違章建築，經臺北縣違章建築拆除隊承辦人前往現場勘查所攝，拍攝時間為93年8 月31日之照片參照），原告雖多次以口頭催告訴外人白正彥將系爭土地騰空交付予原告，但其均置之不理，故其至今未將系爭土地交付予原告使用，而原告亦未交付租金。職是，訴外人白正彥既自始未將系爭土地交付予原告，且在原告與訴外人白正彥簽訂租賃契約之前，系爭土地上之機器設備早已存在，自不能以原告曾向訴外人白正彥承租系爭土地，即認定原告有違反水土保持法之行為。Ⅱ系爭土地之次承租人係訴外人凱吉土石公司，而訴外人凱吉土石公司為支付系爭土地之租金，乃簽發支票（受款人欄為交予白正彥或白裕吉，再由白正彥交付予建基公司）。職是，在系爭土地上堆積土石、開挖整地及施作擋土牆之行為者，應係訴外人凱吉土石公司所為，與原告無涉。另臺北縣瑞芳鎮公所因訴外人凱吉土石公司開挖系爭土地致污染路面，早於93年7 月8 日已科處訴外人凱吉土石公司罰鍰之處分，而訴外人凱吉土石公司亦因而繳納罰鍰。又訴外人凱吉土石公司雇請怪手機具開挖系爭土地後，為整地及建築擋土牆，曾向訴外人燿煇建材有限公司購買混凝土，且施作系爭土地上之擋土牆而購買鋼筋、水泥、混凝土之估價單、對帳單、發票及雇請工人之支出傳票均係由訴外人凱吉土石公司所開出。故由上開證據顯示，本件於系爭土地上開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋者，並非原告。且目前放置於系爭土地上之機器設備，亦為訴外人吉凱土石股份有限公司所有。Ⅲ訴外人凱吉土石公司前因與他人間尚有金錢糾葛，其之債權人鑫祥電機有限公司等人遂向臺灣基隆地方法院聲請對於訴外人凱吉土石公司位於系爭土地上之機具設備聲請假扣押，臺灣基隆地方法院民事執行處已於94年7月25日至系爭土地查封該土地之所有機具設備（案號：臺灣基隆地方法院94年執全字第574 號執行案件），且系爭土地上之建物亦標有「凱吉土石股份有限公司」字樣，此有上開執行案件卷內之照片可證。另訴外人凱吉土石公司之債權人羅忠良亦對凱吉土石公司之上開機具設備聲請假扣押執行，臺灣基隆地方法院亦以94年執全字第612 號併入前案執行。Ⅳ另訴外人甲○○兄弟4 人於94年10間亦聲請臺灣基隆地方法院裁定准予對訴外人凱吉土石公司之財產為假扣押，並已執行訴外人凱吉土石公司所有在本件系爭土地上之機器設備。而訴外人凱吉土石公司亦對上開假扣押裁定提出抗告，抗告狀內已請求「撤銷對該公司財產之假扣押」，顯證訴外人凱吉土石公司亦已承認系爭土地上之機器設備係該公司所有。Ⅴ訴外人蘇瑞選於94年6 月8 日前往系爭土地欲偷取機具，遭臺北縣警察局瑞芳分局瑞濱派出所之員警以現行犯加以逮捕，並通知訴外人凱吉土石公司之負責人前往派出所製作筆錄，蔣數銀於當日在瑞濱派出所所製作之筆錄中陳述系爭土地上之機具為其所有，該案業經臺灣基隆地方法院瑞芳簡易庭依竊盜未遂罪判處蘇瑞選拘役在案。是系爭土地上之機具縱非訴外人凱吉土石公司所有，亦應屬於訴外人蔣數銀所有，與原告無涉。

⑵被告主張之理由：

①「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：....五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。第1 項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1 次處罰之日起2 年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第12條至第14條規定之1 ，未先擬具水土保持計劃或未依核定計劃實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第8 條第1 項第5 款、第12條、第23條第2 項、第33條第1 項所規定。

②被告於93年11月19日以北府農山字第0930772686號函請原告依水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，係針對水土保持法所為之事實敘述與理由說明，僅為單純之意思通知，並非行政處分。

③本件違規地點經被告於93年11月4 日會同相關單位人員至現場勘查，確有堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋等違反水土保持法之情形。且被告於會勘時，就本件違規行為詢問原告所派之代表訴外人金亦宏是否為原告所為，其業已承認該違規行為係原告所為無誤。蓋本件被告請訴外人金亦宏陪同現場會勘就是請他陳述意見，如果他有不同意見可以當場表示意見，但是他沒有否認，被告針對現場違規的情事請他表示意見，他也承認，且在現場會勘時，原告從未說到本件與訴外人凱吉土石公司的關係。故本件依水土保持法第12條規定，於山坡地內從事開發建築用地、堆積土石、開挖整地等行為，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，原告未依規定申請已違法。

④違規地號土地承租部分雖為訴外人白正彥向訴外人建基公司承租，然原告與訴外人白正彥另訂有土地租約，且有關土地轉租行為，土地所有權人均知情。又本件原查報單位瑞芳鎮公所查報發文日期為93年10月21日，而原告與訴外人白正彥係於93年9 月3 日簽訂本件土地之租賃契約，就擅自違規建造相關廠房設施之行為過程，原告顯難脫離關係。又被告之處分並非根據租賃契約為認定，而是根據93年11月4 日之履勘記錄。另原告之陳述及所提佐證資料亦無法證明違規行為與其無關。綜上所述，原告主張顯不足採。

理由

一、本件相關法規：

⑴被告93年11月19日北府農山字第0930772686號函，因地表裸露有沖蝕之虞，請原告依水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2 月10日前實施完成報府憑辦，屆期未完成者，將依同法第33條第1 項規定處分。

①（原則性規定）水土保持法第8 條第1 項第5 款：下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：....五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。

②（處罰規定）同法第33條第1 項：有下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8 條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第12條至第14條規定之1 ，未先擬具水土保持計劃或未依核定計劃實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。

⑵被告93年11月19日北府農山字第0930772687號函，以原告違反水土保持法第12條、第23條第2 項規定，依同法第33條第1 項第2 款規定，裁處原告6 萬元，並命立即停止一切非法開發、使用行為。

①（原則性規定）水土保持法第12條：水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。第1 項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。

②（停止非法行為之規定）同法第23條第2 項：未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1 次處罰之日起2 年內，暫停該地之開發申請。

③（處罰規定）同法第33條第1 項：有下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8 條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第12條至第14條規定之1 ，未先擬具水土保持計劃或未依核定計劃實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。

二、本件爭點：

⑴被告認為：

①原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系爭土地山坡地堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋，違規面積約1,000 平方公尺，經被告派員會同相關單位人員及原告代表金亦宏於93年11月4 日赴現場會勘認定違規屬實。

②就93年11月19日以北府農山字第0930772686號函，請原告依水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，係針對水土保持法所為之事實敘述與理由說明，僅為單純之意思通知，並非行政處分。

③就93年11月19日北府農山字第0930772687號函，被告已經於93年11月8 日以北府農山字第0930753160號函請原告於文到日起7 日內，依行政程序法第102 條規定陳述意見並提出合法使用證明文件憑核，但無結果。故依法處罰，並命立即停止一切非法開發、使用行為，並無違誤。

⑵原告認為：

①原告代表人之弟金亦宏係經通知始到場了解狀況，並非自始即在現場工作，並不知原告是否涉及本件違章情事，其於勘查現場時，未承認本件違規之行為係原告所為。而該違規行為系爭土地是凱吉土石公司所為，與原告無涉。

②93年11月l9日北府農山字第0930772686號函，命原告依水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2 月10日前實施完成報府憑辦，業已對原告科以實施水土保持處理與維護之義務，並非單純之意思通知，應屬行政處分。

③本件違規既與原告無涉，則被告93年11月19日北府農山字第0930772687號函所為之處罰及命停止非法行為者，自屬於法無據。

三、關於系爭土地上之違規情事：

⑴系爭土地當時情狀，山坡地堆積土石、建築擋土牆、搭建鐵皮屋等違規情事，經被告派員會同相關單位人員及原告於93年11月4 日赴現場會勘，會勘紀錄參見原處分卷附件5 ，①案由欄記載「凱吉礦業有限公司（原告）違規案」，②當事人欄記載「凱吉礦業（原告）代表金亦宏」，③行為人欄記載「凱吉礦業有限公代表人甲○○」，顯見關於當事人為原告者，並無疑義。而違規類別載明「堆積土石、建築擋土牆、搭建鐵皮屋」，會勘結論為「不當違規使用山坡地部分依水土保持法辦理、違反其他法令請各單位依權責卓處、現場立即停工並做防災措施」，堪見當事人違規之情事明顯而足以認定現場情狀，請原告之代表陳述意見時，金亦宏僅稱「本公司原負責人李棟凱先生因故身亡，是以爾後公司相關事宜均由甲○○負責」等語，並未為任何反對陳述，顯示原告參與會勘之代表並未否認上開情事，為否認有違規情事、亦為否認該違規為原告所為，否則當事人陳述意見時，原告之代表金亦宏應陳明該部分是第三人所為而非原告，這是立場問題涉及有無參與違規，而非違規情事的多寡；況且被告於93年11月4 日現場會勘後，隨即於93年11月8 日以北府農山字第0930753160號函請原告於文到日起7 日內，依行政程序法第102 條規定陳述意見並提出合法使用證明文件憑核，原告如果認為所派遣之代表金亦宏陳述有誤，當依該函意旨提出說明，換言之被告有給予原告表示意見之機會，足見原告對參與會勘之代表金亦宏所稱並無爭議，系爭土地上之違規情事為原告所為應堪認定。

⑵至於原告訴稱實際行為人為凱吉土石公司所為與原告無涉者，雖提出①系爭土地上房屋及土地租賃契約書，為訴外人白裕吉、白正彥所偽造，自不能依上開偽造之契約書證明原告即為系爭土地之使用人。②臺北縣瑞芳鎮公所因凱吉土石公司開挖系爭土地致污染路面而科處凱吉土石公司罰鍰，凱吉土石公司亦因而繳納罰鍰之收據可資證明。③凱吉土石公司開挖系爭土地後，為整地及建築擋土牆，曾向訴外人燿煇建材有限公司購買混凝土，是本件於系爭土地上開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋者，並非原告。④凱吉土石公司之債權人鑫祥電機有限公司向臺灣基隆地方法院聲請對於凱吉土石公司位於系爭土地上之機具設備聲請假扣押，經該院民事執行處已於94年7 月25日至系爭土地查封該土地之所有機具設備。⑤訴外人蘇瑞選於94年6 月8 日前往系爭土地欲偷取機具，遭臺北縣警察局瑞芳分局瑞濱派出所之員警以現行犯加以逮捕，並通知訴外人凱吉土石公司之負責人前往派出所製作筆錄，足見系爭土地上之機具縱非訴外人凱吉土石公司所有，亦應屬於訴外人蔣數銀所有，與原告無涉。經查：①土地使用之權源如何，僅關係到原告使用土地權利之有無，並不影響到原告有無使用土地之違規行為，二者基礎不同，該權源與本案違規無直接關係自無需認定。②臺北縣瑞芳鎮公所因凱吉土石公司開挖系爭土地致污染路面而科處罰鍰者，是因凱吉土石公司於93年7 月6 日於建基礦場旁空地施工不當污染路面而開罰，僅為路面之污染，自不足以認定屬於山坡地堆積土石、建築擋土牆、搭建鐵皮屋等違規情事而衍生。③凱吉土石公司購買混凝土之相關資料，如果為真，僅足以證實該公司購入混凝土，而送貨地點為建基（應為建基礦場），在證據上亦無法認定與本案相關聯。至於④及⑤，均涉及地上機具區權利歸屬之陳述，該部分屬於地上動產權利歸屬與系爭土地山坡地堆積土石、建築擋土牆、搭建鐵皮屋等違規情事，並無直接關係，亦不足以為原告有利之證據。堪見原告所稱均無足憑，均此敘明。

四、就93年11月19日以北府農山字第0930772686號函，為單純之意思通知（學者所稱之觀念通知），或為行政處分之爭執。

⑴原告主張被告限期實施水土保持處理與維護，否則將予處罰，應屬明確課予原告公法上行為義務之內容與期限，且以處罰為後盾促使原告履行義務，應為行政處分。但被告稱僅針對水土保持法所為之事實敘述與理由說明，僅為單純之意思通知，並非行政處分。

⑵按行政處分與觀念通知之判別，在於有無「法效性」，亦即被告93年11月19日北府農山字第0930772686號函，就水土保持法第8 條所定事項予以具體化，是否已發生法律效果為斷，認定上參酌吳庚先生著行政法之理論與實用增訂10版p345之意見，有三項標準供參：①不拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意；②以是否有後續處置為斷；③發生爭議時，此爭議即得為行政訟爭之標的。

⑶經查，系爭土地山坡地堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋，經兩造會同相關單位現場會勘後，被告於93年11月8 日以北府農山字第0930753160號函請原告於文到日起7 日內，依行政程序法第102 條規定陳述意見並提出合法使用證明文件憑核，而7 日後原告並未陳報，因地表裸露有沖蝕之虞，被告以93年11月19日北府農山字第0930772686號函，請原告依水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2 月10日前實施完成報府憑辦，屆期未完成者，將依同法第33條第1 項規定處分。顯見被告之真意，是在督促實施水土保持處理與維護以避免地表裸露而沖蝕，但是要做到如何之程度由93年11月19日北府農山字第0930772686號函之說明2 所顯示的內容，該內容足以具體，但所呈現的是督促實施水土保持之內容，並以限期實施完成報府憑辦之後續處置為配合，告知如未限期完成將受處罰，該處罰也是後續處置之一環，顯見被告之真意並非以93年11月19日北府農山字第0930772686號函直接發生法律效果，而是以之為督促，故參酌吳庚先生著作之意見，應探求行政機關之真意及本件尚有後續處置為審酌，而認為被告93年11月19日北府農山字第0930772686號函為觀念通知，而非行政處分。

⑷至於，被告之訴訟代理人於本院準備程序中稱「關於我們原處分要求原告所作的水土保持內容，就是該處分函內說明二所顯示的內容。我們認為這樣的內容具體，該具體的內容足以呈現原處分的法律效果。（參本院卷p-37）」，其真意應是該具體的內容足以呈現督促實施水土保持之範圍，並非呈現該函為行政處分之法律效果，此部分經本院斟酌全辯論意旨及調查證據之結果認定如上，當不受被告訴訟代理人陳述之拘束，並此敘明。

⑸被告93年11月19日北府農山字第0930772686號函既非行政處分，則訴願決定予以不受理，自屬有據；原告就之提起撤銷之訴，屬於訴訟事件起訴不合程式而無法補正者，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款為不合法，應予駁回。

五、就93年11月19日北府農山字第0930772687號函處罰並命停止非法行為部分：原告違規事證經會勘後，被告於93年11月8 日以北府農山字第0930753160號函請原告於文到日起7 日內，依行政程序法第102 條規定陳述意見並提出合法使用證明文件憑核，但無結果。該違規情事業經本院認定如上，故被告於93年11月19日北府農山字第0930772687號函，以原告違反水土保持法第12條、第23條第2 項規定，依同法第33條第1 項第2 款規定，裁處原告6 萬元，並命立即停止一切非法開發、使用行為，應屬於法有據；訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭