臺北高等行政法院判決

原告

花蓮縣瑞穗鄉公所

代表人

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被告

花蓮縣政府

代表人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因有關環保事務事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年4 月15日環署訴字第0970027897號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告為辦理「瑞穗鄉瑞北垃圾衛生掩埋場工程」案之開發單位，經被告所轄環境保護局發現原告自民國（下同）90年12月14日開始施工，並於92年2 月1 日開始營運，惟於96年第1 季起未繼續實施營運期間之環境監測工作，未依被告審查通過之「瑞穗鄉瑞北垃圾衛生掩埋場工程環境影響說明書」（下稱環境影響說明書）審查結論第五點「本案環境監測計畫，請依承諾之監測項目、地點、頻率確實執行，並定期彙報主管機關備查。」執行相關環境監測作業，核屬未依審查通過之環境影響說明書（定稿本）所載內容及審查結論切實執行，被告乃核認原告違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1 項第1 款規定裁處新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於97年4 月起恢復營運期間環境監測工作，及97年7 月後定期彙報該被告所轄環境保護局備查，屆期未改善者，將按日連續處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈原處分及訴願決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈花蓮縣瑞穗鄉為鄉村型鄉鎮，轄區內無工廠及大型土地開發案，垃圾產生結構單純，並無污染情勢發生。本場環境清潔，空氣清晰，且規模小，於88年11月l 日經被告公告環評審查結果，原告依審查結果確實執行，未絲毫懈怠。行政院環境保護署亦定期視察督導，未曾發現重大過失及污染事件，且地方上未曾發生民怨事件，並且相處愉快，表示管理得宜。

⒉廢棄物清理法第5 條：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。執行機關應設專責單位，辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作。執行機關應負責規劃一般廢棄物回收、清除、處理用地，並協同相關機關優先配合取得用地。一般廢棄物之回收、清除、處理，在直轄市由直轄市政府環境保護局為之；在省轄市由省轄市環境保護局為之；在縣由鄉（鎮、市）公所負責回收、清除，由縣環境保護局負責處理，必要時，縣得委託鄉（鎮、市）公所執行處理工作。中華民國93年7 月14日前，縣環境保護局應依前項規定完成一般廢棄物工作調整，由縣環境保護局統一處理。第二項一般廢棄物回收項目，由中央主管機關定之。但直轄市、縣（市）主 管機關得視轄區內特殊需要，增訂其他一般廢棄物回收項目，報請中央主管機關備查。」。

⒊相關解釋：公有廢棄物掩埋場管理規範總說明

⑴行政院環境保護署（以下簡稱本署）為有效督導執行機關妥善營運並管理公有廢棄物掩埋場（以下稱公有掩埋場），以及達成行政院核定的「垃圾處理方案之檢討與展望」之「垃圾零廢棄」中所預定96年以後，除偏遠地區外，垃圾將不再直接進入掩埋場之政策目標，同時落實廢棄物清理法第5 條第4 項之一般廢棄物處理由縣環境保護局為之規定，爰訂定本規範。

⑵本規範明定公有掩埋場不得掩埋處理之廢棄物種類，惟因全國各地之交通、環境、垃圾清理設施等條件並未一致，如偏遠地區，因礙於交通或廢棄物產生量較少等因素，如適用相同之規範，有不盡合理之處，故規定偏遠地區如須掩埋處理適燃性廢棄物時，其掩埋場所在地之環境保護局應於95年10月31日前檢具偏遠地區垃圾處理計畫書送本署核定，經本署核定者，始得進場掩埋處理。

⑶此外，依廢棄物清理法第5 條第4 項規定，一般廢棄物處理權責為直轄市、縣（市）環境保護局，同條但書並規定在地方政府為縣時，其廢棄物處理權責原則由縣環境保護局為之，於必要時始得委託鄉（鎮、市）公所執行處理工作，因委託鄉（鎮、市）公所執行廢棄物處理究屬例外，縣在委託時應就委託之內容為具體明確之記載，而不得空白委託，始符合上開條文之立法意旨。是故，縣環境保護局如有必要委託鄉（鎮、市）公所執行廢棄物處理工作時，除其委託內容應具體明確外，縣環境保護局應訂定收受廢棄物種類、數量、進場收費標準、進場管制措施、操作維護管理及查核督導等作業規範，供受委託之鄉（鎮、市）公所執行廢棄物處理工作時遵循。

⑷爰擬具「公有廢棄物掩埋場管理規範」，本規範共計十點，其要點如次：一、本規範之目的。（第一點）二、本規範之適用對象。（第二點）三、不得掩埋處理之廢棄物項目及其除外之規定。（第三點）四、提出「偏遠地區垃圾處理計畫書」之期限及其格式。（第四點）五、公有掩理場所在地主管機關及管理機關之權責。（第五點）六、公有掩理場收受廢棄物之檢查作業程序及檢查紀錄與保存期限。（第六點）七、經檢查發現不得掩埋廢棄物之處理方式。（第七點）八、公有掩理場之廢棄物進場處理之檢查頻率。（第八點）九、環境保護局辦理公有掩埋場督導管理之權責。（第九點）十、公有掩埋場收受事業廢棄物應準用本規範規定。（第十點）

⒋加強說明：公有廢棄物掩埋場管理規範逐點說明┌───────────┬───────────┐│ 規定 │ 說明 │├───────────┼───────────┤│一、行政院環境保護署（│為督導執行機關府妥善營││ 以下簡稱本署）為導│運管理公有廢棄物掩埋場││ 執行機關妥善營運管│，爰訂定本規範。 ││ 理公有廢棄物掩埋場│ ││ （以下簡稱公有埋場│ ││ ），落實廢棄清理法│ ││ 第五條第四項規定之│ ││ 權責分工，並推動廢│ ││ 棄物不直接進掩埋場│ ││ 之政策目標，特訂定│ ││ 本規範。 │ │├───────────┼───────────┤│二、本規範適用對象為執│本規範之適用對象。 ││ 行機關管理之公有掩│ ││ 埋場。 │ │├───────────┼───────────┤│三、公有掩埋場不得掩埋│明定不得掩埋處理之廢棄││ 處理下列廢棄物： │物種類及其除外之規定。││ （一）適燃性廢棄物： │ ││ 指焚化處理設施 │ ││ 可進廠焚化處理 │ ││ 之適燃性廢棄物 │ ││ 及其混合物。 │ ││ （二）一般廢棄物回收 │ ││ 清除處理辦法第 │ ││ 二條第二款至第 │ ││ 四款規定之資源 │ ││ 垃圾、有害垃圾 │ ││ 及廚餘；並含事 │ ││ 業所產生之資源 │ ││ 垃圾及廚餘。 │ ││ （三）有害廢棄物：指 │ ││ 符合有害事業廢 │ ││ 棄物認定標準之 │ ││ 廢棄物。 │ ││ （四）其他經主管機關 │ ││ 指定之不適掩埋 │ ││ 廢棄物。前項規 │ ││ 定於天然災害、 │ ││ 重大事故或其他 │ ││ 急迫情況時，不 │ ││ 適用之。 │ │├───────────┼───────────┤│四、前點第一項第一款規│明定提出「偏遠地區垃圾││ 定，於下列地區不適│處理計畫書」之期限及格││ 用之： │式，並規定得不予核定之││（一）澎湖縣、金門縣及│情形。 ││ 連江縣等離島地區│ ││ 。 │ ││（二）經本署核定之偏遠│ ││ 地區。前項第二款│ ││ 所稱之偏遠地區，│ ││ 應由所在地之環境│ ││ 保護局（以下簡稱│ ││ 環保局）於九十五│ ││ 年十月三十一日前│ ││ 檢具偏遠地區垃圾│ ││ 處理計畫書（格式│ ││ 如附件一）送本署│ ││ 核定。環保局無正│ ││ 當理由，未於前項│ ││ 規定期限內檢具偏│ ││ 遠地區垃圾處理計│ ││ 畫書送本署核定或│ ││ 檢具之文件未符規│ ││ 定，經定期間命其│ ││ 補正，逾期仍未補│ ││ 正者，本署得不予│ ││ 核定。 │ ││環保局無正當理由，未於│ ││前項規定期限內檢具偏遠│ ││地區垃圾處理計畫書送本│ ││署核定或檢具之文件未符│ ││規定，經定期間命其補正│ ││，逾期仍未補正者，本署│ ││得不予核定。 │ │├───────────┼───────────┤│五、縣環保局依廢棄物清│一、明定縣環保局委託鄉││ 理法第五條第四項規│ （鎮、市）公所執行││ 定委託鄉（鎮、市）│ 一般廢棄物處理工作││ 公所執行一般廢棄物│ 者，應由縣環保局訂││ 處理工作者，應於本│ 定公有廢棄物掩理場││ 規範實施之日起一年│ 營運管理計畫，以作││ 內訂定公有掩理場營│ 為委託執行事項；且││ 運管理計畫，其內容│ 縣環保局依廢棄物清││ 應具有下列項目： │ 理法第五條第四項規││（一）得收受處理廢棄 │ 定委託鄉（鎮、市）││ 物種類及數量。 │ 公所執行一般廢棄物││（二）進場收費標準。 │ 處理工作究屬例外之││（三）進場管制措施之作│ 情形，不宜空白委託││ 業規範。 │ ，縣環保局仍應負起││（四）操作維護管理之作│ 監督之責。 ││ 業規範。 │二、本規範實施日前已完││（五）查核督導之作業規│ 成委託者，除其委託││ 範。 │ 內容已有與公有廢棄││（六）其他經主管機關規│ 物掩理場營運管理計││ 定者。前項之公有│ 畫相同或更嚴格之記││ 掩理場營運管理計│ 載者外，明定縣環保││ 畫，應於委託時列│ 局應於訂定公有廢棄││ 為委託執行事項之│ 物掩理場營運管理計││ 內容。 │ 畫後三個月內，重新││本規範實施日前已完成委│ 辦理修正委託事項。││託者，除其委託事項內容│ ││已符合前項規定者外，縣│ ││環保局應於擬定公有掩埋│ ││場營運管理計畫後三個月│ ││內重新與受委託之鄉（鎮│ ││、市）公所辦理修正委託│ ││事項。 │ │├───────────┼───────────┤│六、公有掩埋場收受廢棄│明定公有掩埋場收受廢棄││ 物時，管理機關應依│物時，應進行之檢查程序││ 下列作業程序執行目│及檢查紀錄之保存期限。││ 視檢查及落地檢查：│ ││（一）地磅區目視檢查：│ ││ 開放式車輛由檢查│ ││ 人員進行目視檢查│ ││ ；密封式車輛由駕│ ││ 駛員配合打開後車│ ││ 斗壓板，再由檢查│ ││ 人員執行檢查。經│ ││ 檢查發現有不得掩│ ││ 埋處理之廢棄物或│ ││ 未能確認其性質者│ ││ ，應通知掩埋區人│ ││ 員對該車輛進行落│ ││ 地檢查。 │ ││（二）掩埋區目視檢查：│ ││ 檢查人員於適當、│ ││ 安全之位置觀察廢│ ││ 棄物傾入掩埋區，│ ││ 廢棄物傾卸中發現│ ││ 有不得掩埋處理之│ ││ 廢棄物或無法確認│ ││ 其性質者，應即要│ ││ 求駕駛員停止傾倒│ ││ ，並執行落地檢查│ ││ ，已傾倒入掩埋區│ ││ 之不得掩埋處理之│ ││ 廢棄物，應以適當│ ││ 機具抓取至暫存區│ ││ 。 │ ││（三）落地檢查：由檢查│ ││ 人員指揮清運車輛│ ││ 於掩埋區適當位置│ ││ 受檢，檢查人員得│ ││ 手持爪耙或長桿等│ ││ 工具翻攪廢棄物，│ ││ 必要時得將廢棄物│ ││ 包裝剷開檢查。 │ ││公有掩埋場應於場內適當│ ││地點設置不得掩埋廢棄物│ ││之暫存區。 │ ││檢查時間應採機動方式，│ ││並適當分配於每日之車輛│ ││進場時段；執行檢查時應│ ││由檢查人員作成檢查紀錄│ ││，檢查紀錄表格式如附表│ ││一、二、三，並保存三年│ ││以備查核。 │ ││前項檢查紀錄表格式得由│ ││環保局視公有掩埋場實際│ ││作業需求，自行訂定。 │ │├───────────┼───────────┤│七、依前點規定進行檢查│明定發現不得掩埋廢棄物││ 時，發現載運不得掩│之處理方式。 ││ 埋處理之廢棄物時，│ ││ 應予紀錄及拍照存證│ ││ ，並依下列方式處理│ ││ ： │ ││（一）不得掩埋之廢棄物│ ││ 無法撿拾分離者，│ ││ 原車載離運返。 │ ││（二）不得掩埋之廢棄物│ ││ 可撿拾分離者，清│ ││ 運者應於現場撿拾│ ││ 分離後將不得掩埋│ ││ 之廢棄物，由原車│ ││ 載離運返，或於場│ ││ 方同意後暫存場內│ ││ ，由原清運者集中│ ││ 清運離場。 │ ││（三）不得掩埋之廢棄物│ ││ 疑似為有害廢棄物│ ││ 時，應採樣封存，│ ││ 並報請該管環保局│ ││ ，依廢棄物清理法│ ││ 相關規定辦理。 │ │├───────────┼───────────┤│八、依第六點規定就進場│明定公有掩埋場廢棄物進││ 掩埋處理之廢棄物執│場時，應進行檢查之頻率││ 行檢查時，其檢查頻│。另規定焚化後灰渣專屬││ 率應符合下列規定：│公有掩埋場，得不受檢查││（一）目視檢查：每月地│頻率規定之限制。 ││ 磅區與掩埋區之目│ ││ 視檢查合計總車次│ ││ 不得低於進場掩埋│ ││ 處理車輛總數之百│ ││ 分之十。 │ ││（二）落地檢查：每月落│ ││ 地檢查總車次不得│ ││ 低於進場掩埋處理│ ││ 車輛總數之百分之│ ││ 二。專屬掩埋處理│ ││ 焚化後灰渣之公有│ ││ 掩埋場，其檢查頻│ ││ 率得不受前項規定│ ││ 限制。 │ │├───────────┼───────────┤│九、直轄市、縣（市）環│明定各地方政府環境保護││ 保局或縣環保局委託│局負有督導及查核公有掩││ 鄉（鎮、市）公所執│埋場之權責。 ││ 行一般廢棄物處理工│ ││ 作者，應每月執行公│ ││ 有掩埋場營運管理之│ ││ 督導及查核工作，並│ ││ 按月作成督導查核月│ ││ 報表（格式如附件二│ ││ ）。 │ ││ 前項督導查核月報表│ ││ 應於每季之次月十五│ ││ 日前，將前三個月之│ ││ 督導查核月報表函送│ ││ 本署環境督察總隊。│ │├───────────┼───────────┤│十、公有掩埋場受託處理│明定公有掩埋場收受事業││ 事業廢棄物者，準用│廢棄物準用本規範規定。││ 本規範之規定。 │ │└───────────┴───────────┘⒌何謂委託

⑴依據廢棄物清理法第5 條第4 項「．．．必要時，縣得委託鄉（鎮、市）公所執行處理工作。」，同法第5 項「中華民國93年7 月14日前，縣環境保護局應依前項規定完成一般廢棄物工作調整，由縣環境保護局統一處理。」，再按「公有廢棄物掩埋場管理規範總說明」略以：「．．．因委託鄉（鎮、市）公所執行廢棄物處理究屬例外，縣在委託時應就委託之內容為具體明確之記載，而不得空白委託，始符合上開條文之立法意旨。」。

⑵惟查廢棄物清理法第5 條第4 項「．．．必要時，縣得委託鄉（鎮、市）公所執行處理工作。」之規定，環保局得將廢棄物清理之執行工作、清除、回收、處理等事項交付公所辦理，惟此涉及不同地方自治團體（不同行政主體間之權限移轉，核屬地方制度法第2 條第3 款規定：「委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」是以廢棄物清理法第5 條第4 項後段規定之「委託」其性質固屬「委辦」，依內政部94年6 月10日台內民字第0940005243號函釋意旨，仍應類推適用行政程序法第15條第3 項：「．．．應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」之規定。

⑶環保局若將廢棄物清除、回收、處理交付原告執行須踐行「公告」委辦事項及其法令依據之程序，惟查被告所轄環境保護局從未踐行將廢棄物清除、回收、處理工作交付原告執行之「公告」程序，尚難認被告所轄縣環境保護局業已將系爭開發案之權限合法委辦原告，則原告既非系爭開發案之開發單位，從而自不具備履行環境影響評估法之義務及責任。準此，本件被告執行系爭開發案環境影響評估審查結論執行情形之監督，並以原告未依環境影饗說明書所載內容及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定為由，據以裁處30萬元罰鍰，即不無逾越權限之違法。

⒍退萬步而言，依據環境影響評估法第16條「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」同法施行細則第36條「本法第16條第1 項所稱之變更原申請內容，係指本法第6 條第2 項第1 款、第2 款、第4 款、第5 款及第8 款或本法第11條第2 項第1 款、第2 款、第4 款、第5 款、第8 款及第10款至第12款之內容有變更者。」法施行細則第37條第2 項「前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。」，爰此，縱原告尚未依法完成上述環境影響估變更程序，將「花蓮縣瑞穗鄉公所」變更為「花蓮縣環境保護局」，惟依據廢棄物清理法第5 條之相關規定，被告所轄環境保護局自始至終仍未完成「委託」程序，原告將儘速辦理變更，屆時請被告所轄環境保護局負起環評相關工作。

⒎原告96年度垃圾掩埋場環監預算（75萬元），在不知規定及考量財政無力下，未編列執行，以致96年第二季起中斷監測（95年預算執行至96年第一季為止）違反承諾事項，原告難脫責任，但被告所轄環境保護局依法確實為執行機關，若以監督輔導單位視之，不應於原告未陳報連續3 季以後，逕行依法開單處罰，皆未告知並輔導要求儘速改善。原告所設掩埋場為一般垃圾掩埋場，並無立即危害環境之可能，並履經上級督導，以環境優良之掩埋場，此舉嚴重打擊基層公務員，是否以此處分推諉被告應負之責任，令人不解，此疑似執法過當情事，乃原告不服最甚之處，望鈞院明鑑，以釋原告無力承受之重。

㈡被告主張之理由：

⒈程序部分

⑴被告於96年8 月15日（星期三）配合行政院環境保護署辦理「行政院環境保護署96年度東區環境影響評估監督宣導說明會」，邀請花蓮縣轄內環境影響評估開發案件，並以96年07月31日以府環綜字第09606206630 號函送在案），上開函旨揭說明第5 點以：「請貴開發單位於行政院環境保護署下載『開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表』．．．等云云。」，原告遂於96年8 月17日以瑞鄉民政字第0960007743號函送『開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表』至被告審核。

⑵查原告所提「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表」表格B 環境影響評估審查結論第五點辦理情形以：「本案環境監測依承諾事項執行至本年度第一季中斷，因本鄉財源拮据本年無法編列預算執行」，查上開辦理情形應有違反環境影響評估之情事，被告遂依行政程序法、行政罰法之規定，於96年09月19日以府環綜字第09606208290 號函請原告於96年10月30日前提出陳述意見書。

⑶原告依規於96年10月08日以瑞鄉民政字第0960008982號函提出書面意見陳述後，被告依據原告之意見、陳述內容及資料研判，開發單位所為事實確已違反環境影響評估法無誤。

⑷被告於96年10月17日以府環綜字第09606208300 號函送處分書，並於同年10月19日送達原告，有被告送達證書為證。

⒉實體部分

⑴「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下之罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰。一、違反．．．或第17條之規定者。二、．．．。三．．．。」，環境影響評估法第16條、第17條、第23條第1 項第1 款定有明文。

⑵開發單位（即原告）應依據環境影響說明書所載之內容及審查結論切實執行，為首揭法條明定開發單位應盡之義務，若有違反，即應受罰。本件原告為辦理「瑞穗鄉瑞北垃圾衛生掩埋場工程」，提出「瑞穗鄉瑞北垃圾衛生掩埋場工程環境影響說明書」，經被告審查後於88年11月1 日以（88）府環一字第113881號公告「環境影響說明書」審查結論有條件通過環境影響評估審查在案。本件係被告於96年7 月31日以府環綜字第09606206630號函，請轄內環境影響評估開發案件之開發單位於96年8 月15日派員參加行政院環境保護署辦理之「96年度東區環境影響評估監督宣導說明會」，並於上開函文說明五敘明：「請貴開發單位於行政院環境保護署下載『開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表』於與會當日交由．．．收訖。」，原告於96年8 月17日以瑞鄉民政字第0960007743號函送「環評審查結論及承諾事項申報表」，經被告審查發現原告自92年2 月1 日開始營運，惟於96年第1 季起未繼續實施營運期間之環境監測工作，即未依環境影響說明書所載內容及審查結論公告事項五（應執行環境監測）之規定切實執行，被告核認原告違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1 項第1 款規定裁處30萬元罰鍰，並限期改善，洵無違誤。

⑶原告主張依據廢棄物清理法第5 條及公有廢棄物掩埋場管理規範總說明規定，原則上應由縣環保局處理一般廢棄物（含環境監測工作），於必要時始得委託鄉（鎮、市）公所執行，且花蓮縣環保局從未踐行「公告」程序將廢棄物清除、回收、處理工作交付原告執行，則原告既非系爭開發案之開發單位，自不具備履行環境影響評估法之義務及責任乙節。惟按環境影響評估法第7 條第1 項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」第16條第1 項規定：「通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」本件原告依據環境影響評估法第7 條第1 項規定，於88年10月以「開發單位」名義提出「瑞穗鄉瑞北垃圾衛生掩埋場工程環境影響說明書」，經被告審查後於88年11月1 日以（88）府環一字第113881號公告有條件通過環境影響評估審查在案，是以本件原告未依據同法第16條第1 項規定就已通過之環境影響說明書，經主管機關及目的事業主管機關核准變更原申請內容前，系爭環境影響評估案之開發單位仍為原告，原告自應依據環境影響說明書所載之內容及審查結論切實執行。又查系爭環境影響評估審查結論之公告事項第五項明定應由原告負責執行系爭開發案之相關環境監測作業。另查原告所出具之環境影響說明書（定稿本）8 －3 環境監測計畫載明：「為落實污染防治措施，以及測試污染防治設施功能是否正常，本場擬定環境監測計畫以監測本場之環境現況，提供環保主管機關及當地監督團體查核或仲裁之依據，以及適時調整污染防治設備之效能。」有卷附系爭環境影響書明書（定稿本）第8 －15頁影本可稽。綜上，原告依法為系爭開發案之開發單位，並已承諾依所擬定之環境監測計畫監測環境狀況，即應依環境影響說明書審查結論切實執行；是原告所訴理由，委難採憑。

⑷關於原告主張在不知規定及考量財政無力下，未編列執行，以致96年第二季起中斷監測（95年預算執行至96年第一季為止）違反承諾事項，被告難脫責任，即逕行依法開單處罰，皆未告知輔導要求盡速改善．．．等云云。惟查實施環境影響評估之開發案件，開發單位本應遵照環境影響評估審查結論內容履行承諾事項，原告所訴財源困窘云云，縱然屬實，惟屬事前可預見之因素，自應及早規劃因應措施，例如請求上級機關協助處理、依據環境影響評估法之規辦理環境監測內容變更等；自難藉詞未曾發生重大過失及污染事件，且地方上未曾有民怨事件而冀求免責。

⑸行政院環境保護署及被告為使開發單位不致因相同情形違反環評法，特於94年至96年起合併辦理「行政院環境保護署年度東區環境影響評估監督宣導說明會」，會中說明開發單位於通過環境影響評估審查後應注意事項，並舉出違反環評法案例及開發單位環境管理對策範例供開發單位參考，相關會議皆通知原告派員與會，且原告前已知規定編列95年預算，且查原告所出具之環境影響說明書（定稿本）9 －2 操作維護費載明：「⒈環境監測費160,000 元。．．．等云云。」有卷附系爭環境影響書明書（定稿本）第9 －3 頁影本可稽，為何突以不知規定未編列96預算，逕行中斷環境監測工作而冀求免責，是原告所訴理由，洵屬飾辯之詞，委難採憑。

⑹又被告從輕按法定罰鍰額度下限裁處30萬元罰鍰並通知限期改善，用促踐行改善之義務，尚難謂有「以處分兼具諉責效果及疑似執法過當情事」。

⑺就「開發單位」之定義，原告依據環境影響評估法第7條第1 項規定，於88年10月以「開發單位」名義提出「瑞穗鄉瑞北垃圾衛生掩埋場工程環境影響說明書」，並取得開發行為之許可而施工及營運，其即為開發單位，實不應於違反環評法時，另以廢棄物清理法第5 條之規定，試圖重新定義何謂環評法上之「開發單位」。

⑻原告主張：「一、行政院環境保護署94年01月06日環署廢字第0930094823號函解釋，依『廢棄物清理法』第5條規定自93年7 月14日起，一般廢棄物之處理工作應由縣環保局統一處理。掩埋場垃圾之處理，應包含環境監測工作，環保局基於法令及專業應負起本場區垃圾處理及環境監測及維護工作。二、公有廢棄物掩埋場管理規範總說明。三、公告委託之事項．．．．．．等云云。」，事涉原告與目的事業主管機關廢棄物工作分工事宜，與本案無直接關係。申言之，若原告認為環評法就「開發單位」、「應由縣環保局負起環評工作」之定義並未參酌廢棄物清理第5 條之精神致規定存有疏漏之處，自應及早提出修法建議或依據環境影響評估法第16條之規定變更「開發單位」，方為正辦。

⑼本案主管機關（被告所轄環境保護局綜合計畫課）與本案目的事業主管機關（被告所轄環境保護局廢棄物管理課），依法分工各司其職，須在法令授權範圍內行使職權。查原告雖一再表示「依廢棄物清理法第5 條規定，負起垃圾場相關環評工作之責．．．等云云。」惟上開意見僅屬目的事業主管機關之權責。至於某一開發行為之開發單位是否符合環評法上開發單位之規範內容，自仍應由環評法所定主管機關進行審查認定，殊難因各行政機關間法令不同，即可要求「縣環保局負起垃圾場相關環評工作之責」。

⒊綜上所述，況凡經主管機關通過環境影響評估之開發案，開發單位均應遵守環境影響評估法之相關規定，並依環境影響說明書、評估書及審查結論之內容切實執行，不因開發案是否涉及廢棄物清理法等相關法令規定而有差別，從而自不得藉詞被告為系爭開發案之上級機關而冀求免除環境影響評估法所定之義務與責任。原告所述，洵屬卸責之詞，不足採憑。

理由

一、按環境影響評估法第17條：「開發單位應依據環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行。」；第23條第1項第1款：「有下列情形之一者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反．．．第17條之規定者。．．．。」。

二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠花蓮縣瑞穗鄉為鄉村型鄉鎮，轄區內無工廠及大型土地開發案，垃圾產生結構單純，並無污染情勢發生，本場環境清潔，空氣清晰，且規模小，於88年11月l 日經被告公告環評審查結果，原告所依審查結果確實執行，行政院環境保護署亦定期視察督導，未曾發現重大過失及污染事件，且地方上未曾發生民怨事件，表示管理得宜。㈡被告所轄環境保護局從未踐行將廢棄物清除、回收、處理工作交付原告執行之「公告」程序，尚難認被告所轄縣環境保護局業已將系爭開發案之權限合法委辦原告，則原告既非系爭開發案之開發單位，從而自不具備履行環境影響評估法之義務及責任。準此，本件被告執行系爭開發案環境影響評估審查結論執行情形之監督，並以原告未依環境影響說明書所載內容及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定為由，據以裁處30萬元罰鍰，即不無逾越權限之違法。㈢依環境影響評估法第16條及同法施行細則等規定，縱原告尚未依法完成上述環境影響估變更程序，將「花蓮縣瑞穗鄉公所」變更為「花蓮縣環境保護局」，惟依據廢棄物清理法第5 條之相關規定，被告所轄環境保護局自始至終仍未完成「委託」程序，原告將儘速辦理變更，屆時請被告所轄環境保護局負起環評相關工作。㈣原告96年度垃圾掩埋場環監預算，在不知規定及考量財政無力下，未編列執行，以致96年第二季起中斷監測（95年預算執行至96年第一季為止）違反承諾事項，原告難脫責任，但被告所轄環境保護局依法確實為執行機關，若以監督輔導單位視之，不應於原告未陳報連續3 季以後，逕行依法開單處罰，皆未告知並輔導改善，被告似以此處分推諉其自行應負之責任，有執法過當云云。

三、查本件原告辦理「瑞穗鄉瑞北垃圾衛生掩埋場工程」案，所提出之「瑞穗鄉瑞北垃圾衛生掩埋場工程環境影響說明書」，經被告審查後於88年11月1 日以（88）府環一字第113881號公告審查結論為有條件通過環境影響評估審查，同時載明：「開發單位應依下列事項辦理：一、．．．。五、本案環境監測計畫，請依承諾之監測項目、地點、頻率確實執行，並定期彙報主管機關備查。．．．。」嗣被告所轄環境保護局於96年8 月17日接獲原告所提送之「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表」（下稱「環評審查結論及承諾事項申報表」），發現原告自96年第1 季起未繼續進行營運期間相關環境監測工作，原告對此事實亦不爭執，即原告未履行審查結論公告事項第五項（應執行環境監測）之規定，核屬未依審查通過之環境影響說明書所載內容及審查結論切實執行，被告乃據以裁處30萬元罰鍰，並限期於97年4 月起恢復營運期間環境監測工作，及97年7 月後定期彙報該縣環保局備查，有系爭「環評審查結論及承諾事項申報表」、環境影響說明書審查結論公告及裁處書等影本附卷可稽，揆諸首揭法條規定，並無不合。

四、原告主張依據廢棄物清理法第5 條及公有廢棄物掩埋場管理規範總說明規定，原則上應由縣環保局處理一般廢棄物（含環境監測工作），於必要時始得委託鄉（鎮、市）公所執行，且花蓮縣環保局從未踐行「公告」程序將廢棄物清除、回收、處理工作交付原告執行，則原告既非系爭開發案之開發單位，自不具備履行環境影響評估法之義務及責任乙節，惟按環境影響評估法第7 條第1 項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」第16條第1 項規定：「通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」本件原告依據環境影響評估法第7 條第1 項規定，於88年10月以「開發單位」名義提出「瑞穗鄉瑞北垃圾衛生掩埋場工程環境影響說明書」，經原處分機關審查後於88年11月1 日以（88）府環一字第113881號公告有條件通過環境影響評估審查在案，是以本件原告未依據同法第16條第1 項規定就已通過之環境影響說明書，經主管機關及目的事業主管機關核准變更原申請內容前，系爭環境影響評估案之開發單位仍為原告，原告自應依據環境影響說明書所載之內容及審查結論切實執行。又查系爭環境影響評估審查結論之公告事項第五項明定應由原告負責執行系爭開發案之相關環境監測作業。另查原告所出具之環境影響說明書（定稿本）8 －3 環境監測計畫載明：「為落實污染防治措施，以及測試污染防治設施功能是否正常，本場擬定環境監測計畫以監測本場之環境現況，提供環保主管機關及當地監督團體查核或仲裁之依據，以及適時調整污染防治設備之效能。」有卷附系爭環境影響書明書（定稿本）第8 －15頁影本可稽，綜上，原告依法為系爭開發案之開發單位，並已承諾依所擬定之環境監測計畫監測環境狀況，即應依環境影響說明書審查結論切實執行。是原告上開主張，尚屬無據，難以成立。

五、至原告主張被告未先予輔導及要求改善，逕自開罰，推諉自己應負之責任云云。查原告違章情節已甚明確，被告縱有何未盡上級機關應盡之督導責任，亦不至可以據此卸免原告之違章責任。且被告已從輕按法定罰鍰額度下限裁處30萬元罰鍰並通知限期改善，以促其改善，亦符「比例原則」。原告此部分主張，亦屬無據。

六、綜上所述，本件被告以原告為辦理「瑞穗鄉瑞北垃圾衛生掩埋場工程」案之開發單位，自96年第1 季起未繼續實施營運期間之環境監測工作，未依被告審查通過之環境影響說明書審查結論第五點「本案環境監測計畫，請依承諾之監測項目、地點、頻率確實執行，並定期彙報主管機關備查。」執行相關環境監測作業，違反環境影響評估法第17條規定，乃依同法第23條第1 項第1 款規定裁罰30萬元並命限期改善，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭