臺北高等行政法院判決

原告

財政部國有財產局

代表人

張佩智

代表人

忠孝

訴訟代理人

戊○○

複代理人

丙○○

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

倪世標（局長）住同上

訴訟代理人

己○○

送達

　　　　　　乙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國97年5 月8 日府訴字第09770005100 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、原告代表人原為郭武博，97年10月6 日變更為張佩智，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣臺北市南港區西新里辦公處於民國96年6 月8日以臺北市南港區6 月份市容會報提案建議表（編號：960604）向被告所轄南港區清潔隊表示，臺北市○○區○○街48巷3 弄35號旁之大圳溝（臺北市○○區○○段2 小段87-1地號）兩旁雜草叢生，且圳溝內常有掉落樹枝及遭人棄置廢棄物或漂流物淤積，造成惡臭並孳生病媒蚊等情事，影響環境衛生，經被告查認系爭土地為國有土地，管理人為原告，乃以96年7 月2 日北市環三南字第09633595600 號函請訴外人財政部國有財產局臺灣北區辦事處（下稱國產局北區辦事處）於文到7 日內完成清理改善，逾期未清理，將依廢棄物清理法予以告發、處罰。該處不服，以96年7 月12日臺財產北改字第0960026913號函向被告陳情，經被告以96年10月1 日北市環三南字第09635440000 號函復國產局北區辦事處，並限該處於96年10月12日前完成清理改善。國產局北區辦事處仍表不服，再以96年10月12日臺財產北改字第0960035330號函向被告陳情，案經被告以96年10月22日北市環三南字第09635851300 號函復國產局北區辦事處，並再限該處於96年10月31日前完成清理改善。嗣被告所轄南港區清潔隊執勤人員於96年11月1 日12時30分至現場稽查，發現原告所管理之系爭土地仍雜草叢生，且堆置廢棄物，違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，乃現場拍照採證後，由被告以96年11月1 日北市環南罰字第X0000000號違反廢棄物清理法案件舉發通知書告發原告，嗣依同法第50條第1 款規定，以96年11月14日廢字第J00000000 號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，處原告新臺幣（下同）1,200 元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴意旨略以：

㈠依地方制度法第18條第8 款第3 目規定，直轄市防洪排水設施興建管理係屬直轄市自治事項，當由地方自治團體依地方制度法第23條規定，全力執行，並依法負其責任。查臺北市內尚具都市排水功能之溝渠，實務上係由臺北市政府工務局水利工程處負責維護管理，遇有清疏之需時，則由被告所屬溝渠清理隊秉權辦理，被告為促所屬溝渠清理隊落實溝渠清理工作，並訂有「臺北市政府環境保護局溝渠清理隊溝渠清疏標準作業方式」。系爭土地現況既為溝渠，無論係屬雨水排水或住家排水，均係供當地公共排水圳溝使用，此係屬地方自治行政防洪排水設施興建管理負應盡之義務，被告理當依上述法律，勇於任事，全力執行，極力辦理水溝疏浚暢通事宜，非推諉卸責；更非動輒依「廢棄物清理法」第11條第1 款規定課以土地所有權人責任。

㈡依國有財產法第11條規定，公用財產以各直接使用機關為管理機關。復依廢棄物清理法臺北市施行細則第19條規定，戶外四週2 公尺以內及防火巷之水溝，由住戶負責清理。同細則第20條規定，前條以外之溝渠，由環保局負責清疏，但鄰近住戶應維護其清潔。及高雄高等行政法院95年度訴字第119 號判決意旨以「行政機關於違章裁罰時，於同一法條中應選擇行為責任優於狀態責任；同屬狀態責任，則有直接管領責任（近者），優先於無直接管領者（遠者）而受處罰，否則置直接應負責之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平」。參廢棄物清理法第11條之立法意旨，乃考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，並非遽指行政機關對於該條項規定之義務人，有恣意選擇較容易獲得清除處理者為處分之對象，行政機關應於義務人中以違法主體之主從性、注意義務違反之程度等情形，依照輕重程度對行為人、有管領力之人先命其清除處理，始符合裁量行使之正當性。被告原處分機關未依上述明定公開之規定要求所屬權責單位溝渠清理隊清理，本身未盡責、怠忽地方行政事項（溝渠清理），竟率爾裁罰原告，顯違行政程序法第8 條應誠實信用之意旨。

㈢依鈞院94年度簡字第804 號判決理由，及最高行政法院96年度裁字第1108號裁定，於此謹摘其要：參諸行政程序法第1條揭示之立法精神為：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制訂本法」，可知法治國家「依法行政」之目的在保障人民權益，提高行政效能，行政機關應盡溝通協調之能事，於相當方法均無法達成行政目的時，才不得不以行政罰為手段，行政罰係行政法國家居於補充地位之行政手段。如倒果為因，一切僅以行政罰為目的，放棄公務員處置裁量之功能，無異使行政法國家成為「行政罰」國家，而與行政程序法立法之目的相違。查臺北市政府研究發展考核委員會前於97年6 月13日召開「研商本市○ ○路段溝渠清疏之權則區分會議」，原告於會中表達，系爭溝渠尚有排水使用情形，既係都市計畫區內供公共使用之排水溝，當應由臺北市政府工務局水利工程處依規定清理，而非用而不管，更責由原告清理。經該會檢送會議紀錄（案由六）同意依原告意見另訂時間重新調查現況，該溝渠如具有市區排水功能，由水利處負責處理。是系爭溝渠之清疏權責機關容尚有爭議之處，被告未依行政程序法第17條規定詳加調查權責機關，即逕裁罰該溝渠坐落之國有土地管理機關（原告），此根本摒棄行政機關應相互溝通協調為行政協助之途徑，使政府橫向協調聯繫功能停擺，不無濫用裁罰權之情事。

㈣系爭所涉土地（現況為溝渠）之清疏權責分工，依臺北市政府97年7 月17日府授研三字第09732589100 號函說明二（六）「南港區○○街48巷3 弄」：本案經確認因涉臺北市公共排水功能，該溝渠由水利處負責維護，係依地方制度法第23條規定，應為臺北市應全力執行並依法負責之事項。是被告確有未詳加調查權責機關，即逕裁罰溝渠坐落之國有土地管理機關（原告）之實，為此請求原處分及訴願決定均撤銷。

四、被告答辯則以：

㈠廢棄物清理法第11條第1 款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」，同法第50條第3 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1 千2 百元以上6 千元以下之罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：

一、…三、為第27條各款行為之一。」。

㈡查本件係因臺北市○○區○○街48巷3 弄35號（南港區○○段○ ○段87-1地號）旁之大圳溝，圳溝兩旁雜草叢生，溝內常有掉落樹枝及遭人棄置廢棄物或漂流物等淤積造成惡臭及易滋生病媒蚊，經臺北市南港區6 月份市容會報里長提案請本局依案辦理。嗣經查證該址確屬原告管有後，被告爰以96年10月22日北市環三南字第09635851300 號函請原告應於96年10月31日前完成改善，逾期未完成將依法告發；嗣於96年11月1 日12時30分許派員勘查，發現上址仍未清理改善，被告依法告發處分，洵屬有據。

㈢查原告援引相關法條，主張上址清理改善維護事務，非屬原告應履行之義務，次表示多次向臺北市南港區公所及被告表達意見，惟仍遭裁處，不合行政程序法第7 條規定之比例原則，另依據鈞院94年度簡字第804 號判決書表示，行政機關應盡溝通協調之能事，而非僅依行政罰之手段達成行政目的，以符合行政程序法立法之目的等情。有關本案查處情形，摘錄於原卷影本－財政部國有財產局違反廢棄物清理法大事紀中，核先敘明。查原告前以96年7 月12日台財產北改字第0960026913號函請臺北市南港區公所依國有財產法暨地方制度法相關規定辦理清理工作，經該所召集相關單位會勘後，認定係屬原告之權責，原告復以96年8 月8 日台財產北改字第09600292971 號函請臺北市七星農田水利會依臺灣省灌溉事業管理規則相關規定及經濟部水利署95年6 月29日經水政字第09550216280 號函事項，負起上址之清理權責，惟七星農田水利會表示上址非該會所有亦非該會灌溉溝渠，乃表示原告曾於86年12月24日就上址毗鄰之土地（同段同小段87地號）辦理分割，且於87年6 月8 日買賣出售，認有因買賣而收益之實，應負該筆土地維護管理之責。被告爰再次以96年10月1 日北市環三南字第09635440000 號函請原告應於96年10月12日前完成改善，否則將依法告發。原告另以台財產北改字第0960035330號函告知，依據廢棄物清理法臺北市施行細則及地方制度法規定認上址應由臺北市政府負應盡義務，並主張所讓受土地與本案溝渠無涉。惟查行政院環境保護署已於91年11月20日以環署字第0910075942號令修正發佈「廢棄物清理法施行細則」，被告爰以96年10月22日北市環三南字第09635851300 號函，告知原告所提「廢棄物清理法臺北市施行細則」已無適用，另上址已辦理會勘協調並已多次公文往返，確定該址係原告之權責，請務必依規定於96年10月31日前完成清理改善，否則將依法告發。因本案已多次查證，且土地謄本確登載其所有權人為原告無誤，是被告依廢棄物清理法第11條第1 款之規定，函請原告履行管理、清除之義務，於法並無不合，實已善盡查證與告知之責，尚無原告所稱：「違反行政程序法第7 條規定之比例原則」及「僅依行政罰之手段達成行政目的而未善盡行政機關應盡溝通協調」之情。

㈣至原告主張臺北市政府97年7 月17日府授研三字第09732589100 號函說明二（六）「南港區○○街48巷3 弄」：本案經確認因涉臺北市公共排水功能，該溝渠由水利處負責維護一節，係在臺北市南港區公所於96年7 月26日邀集原告及台北市政府工務局水利工程處、被告等單位會勘之後所為之認定，本件依當時台北市南港區公所會勘結論：本案經水利工程處現場勘查認定為廢棄灌溉溝渠，故仍請土地所有人國有財產局儘速清理大圳溝雜草。是仍應由原告負清理之責。

㈤本件原告屢屢援引相關法條，推卸應履行之義務，指摘被告僅以行政罰為目的，倒果為因。是以，被告為維護環境衛生，減除病媒孳生，以保障民眾居住生活品質，基此，被告主動函請臺北市政府研究發展考核委員會會勘協調，以解決上址環境髒亂現象，符合社會實質正義。被告為環境衛生之執行機關，原告為上址管理權之人，應善盡一定之維護義務，以期能達到土地永繽使用之目標，被告對有管領之人先命清除清理，始符合裁量行使之正當性，原告未善盡管理之責任，實屬明確，依法告發尚無不當，從而，被告依首揭法條之規定，處原告1,200元罰鍰，尚無不合。

五、按廢棄物清理法第4 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；第5 條第1 項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」；第11條第1 款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」；第50條第1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。．．．一、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。」。次按地方制度法第2 條規定：「本法用詞之定義如下：．．．二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」；第18條第8款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．八、關於水利事項如下：（一）直轄市河川整治及管理。（二）直轄市集水區保育及管理。（三）直轄市防洪排水設施興建管理。

（四）直轄市水資源基本資料調查。」；第23條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對各該自治事項，應全力執行，並依法負其責任。」。準據上開規定，土地與公共衛生有關者，地上廢棄物之清理依廢棄物清理法第11條第1 款規定，應由所有人、管理人或使用人負清除之責；惟土地如供直轄市防洪排水設施之用，其管理依地方制度法第18條第8款規定，係屬直轄市之自治事項。末按臺北市政府環境保護局91年3 月7 日北市環三字第09130580801 號公告：「主旨：公告臺北市指定清除地區為臺北市所轄之行政區域。依據：廢棄物清理法第3 條。」。

六、經查，本件被告以系爭大圳溝所坐落土地為國有，登記管理者為被告，經其所轄南港區清潔隊執勤人員於96年11月1 日查察，發現系爭大圳溝有雜草叢生及堆置廢棄物等情形，污染環境衛生，前已經被告多次通知清理，原告猶未清理，乃予以裁罰，固據提出臺北市南港區西新里辦公處96年6 月8日市容會報提案建議表、被告96年7 月2 日北市環三南字第09633595600 號函、96年10月1 日北市環三南字第09635440000 號函、96年10月22日北市環三南字第09635851300 號函及系爭土地登記第二類謄本、現場採證照片6 幀等影本附於原處分卷為證。惟查：

㈠依地方制度法第18條第8 款第3 目規定，直轄市防洪排水設施之興建管理係屬直轄市自治事項，當由地方自治團體依地方制度法第23條規定，全力執行，並依法負其責任。查臺北市內尚具都市排水功能之溝渠，實務上係由臺北市政府工務局水利工程處負責維護管理，遇有清疏之需時，則由被告所屬溝渠清理隊秉權辦理，被告為促所屬溝渠清理隊落實溝渠清理工作，並訂有「臺北市政府環境保護局溝渠清理隊溝渠清疏標準作業方式」。系爭土地之現況確為溝渠，此稽之原處分卷附照片可明，且為兩造所不爭執。揆諸前開說明，對於系爭土地之管理權限應由何機關負責，即應探究其目前之功能係與公共衛生有關，或係供台北市防洪排水之用。

㈡經查，本件被告於裁罰前，固曾經臺北市南港區公所召集相關單位於96年7 月27日進行會勘，結論為「本案經水利處現場勘槽認定為廢棄灌溉溝渠，故仍請土地所有人國有財產局儘速清理大圳溝雜草」；另經七星農田水利會以傳真書面向被告承辦人表示原告曾於86年12月24日就上址毗鄰之土地（同段同小段87地號）辦理分割，且於87年6 月8 日買賣出售，因認原告有買賣收益之實，應負該筆土地維護管理之責，有會勘紀錄表及傳真書面各1 份附於原處分卷可憑。惟因兩造對於系爭土地之用途暨管理權責之歸屬爭議不休，乃經台北市政府以97年7 月17日府授研三字第09732589100 號函予以指明，其說明略謂：「…（六）『南港區○○街48巷3弄』：本案經確認因涉本市公共排水功能，該溝渠由水利處負責維護」，此有該公函附於本院卷第177 頁可憑。再經本院進一步函詢其指明之依據，其以98年2 月18日府授研三字第09800445800 號函復，說明稱：「…有關市本南港區○○街48巷3 弄溝渠清疏權責疑義，本府研究發展考核委員會前於97年6 月18日邀集府內外相關單位研議後，雖各有立場，惟該溝渠如具市區排水功能，由水利工程處負責；如非屬市區排水功能，則由國有財產局自行處理，為本次會議之共識。另本案本府研究發展考核委員會、水利工程處及法規委員會於97年7 月10日開會研商，認定以該溝渠是否『具公共排水功能，非僅供該封閉基地使用』，作為介入維護清疏的判斷依據。至於本案是否屬公共排水功能乙節，亦經本府工務局水利工程處電話回復其屬公共排水在案，併予敘明。」，此有該公函附於本院卷第213 頁可憑。據此可知該府認定管理權義之歸屬亦不脫前揭地方制度法之意旨，且足信有關系爭土地之用途已經台北市政府循內部程序確認其具公共排水功能至為明確。又公共排水功能並非一日可達，應已存在相當時間，故被告於作成裁罰前經台北市南港區公所會勘所為之認定，應屬錯誤，而不可採。則本件系爭土地之清理義務應屬於台北市政府所轄職務機關，而非原告自明。

㈢至被告雖以原告曾以管理機關之地位出售自系爭土地分割而出之鄰地，因認原告具有清理義務一節。

⒈惟按最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議，就承租人有未依建物核定之使用類組使用租賃建物之違章行為時，主管機關得否依建築法第91條第1 項第1 款規定對建物所有權人予以裁處之法律問題一則，作成如下之決議：「依84年8 月2 日修正公布之建築法第90條第1 項（相當於現行建築法第91條第1 項第1 款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2 項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」，準此意旨，即對於建物之未按使用組類進行使用之違章行為，建築法第91條第1 項雖明文以建築物所有權人、使用人為裁罰對象，惟行政機關進行裁罰時，仍應行使裁量權，以裁罰能否達到行政目的為考量重點，擇其處罰對象，如未予裁量，率將法定之裁罰對象納入裁處，即屬裁量濫用之違法。

⒉揆諸前開說明，台北市政府所轄機關既對用為公共排水之系爭土地具有管理權限，即屬直接管領之狀態，被告自應以具有管理義務者為裁罰對象，以期行政目的之即時收效，殊無恣意以原告為公用財產之管理機關即予裁罰，而置具有直接清疏義務之機關免於負責。

七、綜上所述，本件被告以原告為系爭土地之管理機關，即屬廢棄物清理法所規定之義務承擔者，而作成系爭裁罰處分，其認事用法，尚有違誤。訴願決定予以維持，亦有不當。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，為有理由，應予准許。又本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第233 條第1 項、第236 條，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭