臺北高等行政法院判決

原告

信陽停車場事業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

李慶豐律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）住同

訴訟代理人

徐志明律師

訴訟代理人

黃坤鍵律師

複代理人

林蓓珍律師

　　　　　　孫寅　律師

上列當事人間因停車場法事件，原告不服交通部中華民國97年3月11日交訴字第0970002151號訴願決定，提起行政訴訟。經本院97年7 月4 日97年度訴字第1290號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院於97年9 月25日以97年度裁字第4591號裁定，將原裁定廢棄，本院更為判決如下：

主文

事實

一、事實概要：

（一）原告信陽停車場事業股份有限公司經營之信陽停車場（即立體式臨時路外停車場），原經被告機關臺北市政府於民國85年8 月3 日，依「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」（以下簡稱停車場要點）核准使用許可設置，並於同年月7 日核發北市停車場登字第192 號及89年12月北市停車場登字第192- 1號停車場登記證，其有效期限至93年8 月6 日止。嗣前開停車場要點於86年10月20日經被告公告停止適用，而由交通部依停車場法第11條第2 項授權，於90年07月03日另發布「利用空地申請設置臨時路外停車場辦法」（以下簡稱停車場辦法），被告為處理依前開停車場要點申設之停車塔屆期申請延長使用問題，以93 年5月5 日府交停字第09309905200 號公告，依前開要點申設之停車塔，於期滿後，在所有權人擔保公共安全無虞之前提下，酌給3 年之過渡期間以輔導其依照現行法令規定申請取得許可，3 年過渡期間屆滿，仍未依規定申請取得許可者，依法處理。

（二）原告於96年8 月15日向被告重新申請，經被告重新審查後，認原告未於3 年過渡期屆滿前申請許可，已不適用被告93年5 月5 日公告受理程序，如係重新申請，因用地地上物未拆除，亦不符停車場法第11條第3 項空地之規定，爰依利用空地申請設置臨時路外停車場辦法第9 條第2 項規定，以96年12月3 日府交停字第09639958300 號函（即原處分）退回其申請。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院97年度訴字第1290號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院97年度裁字第4591號裁定，將原裁定廢棄發回本院更為裁判。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

1、訴願決定、原處分（96年12月3日府交停字第09639958300號）均撤銷。

2、被告應核准原告96年8月15日之申請。

3、訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張：

（一）本件訴願決定書送達（原告）程序部分：

1、按原告公司設籍於「台北市○○區○○街19號21號23號」，有原告營利事業登記證可證，上址亦係原告營業及通訊地址。原告就不服本案被告行政處分提起訴願時，所記載之地址亦係「台北市○○區○○街21號」，亦即，原告與「台北市○○路43號」之「中國人壽館前大樓」並無任何關聯，亦未委託該大樓之管理委員會代收信件之情事，因此，本案之訴願決定書，送達於該址（按，台北市○○路43號），其送達程序已有不合。

2、97年5 月中旬，原告偶然發現該訴願決定書（按，因時隔近1 年，原告公司員工已變動，無法詳查發現之經過），隨即提起本件行政訴訟。因此，若以原告發現訴願決定書之時間，計算提起本件行政訴訟之期間，原告並未逾2 個月之期間，起訴應屬合法。

（二）實體部分：

1、被告公告停止適用系爭停車場要點之程序及效力實有疑問，原告於82年7 月7 日依系爭停車場要點設置「信陽停車場」，被告於85年8 月7 日核發停車場登記證第192 號，並於89年12月16日核發北市停車場登字第192-1 號停車場登記證，其備註欄並記載有效期限至93年8 月6 日止，惟其時被告早已於86年10月20日停止系爭停車場要點之適用，則被告核發上述停車場登記證之依據為究為已停止適用之停車場要點抑或基於信賴保護原則。如停止適用，係對行政處分之撤銷或廢止，原告均不符撤銷或廢止之要件，且縱屬違法行政處分之撤銷或授予利益之合法行政處分之廢止，依行政程序法規定，亦應為信賴利益之補償，被告並未踐行此補償程序，即駁回原告申請，於法不合。

2、被告違反行政行為內容應明確之原則：原告依據被告公告之「停車場要點」申請設立停車場，嗣，被告又公告該「停車場要點」停止適用。公告停止適用後，其又據該「停車場要點」核發予原告停車場登記證。停車場登記證有效期限將屆時，其於93年5月5日又公告對期滿停車場酌給3 年「過渡期間」，「以輔導其依照現行法令規定申請取得許可」云云，惟依停車場法第11條第3項規定，重新申請設置臨時路外停車場之土地須符合「空地」之規定。本件，系爭停車場如欲依被告上述公告內容重新申請設置臨時路外停車場，勢必應於「原核准設置期限屆滿前3 個月內」，將營運中之停車場拆除，以符「空地」之要件，故被告於93年5 月5 日之公告重新申請設置停車場之內容，亦矛盾窒礙而不可行，令人民不知如何適從，顯有違行政行為內容應明確之原則。

3、被告應核發停車場許可證予原告：被告既認「停車場要點」遭監察院以違反中央法規標準法予以糾正，而公告停止適用，即應依行政程序法相關規定合理補償人民信賴利益之損失，惟其並未給予補償，且被告所謂「輔導」，係依現行法令所定，僅其中「空地」一項之要件即難以達到，何況尚有建蔽率、住宅區等種種限制，以營運中之停車場現況提出申請，絕對無法獲得核准，被告所稱「輔導」云云，僅係空言。

4、被告既未踐行補償程序，且其行政行為之內容又有違明確原則，致人民不知適從。而其既可就原告之「信陽停車場」進行消防、機械等安檢後，在「所有權人擔保公共安全無虞之前提下，酌給3 年之過渡期間以輔導其依照現行法令規定申請取得許可。」，則其於相同前提下（即通過安檢），再核發停車場登記證予原告，以為合理之補償及落實「輔導」之名，並非無據。

乙、被告主張：

（一）系爭停車場前由原告依停車場法第11條及停車場要點，提送計畫書申設立體式臨時路外停車場，經被告所屬交通局以82年7 月7 日北市交停字第21628 號函許可設置，被告所屬工務局續於85年8 月3 日85北市工建字第107316號函就本建築使用許可案，准予備查，後被告所屬停車管理處核發85年8 月7 日北市停車場登字第192 號及89年12月北市停車場登字第192-1 號停車場登記證，依被告所屬工務局前准予備查函說明五：「本案停車位數共214 輛，使用期限為8 年，屆滿後應自行無條件拆除... 」，另前停車場登記證亦註明有效期限至93年8 月6 日止，故原設置許可屬附有期限之行政處分自無疑義，且原告亦未依停車場要點第12點規定於期限屆滿前3 個月前依程序重提申請，故依原據以申請之停車場法及停車場要點，原設置許可已失其效力，自無原告所稱違反憲法保障人民財產權事宜，先予陳明。另被告原核准規定均載明使用期限最長不超過8 年，亦請業者切結在案，且所有權狀及使用執照均註明「臨時性」相關文字，足見原告原已明確知曉本案停車塔屬臨時性，依法於期限屆滿當然失效，原告無特別值得信賴保護，且另考量停車塔使用權利人對原停車場要點可能之信賴利益，被告已酌給予3 年過渡期間，故原告所稱被告違反信賴保護原則亦無理由。

（二）停車場法第11條第1 項規定所稱之空地，係指非法定空地而無地上物或經依建築管理法令規定拆除地上物之土地，此有停車場法第11條第3項明文規定。然而，原告於96年8月15日向被告申請設置停車場，其設置地點為臺北市○○街19、21及23號，惟該地已有地上物存在，並不符合前揭停車場法第11條第3 項空地之規定，因此被告以原告之申請不符合停車場法規定而駁回，於法並無不合。

（三）本案停車塔雖依停車場法第11條及停車場要點設置，然經監察院於84年12月以被告違反停車場法第11條「空地」及「臨時」之規定，核准業者於已建有住宅之住2 、住3 土地上建造永久性停車塔銷售，對被告所屬停車管理處郭前處長志雄提案彈劾，並以同一事由及被告所屬交通局所訂停車場要點以行政命令規範人民權利義務違反中央法規標準法，對被告提出糾正。繼之，被告於86年10月20日就停車場要點公告停止適用及行政院87年間轉被告依委員會決定事項，提具改善及處置，方獲結案。故停車場要點停止適用，係依法定程序辦理公告，完全依法行政，無徵詢業者意見之必要。另被告93年5 月5 日府交停字第09309905200 號公告之申請書表，其公告事項內容，係被告就停車場法修正公布（89年1 月19日）前業已核發設置許可之停車塔舊案延長究應如何從新從優處理、新舊法令適用之銜續及考量信賴保護原則，歷經交通部函釋及被告數度召開專案會議及法學專家研議，所採合理補救措施並訂定過渡期間（3 年）予以輔導依現行法令申請合法化之條款以減輕投資業者損害並兼顧公共利益、法令安定性，依該公告計算被告給予3 年輔導合法化過渡期限至96年5 月4 日止，被告所屬都市發展局於96年3 月14日北市都建字第09666485100 號同意本案停車場所報委辦機械停車設備安全檢查備查函業已公告，提醒依法取得許可，故原告應已知悉。另過渡期限屆滿前原告遲未辦理，被告業以96年8 月1日府交停字第09639419901 號公告於停車塔現場張貼已逾被告許可年限，將依違章建築法令規定查處。故原告96年8 月15日所檢送申請書，雖經被告所屬交通局96年9 月12日召開審查會議，其有關結論（一）逾過渡期方提申請部分，經被告所屬交通局96年11月13日召開協調會結果，被告仍宜按既訂公告內容，逾期則依法處理，不再受理申請。爰被告96年12月3 日府交停字第09639958300 號處分函退回其申請書3 份，係依臨時路外停車場辦法第9 條第2項程序予以駁回，被告亦無須就申請書表實質內容審查，被告並無違誤。又被告於93年5 月5 日府交停字第09309905200 號公告係依據臨時路外停車場辦法，故原告所稱被告不再受理申請延長之效力之公告有瑕疵及效力可疑一事實屬無稽。

理由

一、程序事項：

（一）按撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後2 個月之不變期間內為之，此為行政訴訟法第106 條第1 項前段定有明文，又「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」行政程序法第69條第2 項、第73條第1 項定有明文。

（二）本件訴願決定書，依被告向臺北郵局查復函所附之投遞簽收清單，已於97年3 月18日合法送達原告，原告於97年5月21日始向本院提起行政訴訟，似已逾前開不變期間，惟依前開投遞簽收清單，僅蓋有信陽停車場事業股份有限公司統一發票專用章代收，並未一併由該簽收之代表人或受僱人簽名或蓋其私章，故簽收之人不明，依前開規定，自不能僅以簽收清單蓋有統一發票章，即認已生送達效果。本件被告未能補正簽收人之身分，而原告亦稱因員工更迭已無從查證，僅知係於97年5 月中旬收受，是依原告所陳收受送達期間計算，原告提起本件行政訴訟，尚未逾前開起訴之不變期間，是本件起訴應屬合法，先予敘明。

二、相關法令：

（一）按停車場法第11條第1 項：「都市計畫範圍內之公、私有空地，其土地所有人、土地管理機關、承租人、地上權人得擬具臨時路外停車場設置計畫，載明其設置地點、方式、面積及停車種類、使用期限及使用管理事項，並檢具土地權利證明文件，申請當地主管機關會商都市計畫主管機關及有關機關核准後，設置平面式、立體式、機械式或塔臺式臨時路外停車場；在核定使用期間，不受都市計畫法令土地使用分區管制有關區位、用途、建蔽率、容積率、建築高度等相關限制。但臨時路外停車場設置於住宅區者，應符合住宅區建蔽率、容積率及建築高度之規定。」、第2 項：「前項申請設置臨時路外停車場之程序、使用期限、區位、用途、建蔽率、容積率、建築高度、景觀維護、審核基準及其他應遵行事項之辦法，由交通部會商內政部等有關機關定之。」及第3 項：「第1 項所稱空地，係指非法定空地而無地上物或經依建築管理法令規定拆除地上物之土地。」。

（二）次按利用空地申請設置臨時路外停車場辦法（93年12月9日修正發布）第1 條規定：「本辦法依停車場法第11條第2 項規定訂定之。」、第9 條第1 項：「公私有空地之土地所有人、土地管理機關、承租人或地上權人（以下簡稱申請人）申請設置臨時路外停車場，應檢具下列文件，向地方主管機關提出。申請變更時，亦同……。」及第2 項：「申請人資格、申請程序或應備文件不合前項規定時，當地地方主管機關得通知限期補正或退回其申請。」（即96年11月26日修正發布之同辦法第9條第3項）。

三、本件原告起訴主張：原告前依被告訂定之前開停車場要點，申設系爭停車場，被告先後於85年及89年間核發原告停車場登記證，使用期限至93年8 月6 日，詎被告於期限屆滿前，先於86年10月20日公告系爭停車場要點停止適用，又於93年5 月5 日公告給予3 年過渡期間，輔導前已申設之停車場，依停車場辦法取得許可，惟被告雖有輔導之名，然原告根本無法符合停車場辦法所定之各項要件，故被告不給予原告合理補償，又拒絕依停車場現狀，續予核發停車場登記證，顯有違誠信原則、信賴保護原則及明確性原則等語。

四、被告則以：系爭停車場要點雖於86年停止適用，然被告就前依該要點取得設置、建築、使用許可之停車場，仍核發停車場登記，原告就此仍得於登記證有效期限內營業使用，至於期限屆滿後，系爭授益行政處分即已失效，並無信賴補償之問題，亦無違誠信原則。又被告於期限屆滿後給予3 年之過渡期間，乃係因被告已公告不再受理延長使用之申請，為減輕投資業者損害並兼顧公共利益而設，原告未於3 年之過渡期間內提出申請，且其本件申請亦不符合停車場法及前開停車場辦法，被告自難准許等語，資為置辯。

五、經查，原告經營之系爭停車場，前係依停車場法第11條（80年7 月10日公布）及停車場要點，向被告申請設置立體式臨時路外停車塔，於85年8 月3 日經被告核准使用許可設置，並於同年月7 日核發北市停車場登字第192 號及89年12月北市停車場登字第192-1 號停車場登記證等情，有85年8 月3日85北市工建字第107316號函、北市停場登字第192 號、192-1 號台北市停車場登記證及存根附卷可稽（原處分卷第5-8 頁），而前開停車場登記證之有效期間均自發證日起至93年8 月6 日，原告於此段期間內亦均以該登記證為停車場使用等情，亦為兩造所不爭執，故此部分之事實，應堪認定。

六、原告主張被告於86年10月20日公告前開停車場要點停止適用，違反誠信原則及信賴原則一節，經查，被告80年9 月26日發布之停車場要點，因經監察院於84年12月以被告所訂要點，以行政命令規範人民權利義務事項，違反中央法規標準法，對被告提出糾正，被告因而公告停止適用，惟就原依該要點申請設置、建築、使用許可，被告仍續核發停車場登記證，供停車場業者營業使用，此亦為原告所不爭，故並無影響原告基於該停車場登記證之授益處分所可取得之利益，故被告並未因系爭停車場要點立法程序上之瑕疵，為自行矯正該瑕疵，而改變原告應有之法律利益，是自難認被告有前後反覆，而違反誠實信用原則。

七、至於原告主張被告未予補償信賴利益云云，經查信賴保護須有信賴基礎存在，且當事人須有具體之信賴表現，且其信賴值得保護，始得予主張。本件原告因系爭停車場登記證之授益處分，自始即定有期限，即至93年8 月6 日該停車場登記證將因屆期而失效，故已難認原告有於期限屆至後，該授益處分仍繼續存在之信賴基礎。且查，被告所屬都市發展局亦於96年3 月14日就系爭停車場設備安全檢查之備查函覆時，提示原告應重新取得設立許可或自行拆除等情，亦有該局北市都建字第09666485100 號函在卷可稽（原處分卷第11頁），是以被告亦無任何作為或不作為，可使原告認其停車場登記證屆期效力仍可存續，是原告主張信賴利益，並無信賴基礎，自難認屬有據。

八、又被告另於93年5 月5 日府交停字第09309905200 號公告「臺北市利用空地設置立體式臨時路外停車場申請書表」，其公告事項略以，臨時性路外停車塔經被告前依法決定不再受理申請延長使用，惟考量原據以審核申請之停車場要點自86年10月20日起停止適用後，投資業者或後續買受車位人對該要點可能的信賴，及該等停車塔仍有助於臺北市停車問題之改善，爰將對期滿之停車塔，在所有權人擔保公共安全無虞之前提下，酌給3 年之過渡期間以輔導其依照現行法令規定申請取得許可（過渡期限自公告之日起算至96年5 月4 日止）。原告雖認此項規定未符明確性原則，惟查，前開停車場要點公告停止適用後，交通部已依停車場法第11條第2 項之授權，於90年07月03日發布「利用空地申請設置臨時路外停車場辦法」，而法令與時俱進，故人民並無期待法令永不變動修正之信賴，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生若干影響。此時於不違反法律平等適用之原則下，如適度排除該命令於生效後之適用，即無違法治國之法安定性原則及信賴保護原則（司法院釋字第629 號解釋意旨參照），是以本件被告於停車場辦法發布後，就前依停車場要點申設，且已屆期之停車場業者，給予過渡期限繼續於一定要件下營運並依新法令重新申請許可，並無違明確性原則及信賴保護原則。是原告此部分之主張，亦非可採。

九、綜上所述，本件原告未於前開3 年過渡期間內向被告申請，遲至96年8 月15日始檢送申請書向被告重新申請許可，其申請已逾93年5 月5 日公告之3 年過渡期限，而不適用該公告之受理程序，故被告自難准許其申請；如原告係依停車場法及停車場辦法重新申請許可，因其用地上原有停車塔地上物未拆除，亦不符停車場法第11條第3 項空地之規定，依法被告亦無從准許，從而，被告以原告之申請不合規定而退回否准，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告核准原告96年8 月15日之申請，為無理由，應予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭