臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年4月21日辯論終結

原告

甲○○

訴訟代理人

陳惠菊 律師

被告

考選部

代表人

乙○○(部長)

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間考試事件，原告不服考試院中華民國98年11月3日98考台訴決字第200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於98年4 月間，向被告繳驗菲律賓遠東大學醫學系學位證書、成績單、實習證明影本，報考98年第二次專門職業及技術人員高等考試醫師考試（下稱98年第二次醫師高考），經被告醫師牙醫師考試審議委員會第5 次會議審查結果，以尚未繳驗美國醫學系畢業生教育委員會(ECFMG) 辦理之美國醫師執照考試(USMLE) 及外國醫學系畢業生醫學科學考試(FMGEMS)之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試及格成績單或教育部國外大學醫學系畢業生學歷甄試合格證明文件，核與應考資格規定不符，決議予以退件。被告爰以98年7月10日選專字第0983301246號函（下稱原處分）予以退件。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴略以：

㈠醫師法第4 條之1 係於91年1 月18日生效，並未規定得溯及既往，依法律不溯及既往原則，該條規定應不適用於91年1月18日前取得外國醫學院學歷之人。又考試院於91年4 月15日發布專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員考試規則第6 條醫師高考應考資格表，該應考資格表係依據醫師法第4 條之1 而修正發布，母法既未溯及既往，子法亦應相同。況91年7 月17日修正之醫師法施行細則第12條雖規定「本法中華民國91年1 月18日修正生效前，已自本法第4 條之1所定之地區或國家以外之外國醫學系、牙醫學系畢業或已入學學生於本法修正生效後畢業，並依本法修正生效前教育部所定『國外學歷查證認定作業要點』第10點規定，於本法修正生效前或後，通過美國醫學系畢業生教育委員會(Educati-onal Commission for Foreign Medical Graduates) 辦理之美國醫師執照考試(United States Medical Licensing E-xamination ，簡稱USMLE ) 及外國醫學系畢業生醫學科學考試（Foreign Medical Graduate Examination in the Me-dical Sciences ，簡稱FMGEMS )之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試，或通過美國牙醫師學會(The America-n Dental Association)之國家牙醫師考試聯合委員會(Joi-nt Commission on National Dental Examination ) 辦理之第一階段及第二階段考試者，得免經本法第4 條之1 規定之教育部學歷甄試。」然教育部所定之國外學歷查證認定作業要點於95年10月4 日廢止，故被告引用醫師法施行細則之內容，以廢止之行政規則否准原告報考醫師考試，顯無任何法律依據，難謂合法。

㈡被告主張原告不符專門職業及技術人員考試法第16條規定「中華民國89年12月31日前，申請檢覈經核定准予筆試或面試者，得就原核定科目於5 年內參加筆試或面試。」（考試時間由90年至94年止）然該法條中並未規定後續考試資格，再者，由該條立法理由中可知，此條為考試內容之變更，與考試內容無關。

㈢原告於78年向被告申請應考資格檢覆，經被告檢覆通過，並核准報考專門職業及技術人員高等醫師考試，應考資格審核通過並經核准予以筆試在案係資格認可，視同國內醫學院畢業生申請考試資格之認定，此由原告通過應考資格之審核後，自78年迄今均依該資格應專門職業及技術人員高等醫師考試及檢覆考試，可證被告亦認考試資格不因法律變更而改變，故原告已取得醫師高考資格，與原告應檢覆考試之資格無涉，原告既於法令修正前取得應考資格，於法令修正後應仍得參加考試；被告主張之專門職業及技術人員考試法第16條與考試資格無關，僅為考試內容之變更，何況法律適用如有新舊法比較，亦應考慮人民之既得權。

㈣原告自78年起及陸續多次報考專門職業及技術人員高等醫師考試，被告至98年2 月仍准原告參加98年度第1 次專門職業及技術人員高等醫師考試，依據法治國家信賴保護原則，被告所為否准原告參加98年第二次醫師高考之處分，顯無理由等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並判命被告應准原告參加98年第二次專門職業及技術人員高等考試醫師考試。

三、被告則抗辯略以：

㈠按專門職業及技術人員考試法第9 條第1 項規定：「具有下列資格之一者，得應專門職業及技術人員高等考試：一、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校相當科、系、所畢業者…。」同法第14條規定：「專門職業及技術人員高等考試、普通考試及初等考試之考試規則，由考選部報請考試院定之…。」同法第5 條第3 項規定：「分試考試之類科及其考試規則，由考選部報請考試院定之。」復按司法院大法官釋字第547 號解釋謂：「憲法第86條第2 款規定，專門職業及技術人員執業資格，應經考試院依法考選銓定之。醫師從事醫療行為，不僅涉及病患個人之權益，更影響國民健康之公共利益，自須具備專門之醫學知識與技能，醫師既屬專門職業人員，其執業資格即應按首開規定取得…醫師應如何考試，涉及醫學上之專門知識，醫師法已就應考資格等重要事項予以規定，其屬細節性與技術性事項，自得授權考試機關及業務主管機關發布命令為之補充。」又按醫師法第2 條規定：「（第1 項）具有下列資格之一者，得應醫師考試：一、公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者…。」同法第4 條之1 規定：「依第2 條至第4 條規定，以外國學歷參加考試者，其為美國、日本、歐洲、加拿大、南非、澳洲、紐西蘭、新加坡及香港等地區或國家以外之外國學歷，應先經教育部學歷甄試通過，始得參加考試。」醫師法施行細則第12條規定：「（第1 項）本法中華民國91年1 月18日修正生效前，已自本法第4 條之1 所定之地區或國家以外之外國醫學系…畢業或已入學學生於本法修正生效後畢業，並依本法修正生效前教育部所定『國外學歷查證認定作業要點』第10點規定，於本法修正生效前或後，通過美國醫學系畢業生教育委員會…辦理之美國醫師執照考試…及外國醫學系畢業生醫學科學考試…之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試…得免經本法第4 條之1 規定之教育部學歷甄試。」「（第2 項）前項所稱外國醫學系…以依本法第2 條…規定符合教育部採認規定者為限。」考試院於91年4 月15日配合上開醫師法修正發布專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員考試規則附表一醫師類科應考資格第1 款規定，公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者，得應醫師考試。並增列附註規定：「以外國學歷參加醫師、牙醫師考試者，依醫師法第4 條之1 規定，其為美國、日本、歐洲、加拿大、南非、澳洲、紐西蘭、新加坡及香港等地區或國家以外之外國學歷，應先經教育部學歷甄試通過，始得參加考試。」準此，醫師高考之應考資格，不論依醫師法及考試院所發布前揭應考資格規定，均已明白列舉9 大地區或國家以外之外國醫學系畢業者，應先經美國醫學系畢業生教育委員會辦理之美國醫師執照考試及外國醫學系畢業生醫學科學考試之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試及格或教育部學歷甄試通過，始得參加考試，相關規定並載明於本考試應考須知，本部辦理本考試，有關應考資格之審查，即依上開規定辦理，應考人自應符合各該規定，始得報考。

㈡原告繳驗菲律賓遠東大學醫學系學位證書、成績單等證明文件，報考本考試。經提報98年6 月19日被告醫師牙醫師考試審議委員會第5 次會議審議結果，原告未繳驗美國醫學系畢業生教育委員會辦理之美國醫師執照考試及外國醫學系畢業生醫學科學考試之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試及格成績單或教育部國外大學醫學、牙醫學系畢業生學歷甄試合格證明文件，核與醫師考試應考資格規定不符，應予退件，被告所為退件不准報考之原處分並無違誤。

㈢至原告檢附被告（78）選覈字第618 號函及92至94年間醫師檢覈筆試之入場證影本，指稱自78年起業經被告准予應醫師檢覈筆試，即應視同已取得醫師高考之應考資格，被告引用醫師法相關規定所為不准其報考之處分，違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則等云云。按法規之變動，除法規有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法規發布生效日起，向將來發生效力，此乃法治國原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。司法院大法官釋字第525 號解釋：「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」次按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：…七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」第113 條第1 項規定：「行政處分之無效，行政機關得依職權確認之。」第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關做成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」復按專門職業及技術人員考試法第23條第4 款規定，考試前發現應考人有自始不具備應考資格者，取消其應考資格。再按最高行政法院93年判字第1392號判決載稱：「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」專門職業及技術人員考試法於88年12月29日修正公布，並自90年1 月1 日起施行，其修正重點之一即在建立專門職業及技術人員應經正規教育養成之制度，廢除檢覈筆試法源，並在兼顧醫學人才培養之考量下，於該法第16條第3 項明定過渡條款：「中華民國89年12月31日前，申請檢覈經核定准予筆試或面試者，得就原核定科目於5 年內參加筆試或面試。」是有關醫師及其他類科之檢覈筆試，獲准筆試或面試者，僅得自90年至94年繼續參加，其參加檢覈筆試之資格，自當隨檢覈筆試辦理至94年止，在此過渡之5 年期間即為保障應考人權益（90年至94年為過渡期間），今早已超過法定之過渡期間，原告不思依法取得正式應試資格，卻於過渡期滿後4 年多，距91年修法更高達8 年，仍要求參加高等考試醫師考試，其應考資格確與法未合。況且醫師專業攸關國人生命身體健康，以未符國內醫學教育條件而遽然准予考試，實有違專門職業及技術人員考試法第16條與醫師法第4 條之1 之規定。又，原告係於78年間，依醫事人員檢覈辦法規定（該辦法業於95年10月23日廢止），經被告醫事人員檢覈委員會審議准予應醫師檢覈筆試，原告參加醫師檢覈筆試之資格，應屆至94年底而失效。惟自92年起，被告為簡化報名表件，以方便應考人報名，改採應考人得檢附前次考試入場證，作為審查之依據。原告乃在檢覈筆試停辦後，仍持以往檢覈筆試入場證報名醫師高考，因審查人員疏未詳察而准予報考，原告再以被告核准誤發醫師高考之入場證，陸續報名醫師高考。嗣經被告醫師牙醫師考試審議委員會於98年2 月4 日第4 次會議召開時決定，為審慎起見，對於應考人報名案件，不應僅採認前次考試入場證就准予報考，仍應請應考人提供完整資格證件，俾供審查。被告並於考試應考須知第5 頁載明：「相同等級、類科之前次考試入場證正本或成績及結果通知書正本，不可作為應考資格證明文件。本部為落實實際審查需要，應考人每次報名均須繳驗應考資格證明文件。」經被告查明原告未具應考資格，自當予以退件，並依法作成否准原告應考之行政處分，原告自不能以「過去未合法律規範之行政先例」進而要求被告重複先前錯誤之決定。

㈣據此，原告既係菲律賓遠東大學醫學系畢業之學歷，依醫師法第4 條之1 規定，應先經教育部學歷甄試通過，始得參加醫師高考。而其並未通過該項學歷甄試，又未具有醫師法修正生效前或後，通過美國醫學系畢業生教育委員會辦理之美國醫師執照考試及外國醫學系畢業生醫學科學考試之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試者，得免經該法第4 條之1 規定之教育部學歷甄試，是以，被告以原告未繳附上開資料或教育部學歷甄試合格證明，爰予依法所為之退件處分，並無違誤。原告主張其前已獲准應醫師檢覈筆試，應即視同已取得醫師高考之應考資格云云，純屬誤解等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點在於原告僅繳驗菲律賓遠東大學醫學系學位證書、成績單、實習證明影本是否已符合報考98年第二次醫師高考之法定應考資格？被告審認不具應考資格有無違法？

五、按醫師法第4 條之1 規定：「依第2 條至第4 條規定，以外國學歷參加考試者，其為美國、日本、歐洲、加拿大、南非、澳洲、紐西蘭、新加坡及香港等地區或國家以外之外國學歷，應先經教育部學歷甄試通過，始得參加考試。」同法施行細則第12條第1 項規定：「本法中華民國91年1 月18日修正生效前，已自本法第4 條之1 所定之地區或國家以外之外國醫學系、牙醫學系畢業或已入學學生於本法修正生效後畢業，並依本法修正生效前教育部所定『國外學歷查證認定作業要點』第10點規定，於本法修正生效前或後，通過美國醫學系畢業生教育委員會(Educational Commission for Fore-ign Medical Graduates) 辦理之美國醫師執照考試(Unite-d States Medical Licensing Examination)(USMLE) 及外國醫學系畢業生醫學科學考試( ForeignMedical GraduateExamination in the Medical Sciences ) (FMGEMS)之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試，或通過美國牙醫師學會( The American Dental Association)之國家牙醫師考試聯合委員會(Joint Commission on National Dental Exa-mination)辦理之第一階段及第二階段考試者，得免經本法第4 條之1 規定之教育部學歷甄試。」

六、經查：

㈠原告報考98年第二次醫師高考僅繳驗菲律賓遠東大學醫學系學位證書( 西元1986年即民國75年10月10日授予) 、成績單、實習證明影本，並無美國醫學系畢業生教育委員會(ECFMG) 舉辦理之美國醫師執照考試(USMLE )及外國醫學系畢業生醫學科學考試(FMGEMS)之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試及格成績單或教育部國外大學醫學系畢業生學歷甄試合格證明文件，而經被告審認不符應考資格，以原處分退件等情，為兩造所不爭執，並有卷附原告98年第二次醫師高考報名履歷表（見原處分卷第118 頁）、原告之菲律賓遠東大學醫學博士證書影本（見原處分卷第119 頁）、原告成績單及中文譯本影本（見原處分卷第122 頁背面至126 頁）、原告之菲律賓計順市陸軍醫療中心醫學實習完畢證明影本（見原處分卷第126 頁背面至第127 頁）可稽。

㈡依前引醫師法第4 條之1 及同法施行細則第12條第1 項之規定，以美國、日本、歐洲、加拿大、南非、澳洲、紐西蘭、新加坡及香港等地區或國家以外之外國學歷參加醫師考試者，須先經教育部學歷甄試通過，始得為之。如取得上開地區以外之外國學歷係在91年1 月18日醫師法修正生效之前者，則須通過美國醫學系畢業生教育委員會辦理之美國醫師執照考試及外國醫學系畢業生醫學科學考試之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試，或通過美國牙醫師學會之國家牙醫師考試聯合委員會辦理之第一階段及第二階段考試者，始得免經教育部學歷甄試。本件原告係以菲律賓遠東大學醫學學歷報考98年第二次醫師高考，且其係於75年10月10日取得上開學位，自須提出教育部國外大學醫學系畢業生學歷甄試合格證明文件或上揭美國醫學系畢業生教育委員會辦理之美國醫師執照考試及外國醫學系畢業生醫學科學考試之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試及格成績單，始符合法定應考資格。

㈢原告雖主張渠於78年已經被告檢覈核准應考醫師高考，且原告係在醫師法第4 條之1 於91年1 月18日生效之前，即取得上開外國學歷，依法律不溯及既往原則，自無該條規定之適用，且法律適用如發生新、舊法規定不同時，應考慮人民之既得權云云。惟按法律不溯及既往原則固為現代法治國家本於法安定性及人民信賴保護之要求，應恪遵之一般法律原則。其意指對於已經終結之法律關係，除已經立法者特殊考量，為例外規定外，行政機關不得適用新法規定重新評價其法律效果，變更已形成之法律關係，剝奪人民既得之權益。準此以論，立法機關對於人民應考試之資格設定若干條件，並限制人民原依舊法取得之應考資格可行使之期限，皆為立法形成之自由，行政機關基於權力分立原則，自應予以尊重，不得變更之，始與依法行政原則相符，核與行政機關適用法律不得違反不溯既往原則無關。是故，應考人如依舊法規定所取得之應考資格已失其效力，而在新法施行之後，始報名參加考試者，即應適用新法之規定，以審查其是否具備應考資格之要件。再者，醫師高考之應考資格，非徒以取得外國醫學學歷為已足，尚兼有其他要件，必須具備全部要件，始符合應考資格。是以審查應考資格，自不能以取得學歷時之法律為準據，而應適用報考時之相關規定。查原告係於75年10月10日獲取菲律賓遠東大學醫學系學位證書，而於78年間曾向被告申請參加醫師考試檢覈通過，取得醫師考試之應考資格乙節，固為兩造所不爭執，並有被告(78)選覈字第618號函及92至94年間醫師檢覈筆試入場證影本在卷可憑（本院卷第21頁至第25頁）。惟依88年12月29日修正公布，自90年1 月1 日起施行之專門職業及技術人員考試法第16條第3 項規定：「本法修正公佈施行前，申請檢覈經核定准予筆試或面試者，得就原核定科目於5 年內參加筆試或面試。」則立法者盱衡專門職業及技術人員( 包括醫師) 應經正規教育以養成，而廢除檢覈制度，然為兼顧已依該制度取得應考資格者之權益，復立法裁量賦予原具檢覈資格者得自90年1 月1日起行使5 年，足見自95年1 月1 日起，經檢覈取得之應考資格即失其效力，無從憑以參加醫師考試。故原告原經檢覈取得之應考醫師考試資格，迄95年1 月1 日屆至後已不得再行使，其於98年4 月報考98年第二次醫師高考時，即應適用當時施行之醫師法第4 條之1 及同法施行細則第12條第1 項審查其是否具備應考資格之法定要件，並無原告所指違反法律不溯及既往原則或新舊法比較之問題。

㈣原告雖復主張渠自78年起即陸續多次報考醫師考試，且被告於98年2 月仍准許原告參加98年第一次醫師高考，其否准原告參加98年第二次醫師高考，違反法治國家信賴保護原則云云。然按所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。故須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致發生當事人有信賴值得保護之情形，始符合信賴保護原則之適用要件（最高行政法院93年度判字第1677號、94年度判字第1309號、98年度判字第172 號判決意旨參照）。本件原告於94年12月31日以前，多次獲准參加醫師考試乃因其檢覈取得應考資格，然依前引專門職業及技術人員考試法第16條第3 項規定，該應考資格自95年1 月1 日屆至後，即不得再行使之，被告於該期限屆至後，適用醫師法第4 條之1 及同法施行細則第12條第1 項之規定，審查原告參加考98年第二次醫師高考之應考資格，難認有違反信賴保護原則之處。至於被告先前審查原告報考98年第一次醫師高考時，縱有誤認原告符合考試資格而准予應考之情事，既因違背上開法律規定，非屬行政先例，被告自不受其拘束，無從據為行政措施之依據( 最高行政法院48年判字第55號判例意旨參照) 。況且被告准許原告參加該次醫師高考，亦未賦予原告往後參加考試均得援例照辦，毋須重新審查應考資格之信賴基礎，原告更無享有請求行政機關重複錯誤之權利（最高行政法院95年度判字第1251號判決意旨參照）。是故被告經審查原告報考98年第二次醫師高考提出之上開證件，認定不符合法定應考資格，顯未違背信賴保護原則。此外，原告雖另指稱：教育部所定之國外學歷查證認定作業要點已於95年10月4 日廢止，醫師法施行細則以廢止行政規則為內容，故被告引用以否准原告報考醫師考試，顯無任何法律依據云云。惟醫師法施行細則第12條第1 項規定原係就醫師法於91年1 月18日修正生效前之情況而規範，該情況並不因教育部所定國外學歷查證認定作業要點已於95年10月4 日廢止而不存在，該規定亦不因此失效，原告所指，容有誤會，不足採取。

七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。本件原告係以美國、日本、歐洲、加拿大、南非、澳洲、紐西蘭、新加坡及香港等地區或國家以外之菲律賓遠東大學學歷，報考98年第二次醫師高考，因未能繳驗美國醫學系畢業生教育委員會辦理之美國醫師執照考試及外國醫學系畢業生醫學科學考試之第一階段基礎醫學及第二階段臨床醫學考試及格成績單或教育部國外大學醫學系畢業生學歷甄試合格證明文件，核與醫師法第4 條之1 及同法施行細則第12條第1 項規定之應考資格不符，原處分審查其不具應考資格，予以退件，適用法律並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭