臺北高等行政法院判決

原告

臺灣電視事業股份有限公司

代表人

甲 ○

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

彭 芸（主任委員）

訴訟代理人

乙○○兼送達代收

　　　　　　丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國98年1 月14日通傳訴決字第09700302140 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：原告經營之無線電視臺（臺視主頻）於民國（下同）97年5 月5 日19時4 分許播出「逼街友脫光凌虐 BB彈射擊」新聞時，翻拍網路影片，呈現惡少凌虐街友，除持BB槍掃射外，尚要求脫掉內褲搖呼拉圈及伏地挺身，如有不從或未符要求，即以BB槍掃射，導致街友痛苦哀嚎之聲音畫面。被告認該則新聞報導時，部分畫面雖以馬賽克處理，且記者於新聞後段報導「警方排除高雄市地○道找到把影片post上網的學生」，並詢問校方有關學生作此行為之心理，且提及「警方持續清查找到惡搞的元兇」等內容稍有平衡，惟因不斷重複出現暴力行為聲音及畫面，並對暴力事件進行細節描述，已逾越「普遍級」規定，違反廣播電視法（下稱廣電法）第26條之1 第1 項之規定，乃依同法第43條第1 項第1款規定，以97年8 月8 日通傳播字第09700175620 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）21萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張略以：

㈠被告設置訴願審議委員會受理原告不服其所為之行政處分之訴願，有管轄錯誤之情形，訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，蓋被告屬中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，為行政院所屬行政機關；而獨立機關之存在，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系；況除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1 項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，被告既屬中央部會之地位，其所為行政處分之救濟，自應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願，被告就原告所為行政處分之救濟自為訴願決定，於法未合。

㈡再被告依廣電法第26條之1 第1 項規定適用電視節目分級處理辦法（下稱分級辦法）第13條規定，所為之原處分係具有重大明顯之瑕疵，其理由如下：⒈廣電法第25條規定：「電臺播送之節目，除新聞外，主管機關均得審查；其辦法由主管機關定之。」是主管機關就有關「節目」審查之規定，實務見解亦認為應不含「新聞」在內。⒉被告不透過修法方式，修正上開條文，卻企圖以解釋法律之方式，適用廣電法第26條之1 第1 項之規定，違逆原立法者對廣電法第25條除外規定之立法目的，其處分顯然係違反行政機關「依法行政」之義務與憲法第23條規定之法律保留原則。⒊分級辦法第13條之規定，違反廣電法第25條明示之除外規定被告於本案中將之引為處罰之依據，已明顯違反其授權之母法廣電法之規定。從而，被告引用同法第26條之1 第1 項與分級辦法第13條之規定為處罰之依據，已明顯適用法律不當，依行政程序法第111 條第7 款之規定，原處分應為無效之處分。

㈢退步言，縱使被告透過解釋方式主張對於新聞節目仍得為事後監督審查，然其所適用之分級辦法規定與憲法第23條之規定多有牴觸，原告亦欠缺故意或過失之責任要件，且就現有各有線電視及無線電視所報導之社會新聞內容所搭配的畫面而言，多是不符合分級之「普」級規定，卻未見被告出面制止或懲處播送單位，顯然違反行政程序法第6條「差別待遇禁止原則」之規定。

㈣訴之聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以下列陳詞置辯：

㈠現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關即被告所為行政處分之救濟方式有所規範，被告為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨並參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告行政處分之訴願，自無違法與不當。

㈡按91年12月31日新增訂之廣電法第26條之1 第1 項之立法意旨，現行電視節目分級處理辦法規定內容涉及人民權利義務，依行政程序法之規定，其訂定應有法律之依據，爰配合行政程序法之施行，增訂其授權依據，乃在要求廣電業者對其所播出之節目內容，善盡注意義務，電視媒體應對節目製播內容嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神。原告上開新聞節目內容，業經被告97年6月27日召開之97年第3 次「廣播電視節目廣告諮詢會議」認定逾越「普遍級」尺度，原告違反電視節目分級處理辦法及廣電法第26條之1 第1 項規定，事實明確，被告依同法第43條第1 項第1 款規定及被告裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2 點第1 款，對照違法等級及罰鍰額度參考表，核處21萬元罰鍰，認事用法並無違誤。

㈢鑒於新聞節目具公信力、即時性及具有公正客觀真實報導之特殊性，觀眾在未有防禦心理下，易受內容影響而不自覺，是以製播時應遵守廣播電視法相關法令規範，善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義務，製播之畫面內容，自不得有影響兒童、少年身心健康情事。另，訂定電視節目分級處理辦法，於第9 條特以附表例示說明各種級別及不得播出之內容，俾供廣播電視節目業者遵行，自有其客觀性及適用一般性。該則「逼街友脫光凌虐BB彈射擊」新聞翻拍網路影片，呈現惡少凌虐街友，不僅拿BB槍掃射，還要求其脫掉內褲搖呼拉圈及作伏地挺身，如有不從或為未符合要求，即拿BB槍掃射，導致街友痛苦哀嚎之聲音畫面。在報導該則新聞時，雖然部分畫面已經馬賽克處理，惟因不斷重複出現暴力行為聲音及畫面，且對暴力事件進行細節描述，核屬電視節目分級處理辦法第9 條附表二「電視節目特殊內容例示說明」有關「暴力、血腥、恐怖」項目中，「任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節」、「易引發兒童模仿有傷害自己或別人之虞的情節」之特殊內容，係屬普遍級節目不得播出者。原告對於上開規定，基於業者知法守法之義務，當知之甚稔，對於新聞節目之播出，尤應秉持「普遍級」之尺度，在兼顧公共利益及知的權利原則下，謹慎為之。

㈣原告經營廣播電視事業，自應遵守廣電法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7 條規定可明。被告機關審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合，亦被告所適用之分級辦法亦無原告所指違反法律明確性、違反憲法第23條法律保留原則及有差別待遇之情事，為此求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

㈠按「訴願之管轄如左：……七不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第7 款、第8 款及第5 條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。本件原處分及訴願決定均由被告為之，故在此首應審究者，係被告自任訴願機關所為之訴願決定，有無牴觸訴願法所定訴願管轄之規定。

㈡次按，中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之獨立機關，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。同法第2條第1 項規定除國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法律另有規定者，從其規定外，該法適用於行政院及其所屬各級機關。查被告雖屬於同法第3 條第2 款所規定之獨立機關，但其既非國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織，自屬於同法第2 條第1 項所指適用同法之行政院所屬各級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其他法律無特別規定時，依前揭訴願法第4 條第7 款及第5 條之規定，應向行政院提起訴願，始為適法。

㈢又「本院就人民不服國家通訊傳播委員會( 以下稱通傳會) 之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613 號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613 號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613 號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613 號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613 號解釋理由2 第2 段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613 號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613 號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4 條第7 款規定，由行政院管轄之。」業經最高行政法院97年12月第3 次庭長法官聯席會議決議在案。故被告執其為中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之獨立機關，主張應參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云，並無足採。

㈣末按，「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條所明定。本件原告因不服被告所為之原處分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政院，被告於收受原告之訴願書時，依前引訴願法第58條規定，應先行重新自我審查，被告既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，依該法條第3 項規定，即應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政院，詎被告未依上開規定為之，逕自為訴願決定，已牴觸訴願法第4 條第7 款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，而有程序上之嚴重瑕疵，其所為之訴願決定，自非合法。

六、綜上所述，被告就原告不服原處分提起之訴願，未依訴願法第4 條第7 款及第58條規定辦理，而逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有違誤。原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭