臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年12月10日辯論終結

原告

聯合報股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

林銘龍律師

被告

行政院原住民族委員會

代表人

乙○○（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國98年4 月1 日院臺訴字第0980083989號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件行政訴訟起訴後，被告原代表人由章仁香變更為乙○○，茲據繼任者於民國（下同）98年9 月24日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：被告以經濟日報股份有限公司（以下簡稱經濟日報公司，與原告於民國94年7 月14日合併，權利義務由原告概括承受）標得台灣電力股份有限公司公眾服務處「2002台北國際環保暨能源展參展攤位租金」等20件採購案（詳如附表1 所示），91年5 月6 日至94年7 月14日履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以97年9 月24日原民衛字第0970042808號處分書，追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）731,808 元，扣除前已繳交代金196,416 元，尚須繳納535,392 元。原告不服，提起訴願，經行政院決定：「原處分關於91年5 月6 日至92年4 月30日原住民就業代金167,904 元部分撤銷。其餘部分訴願駁回。」原告仍就訴願被駁回部分（即附表序號7 至20部分）不服，遂向本院提起行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠、政府採購法與原住民族工作權保障法中之「採購」範圍各有不同，原告在所接觸之政府標案中，僅係立於履約輔助地位，非屬應適用於原住民族工作權保障法之案件，自不應補繳代金：

１、按原住民族工作權保障法和政府採購法規定之原住民就業代金，係人民所負強制性之金錢繳納義務，應為稅捐或類似稅捐之性質，司法院釋字第420 號解釋頗有倡言客觀目的解釋論的用意，不以墨守文義解釋或論理解釋為成規，此號解釋並支持改制前行政法院81年10月14日庭長評事聯席會，限縮獎勵投資條例第27條「非以有價證券買賣為專業」之見解。衡諸原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條意旨，依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，固負有於履約期間依上述規定所定比例僱用原住民之義務，惟原住民族工作權保障法所稱之採購，和政府採購法第2條規定是否宜採相同標準，則不無疑義。按政府採購法之立法目的係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，政府採購法第2 條爰就採購行為之定義採最廣義之解釋，而原住民族工作權保障法之立法目的係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，該法所稱採購行為之定義自宜依立法目的之不同，另採適當之解釋。故應認前揭規定在本案件採目的性限縮解釋，意即只有類似政府採購法第2 條規定之工程採購此種全由「得標廠商」實際執行之標案始受其規範；而所謂履約之人，亦應侷限於直接履約者，始為公允。

２、原告為政府刊登廣告或文宣之案件，係由各機關將文宣內容提供原告刊登，原告僅單純配合政令之推廣而在「經濟日報」版面上刊登政府廣告或文宣報導，其活動執行主體均為各政府機關，報社僅輔助性地提供媒體宣傳服務，且得標案委刊內容均由政府提供以在經濟日報上刊出或由記者潤飾撰寫報導，其實際履約期間往往只有各文宣見刊之短短數日，各宣傳活動勞務之執行亦按報業既定流程，所需要之執行人員甚少，並毋庸額外僱請人力支援。綜上，本件原告所承標之案件，因報業工作性質特殊、報社僅立於輔助地位協助實際執行者，包括輔助委刊文宣之政府機關已如前述，若逕以前揭規定相繩，要求原告補繳代金，顯不適當，且有擴張解釋法令之嫌，原處分自屬違法。應審就立法意旨採目的性限縮解釋，認定本件非屬原住民族工作權保障法之採購，免除原告補繳原住民代金之不利負擔，撤銷原訴願決定及原處分。

㈡、退萬步言，縱認本件仍須補繳原住民就業代金，其金額亦應依照原告實際執行之工作天數計算，以符公平及比例原則：１、原住民族工作權保障法第12條第1 項規定之履約期間應以得標廠商實際執行之工作天數為據，而非徒以契約約定之起迄日為形式上之認定。按該法第12條第1 項規定，履約期間內應雇用足額之原住民，惟就履約期間如何定義，原住民族工作權保障法並未特別規定，僅政府採購法施行細則第107 條第1 項規定履約期間自訂約日起至廠商完成履約事項之日止，但行政程序法第4 條亦規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，故本施行細則規定亦應符合公平及比例原則，並應與原住民族工作權保障法之立法意旨一併為法律體系性考量，被告單以訂約日起至完成履約事項之日止作為認定亦有不當。被告確有將履約天數計算及記載錯誤之情事，原處分附表序號00008 之得標案件，即原告執行行政院農業委員會（以下簡稱農委會）屏東農業生物技術園區籌備處「廣告刊登」案，其履約起始日係為93年2 月24日，然被告於原處分之履約起始日期卻記載為93年2 月23日，故原處分顯有記載履約天數及計算原告應繳代金有誤之情事，被告及原訴願機關未據職權調查之證據查核，於法顯有不合，原處分對原告為財產上之不利處分，屬行政程序法第111 條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之情形，應為無效，自對原告自始、當然不生效力，縱認非屬無效之行政處分，亦屬得撤銷之違法行政處分。

２、爰將被告計算履約天數有誤之標案臚列如下：⑴、原告執行原處分附表序號00007 行政院新聞局「新十大建設計劃座談會及報導刊登」案，實際刊登日期為92年12月29日1 天，非如履約期間自92年12月16日至同年12月29日止。⑵、原處分附表序號00008 農委會屏東農業生物技術園區籌備處「廣告刊登」得標案件，依招標機關之驗收表，實際刊登日期為93年2 月24日及93年2 月25日2 天，亦經被告於98年11月10日之準備程序庭表示就此不爭執。⑶、原告執行原處分附表序號00009 行政院新聞局「刊登3 月15日及19日和平公投報紙全版廣告」標案，依行政院新聞局98年11月2 日新內二字第0980014170號函所載：「因未有另訂立契約，謹依議定版面刊登完成後進行驗收」，並經招標機關函覆原告實際上履行刊登行為之日數如標案名稱所示僅93年3 月15日及93年3 月19日2 天，遠少於契約簽訂之起迄時間。⑷、原處分附表序號00010 之得標案件，即台灣電力公司公眾服務處「經濟日報社『積極轉型中的台電』系列深度報導文宣委刊案」，依原契約規定原告應在93年7 月31日前在經濟日報刊登5 篇新聞報導。該標案訂約期間雖自93年4 月8 日起至93年12月20日止長達數月，然原告除實際提供刊登服務之日期外，其餘契約期間均不涉及其他服務，復依招標機關之驗收紀錄內容載明，原告實際上履行刊登行為之日數僅於同年4 月10日、4 月29日、8 月9 日、12月6 日及12月20日5 天，足證原告執行實際履約日期遠少於契約簽訂之起迄時間，故原住民族工作權保障法第12條第1 項規定之履約期間應以實際執行之工作天數為據，始符合公平及比例原則。⑸、又原處分附表序號00012 之行政院勞工委員會「刊登全國服務發展會議之人力派遣服務業預備會議報紙文宣」案，未有契約，依招標機關內部單位之簽呈暨紀錄表所載，原告僅依招標機關所提供之廣告文宣完稿於報紙刊出，縱履約期間係自93年7 月21日起至93年7 月28日止，然原告實際履約即刊登該文宣僅於同年7 月21及7 月28日2 日而已。⑹、原處分附表序號00013 之中央信託局股份有限公司「於經濟日報進行系列宣導」案，該契約記載履約期間雖自93年9 月10日起至93年12月18日止長數月，僅係為避免每次刊登前均須簽約之繁瑣，復依該契約載明：「廠商履約期限依第貳條辦理，其期限不明確者以本公司指定之日期為準」，可知此類案件因報業工作性質特殊，原告僅單純配合政令之推廣而在「經濟日報」版面上刊登政府廣告或文宣報導，其活動執行主體均為各政府機關，原告僅輔助性地提供媒體宣傳服務，除原告實際提供刊登服務之日期即於同年9 月24日、11月24日、12月3 日、12月7 日、12月9 日、12月14日、12月15日、12月18日，僅有8 天外，其餘契約期間均不涉及其他服務。⑺、原處分附表序號00015 之中國石油股份有限公司油品行銷事業部行政室事務組「宣導節約用油廣告費」案，依契約第1 條載明原告僅負責將招標機關之文宣廣告於經濟日報刊登，並經招標機關函覆原告實際履行刊登行為係93年12月29日及同年12月31日2 日而已。⑻、原處分附表序號00016 之南部科學工業園區管理局「辦理94年管理局成立2 週年局慶媒體露出事宜」案，此案原告僅輔助性地提供招標機關媒體宣傳服務，除原告實際提供刊登服務日期即於94年1 月29日及同年1 月30日，僅有2 天外，其餘契約期間均不涉及其他服務。⑼、原處分附表序號00018 之中央存款保險股份有限公司「與經濟日報舉辦4 場研討會及相關報導文宣」案，經招標機關函覆之履約情形確認表載明，原告實際履行刊登行為係94年3 月4日、同年3 月7 日、同年4 月22日、同年4 月29日、同年5月5 日、同年5 月9 日、同年5 月31日、同年6 月3 日、同年6 月6 日、同年9 月28日及同年9 月29日，共11日，非原處分所記載之履約期間自94年2 月17日至同年9 月29日。

３、因政府機關之業務需要，原告基於協助政府政策初衷，才配合延長契約工作期間，此顯屬非可歸責於原告事由，且得標案總金額並未因延展契約而增加，如以此強制原告負擔該延長期間之原住民代金，形同增加原告得標案之成本，變相處罰配合政府之廠商，已顯失公平。蓋原告前揭文宣案件，雙方訂定長期契約，僅係為避免每次刊登前均須簽約之繁瑣而已，至於文宣首次見刊和最後一次見刊期間，除刊登日期外，原告並未為政府機關從事任何勞務，從而被告直接以原處分就雙方契約所記載之合約期間認定為應僱用原住民期間，兩者相差甚鉅。若被告徒以原處分之訂約日起迄之日數認定履約期間並計算應繳納之代金，而未據正確及實際刊出日做為履約期間之計算，將造成繳納之代金遠高於購案金額或實收金額，顯不符比例原則。故原住民族工作權保障法第12條第1 項規定之履約期間應以正確及實際執行之工作天數為據，始符合公平及比例原則。退萬步言，如認為原告仍應依規定繳納代金，則契約履約期間自應依前揭政府機關委託文宣之實際見刊日期為準，亦即應以原告實際工作天數重行計算，非徒以契約約定之起迄日為形式上之認定。原處分於此認事用法上顯有錯誤，應予撤銷。

㈢、原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，所稱參與政府機關採購案得標之廠商人數，應以得標廠商實際負責履約之單位員工人數為據，非以該得標廠商全體員工人數計算：１、原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間雇用原住民，其人數不得低於總人數1%。被告以得標廠商員工總人數（以勞工保險投保人數為準）計算應雇用之原住民人數，顯不符上開規定之立法意旨。設如被告以得標廠商全體員工總人數作為計算應雇用之原住民人數標準，則將產生得標廠商全體員工總人數愈少者，其應雇用之原住民人數亦愈低，將迫使員工人數較多之廠商，對政府機關採購案之投標躊躇不前，對國家政策之推展造成一定之妨礙。此外，員工人數較少之廠商，其無須多加考量雇用原住民之人事成本是否應反應於其投標價之列，而可能採取低價搶標之策略。反觀員工人數較多之廠商，依法需雇用較多比例之原住民，雇用原住民之人事成本相對提高，而需適時反應於投標價之列，則市場上可預見將可能產生不公平競爭之現象。

２、故原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，依政府採購法得標之廠商員工人數之計算標準，於原住民族工作權保障法未設有明文定義之下，為求符合立法目的，應採取目的性限縮解釋，即解釋上應以實際上得標廠商負責履行該購案之部門或單位之員工人數為據（如原告之各地廣告或發行部門），不應以得標廠商全體員工總人數作為基礎並加以計算應雇用之原住民人數為是。原告所得標之案件，如在報上刊登廣告或文宣報導者，其活動執行主體均為政府機關，原告僅輔助性地提供媒體宣傳服務，且委託內容均由政府供給原告在報上刊出或撰寫報導，實際履約期間只有見刊之短短數日，勞務之執行亦按報業既定流程，所需之執行人員甚少，毋庸額外僱請人力支援。類此執行人數僅佔全公司員工總人數極小部分之招標案件，若遽以認定原告須以全公司員工總人數為基礎計算原住民就業代金，實悖離原住民族工作權保障法之原意。況且如要求依全體人數計算繳付，根本不敷成本，將形成不公平之競爭，日後類此標案恐無報業可以承接，則政府之良法美意勢將無法執行。

㈣、按被告於94年2 月1 日邀集國內如中華電信股份有限公司、中華郵政股份有限公司及原告等公、民營企業之召開協調會協商解決繳納代金之爭議。會議中與會之企業代表均向被告提出建議及質疑如原住民事實上有雇用不易之問題、原住民族工作權保障法第12條第1 項規定履約期間如何計算、應加強法令宣導等。其中隸屬行政院之青年輔導委員會更提出依據94年1 月4 日研商原住民族工作權保障法暨施行細則部分條文修正草案，刪除依政府採購法得標之廠商應於履約期間雇用原住民之規定。再者，行政院公共工程委員會與會代表亦指出，被告刻正研修本法中，建議依採購特性考量能提供多少原住民人力運用，避免產生得標廠商雇用不到原住民之問題，及繳納代金是否符合比例原則。亦可佐證原告所主張原住民族工作權保障法第12條第1 項規定於執行面上確有其事實上之困難及不符比例原則之處等情事，亦為其他與會代表所認同。而被告最終於會議中亦答覆與會者企業代表所提質疑，表示將加強原住民推介機制及因法有未逮致窒礙難行之處將列入專案小組討論等，足見被告認原住民族工作權保障法第12條第1 項規定確有立法不當及不週之處，應迅即採取適當措施以課改進或以其他解釋方法加以補充，否則將使公眾認知被告假法律制約之名，為其財政收入命公眾負擔公課之誤解，俾符合立法所欲實現在未影響經濟體系之運作下保障原住民工作權及經濟生活之政策目標。

㈤、原處分就原告各採購案之履約期間之認定，無端增加人民之負擔，與原住民族工作權保障法之立法意旨有所扞格，自屬違法不當應予以撤銷：

１、按政府採購法施行細則第107 條固規定所謂履約期間，為自訂約日起至廠商完成履約事項之日止，惟按「各機關與廠商簽訂共同供應契約，若於契約有效期內未有任何交易者，可由訂約機關出具證明，而不受政府採購法第98條規範」被告94年4 月7 日原民衛字第0940010660號函著有明文，可知原住民族工作權保障法之所以課得標廠商有進用原住民員工之義務，乃要求廠商於履行政府採購標案期間給予原住民族就業機會；考其意旨，乃政府採購法第98條雖係為保障原住民族之工作權所為之規定，倘廠商與機關簽訂契約後，期間無履約之事實，並無實際提供服務之需要，猶課予廠商依國內員工總人數僱用原住民之負擔，違立法者保障原住民族工作權意旨，且有過度強迫得標廠商行無義務之事之弊，因扶助弱勢族群本為國家之義務，國家雖得合憲地轉嫁義務，仍須斟酌不得令人民負有過重之義務。是以，政府採購法第98條之「履約期間」應以實際履行契約標案內容之時間即以原告所舉證之各實際刊登天數為斷，非逕以契約所謂之「有效期間」或「履約期限」為據，方符上開立法意旨，即兼顧原住民就業機會之給予與保障弱勢本非人民之義務之本質，避免過度侵害人民之權利，故被告辯稱原處分以訂約之起訖日為標準，顯忽略此立法目的及本質，而課以人民過重之負擔。

２、次按行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）於95年10月12日以工程企字第09500384050 號覆被告詢問履約期間認定疑義之函文內容所載：「二、旨揭認定，如招標機關就個案特性於契約載明之履約期間，與政府採購法施行細則第107條第1 項規定有差異者，請貴會查明事實依原住民族工作權保障法第12條規定意旨自行核處…建議洽招標機關澄清確切之履約期間。」據工程會上開函示內容可知，「履約期間」之認定仍應以招標機關就個案特性所為之履約期間起始日為據，非僵化以「訂約日」為「履約期間」之起始日；尤以原處分多數標案所載，因報業工作性質特殊，縱契約期間長達數月，然原告實際提供刊登服務之日期外，其餘契約期間均不涉及其他服務，故履約期間之起始日仍應洽招標機關澄清確切之履約期間，既非以訂約日為據，也非以所列之長期履約期限之始日為政府採購法第107 條所謂「履約期間」之始日。準此，原告已就各實際履約天數負舉證責任，亦向各招標機關澄清確切之履約期間。另探究工程會95年10月12日工程企字第09500384050 號函之本旨，本意應指得標廠商進用原住民員工之義務，實乃因廠商於履行政府採購標案之履約期間內提供原住民族就業機會，以保障原住民族之工作權，是廠商必須機關實際履行行為，廠商才有履約之義務而雇用原住民，才符合原住民族工作權保障法第12條之立法意旨，非僵化以「契約期間」認定「履約期間」。

３、再被告於原處分所附之各採購案，實多為原告為政府提供刊登廣告或文宣服務。原告僅輔助性地提供媒體宣傳服務，除實際提供刊登服務之日期外，其餘契約期間均不涉及其他服務，若於契約期間中原告均無刊登之行為，原告亦無履行系爭政府採購案之必要及可能性。是以，有關本件履約期間之認定，當以原告實際履行契約條件之期間，即應依照公司實際執行之工作天數計算，否則被告以契約期間為判斷標準，在個案上亦難令人信服。揆鈞院97年度簡字第724 號判決內容可知，有關原處分所載之各採購案，被告自應以原告實際履行採購案期間（即實際提供刊登服務天數）作為核課代金之履約期間，今原告亦直接向各招標機關查證各採購案之實際刊登及履行天數，故被告漏未審酌本案之特殊性，亦無視原住民族工作權保障法第12條規定之意旨，未盡調查原告實際履行契約期間之責並遽以為原處分，是有處分違法之處。

㈥、綜上所述，應審酌依原處分所列之標案，具有報業之特殊性，原告僅單純為履約輔助人宣傳文宣，除原告實際提供刊登服務之日期外，其餘契約期間均不涉及其他服務，各實際履約期間甚短，又原告一向配合國家促進原住民就業之政策，招募人力已將原住民列入優先考量，雖已盡各應徵管道徵人，然應徵人員中鮮有原住民身分者，原告因原住民就業市場人力供給之不足，實無法招募足額之原住民員工，故要求原告於甚短之履約期間內僱足法定進用員額實有運作困難，並不符合促進原住民就業之立法意旨，應合理限縮該法適用之範圍，不宜逕行認定原告違法。退萬步言，即使認定原告應繳交原住民就業代金，亦應依原告實際刊登天數重新計算原告應繳納之原住民就業代金，以符法制，原處分代金金額之計算與實際履約日期間存有顯著誤差，實不合理等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分不利於原告部分。

四、被告則以：

㈠、揆諸原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項、政府採購法第98條、政府採購法施行細則第107 條、身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項之規定，係課與標得政府採購案者應僱用法定比例原住民之義務，未達者依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，並由被告對就業方面事項為支應，係國家為落實保障原住民而維護生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，凡合於法規構成要件者，自有本件公法義務之負擔，不以故意、過失為必要（司法院釋字第593 號解釋文參照）。原告訴稱原住民族工作權保障法所稱之「採購」應僅限於「工程之施作」此種全程由「得標廠商」實際執行者始足當之。惟政府採購法除為求公平、公開以達提升採購之效率、效能外，亦含肩負國家照顧弱勢族群之義務，特藉由規範政府採購此一歲出，達成憲法增修條文第10條之立法目的。是以，原住民族工作權保障法第12條僅係補充政府採購法第98條進用原住民比例之標準及代金收取機關，其餘悉依政府採購法之相關規定。故原住民族工作權保障法所稱「採購」與政府採購法所稱「採購」乃作同一解釋。至原告所稱履約之人亦應侷限於直接履約之人云云，然其既得提供招標機關刊登廣告、文宣等服務，自屬政府採購法第2 條、第7 條所稱「採購」。是以，就政府採購案契約言，原告自為採購案契約之直接履約人；從政令執行言，原告方屬其所稱立於輔助地位，協助政府機關推動政策宣導等事項之人。職是，原告既為依政府採購程序得標之廠商，依法本應僱用原住民或繳納代金。故原告稱其係立於輔助履約地位而非直接履約者，甚屬無稽，當不足採。

㈡、身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定，其國內員工總人數之方式，係以每月1 日參加勞、公保人數為準。揆諸原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條及相關施行細則，就關於代金計算之方式，並無授權予被告得就個案情形為裁量，且其中並無任何授權規定及不確定法律概念。故原處分屬前述之羈束處分甚明。其次，羈束處分於法定構成件實現時，行政機關即應本於其法定職權作成相對應之行政處分，否則即為違法之行政行為。職此，原告既為依政府採購法得標之廠商，被告僅得依法覈實計算員工總人數，並作成繳納代金處分之義務，要不得謂就其他情形予以一併考量、斟酌。原處分既屬依據法令所為之行政行為，於法洵屬無誤。且採購案之履約期間詳如物證所載，係被告請求招標機關協助提供履約情狀，並經招標機關確認及契約資料在案可稽，非被告恣意認定，實乃調查證據之結果，原告稱應以實際見刊日等語云云，所訴核無足採。端視前揭規定，要求得標廠商國內員工總人數逾100 人者，必須僱用一定比例原住民，若未僱足即應繳納代金。是以，其於立法斯時，乃欲藉政府採購程序此一重要政府歲出，以達保障弱勢族群之就業機會，另一手段乃以繳納代金取代未足額僱用原住民之法律效果，並由被告就關於原住民就業等教育、訓練相關事項為支應。職此，綜上所述之手段均有助於保障原住民工作權及生存權，亦得促進原住民就業之目的，依司法院釋字第593 號意旨，其課徵方式及額度自有正當合理之關聯，難謂有違反比例原則之虞。

㈢、原告訴稱略以原住民族工作權保障法正於修法中且修正理由謂執行上有諸多困難，且無益於原住民長期穩定就業之發展等語為由，爰主張合理限縮法條適用之範圍，被告實不宜據此追繳代金。惟揆諸中央法規標準法第22條第1 項及第3 項後段規定，法規因修正或廢止失效，均須經立法院通過，總統公布，並自公布或發布之日起算，至第3 日生效或失效。惟現行法規並未因上開規定而失效，原處分之性質亦屬羈束處分，被告僅得依法條規定課予合於構成要件者代金處分，且本件行政院決定書已就本案先為合目的性之審查，原告自難據此得以免除本件公法上義務之履行等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點乃在：被告就附表1 序號7-20所示由經濟日報公司得標之標案，以該公司於該等標案履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，依同條第3 項所為系爭追繳原住民就業代金之處分，是否適法？

㈠、按「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」、「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「（第3 項）本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。」、「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」、「（第1 項）本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。（第2 項）依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1 ，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、「（第1 項）得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。（第2 項）前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」政府採購法第2條、第3 條、第7 條第3 項、第8 條、第98條及同法施行細則第107 條、第108 條分別定有明文；身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項（身心障礙者保護法已於96年6 月5 日更名為身心障礙者權益保障法）並規定：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局（現已改由台灣銀行股份有限公司公教人員保險部）所統計各該機關或學校、團體或機構每月1 日參加勞保人數、公保人數為準。」而為配合此政府採購法之規定，90年10月31日公布（同年11月2 日生效）之原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項、第24條第2 項亦規定：「（第1 項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。．．．（第3 項）得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」、「前項及第12條第3 項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」明定依政府採購法得標廠商國內員工總人數達100 人以上者，應於履約期間僱用按該員工總人數百分之1 殘障人士或原住民，如有僱用不足該比例者，得標廠商即應繳納代金至原住民族綜合發展基金專戶，以保障原住民之工作權，被告對於計納代金之方式，並無裁量空間。原告主張原住民族工作權保障法第12條第1 項規定之「依政府採購法得標之廠商」限於工程之採購，且有關得標之廠商員工人數之計算標準，於該法未設有明文定義之下，為求符合立法目的，應採取目的性限縮解釋，以實際上得標廠商負責履行該採購案之部門或單位之員工人數為據（如原告之各地廣告或發行部門），不應以得標廠商全體員工總人數作為基礎並加以計算應雇用之原住民人數，免致員工人數較多之廠商為依法雇用較多比例之原住民，而提高人事成本，需適時反應於投標價格，而生不公平競爭之現象云云，顯與法令明文規定不合，要屬立法裁量範疇，尚無可取。

㈡、次按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」、「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」憲法第7 條、第15條固著有規定；然同法第23條及憲法增修條文第10條第12項亦明定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」、「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」是在憲政體制中，國家追求之價值及任務多端，在多元之價值、任務併存下，本有賴立法者基於比例原則，妥為立法協調。而上述政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3項等規定，即係基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1 條之立法目的參照），經立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日所制訂。依據上開條文，員工總人數逾100 人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，以創造廠商雇用原住民之動機及誘因；並於違反名額規劃時，應向原住民族綜合發展基金之就業基金專戶繳納代金（亦即就短少之名額，繳納一定金額之「差額補助費」），而設「原住民族綜合發展基金」管理運用，以供實現立法者所欲達到之輔導原住民就業之政策目標，乃係具有「專款專用」之特別公課；亦即國家基於統治高權，依其特殊行政目的，課特定範圍人民予公法上之金錢負擔，用以處理相關事項，並不具行政罰之性質。

㈢、本件原告與經濟日報公司於94年7 月14日合併，有關經濟日報公司權利義務乃由原告概括承受。而經濟日報公司標得台灣電力股份有限公司公眾服務處「2002台北國際環保暨能源展參展攤位租金」等20件採購案（各該標案名稱、招標機關及約定履約期間詳如附表所示），於其91年5 月6 日至94年7 月14日履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，總計依上述標案訂約日起至經濟日報公司完成所有契約約定之履約事項之日止，總計應繳納之原住民就業代金為731,808元，扣除前已繳交代金196,416 元，尚不足535,392 元，經被告向原告追繳該不足額，原告不服，提起訴願，經受理訴願機關行政院以：關於91年5 月6 日至92年4 月30日原住民就業代金167,904 元部分（即附表序號1-6 部分），已逾請求權時效為由，而撤銷該部分訴願決定，其餘部分訴願則予駁回等事實，有被告97年9 月24日原民衛字第0970042808號處分書、各機關（構）及學校辦理政府採購履約情形調查表、行政院98年4 月1 日院臺訴字第0980083989號決定書；公司基本資料查詢等件影本附卷可稽（見原處分卷第69-87 、139 （序號7 ）、141-145 （序號8 ）、147 （序號9 ）、148-154 （序號10、12）、160 （序號13）、162 、（序號14）、163 （序號15）、167 （序號18）、169 （序號19）、172-175 （序號20）、178 （序號11）、180 （序號17）、181 （序號16）、187-193 頁；本院卷第268 頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。

㈣、按政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條第1 項所規定之履約期間，係指自訂約日起至廠商完成履約事項之日止之期間而言，乃為政府採購法施行細則第107 條所明訂，前已述及。而「…如招標機關就個案特性於契約載明之履約期間，與政府採購法施行細則第107 條第1 項規定有差異者，請貴會查明事實依原住民族工作權保障法第12條規定意旨自行核處…宜以契約中明定之履約期間為起始日。…」且經行政院公共工程委員會前以95年10月12日工程企字第09500384050 號函復被告在案（見本院卷第175 頁）。經查，附表1 序號7 、9-14、16-20 由經濟日報依政府採購法得標之標案，其履約期間業如附表所示；又附表序號8 之實際「履約起始日」則係自93年2 月24日開始，而非如附表1 序號8所載之93年2 月23日，業有上述政府採購履約情形調查表附卷可憑；再附表1 序號15其履約期間另據經濟日報與中油公司於93年12月27日簽立之廣告契約書第1 條所載：「…契約期間為93年12月29日及12月31日，共計2 天。」等文（見本院卷第231 頁），其履約期間乃僅93年12月29日及12月31日2 日，而非附表1 序號15所指之自93年12月29日至12月31日連續3 日，故應將附表1 序號8 、15之履約期間分別扣除93年2 月23日及93年12月30日2 日，依此計算，扣除原告前已繳交代金196,416 元，被告以原告於該等履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，然未進用原住民達原住民族工作權保障法第12條第1 項規定之標準，所依同條第3 項規定，追繳原告原住民就業代金在364,320 元範圍內（計算式詳如附表2所示），於法有據；逾該金額部分則於法尚有未洽。

㈤、雖原告主張：原住民族工作權保障法第12條所謂依政府採購法「得標之廠商」應侷限於直接履約者，而系爭採購案乃為政府刊登廣告或文宣，單純係配合政令推廣，活動執行主體均為各政府機關，經濟日報公司僅居於輔助地位協助委刊文宣之政府機關，原處分要求原告補繳代金不當，且有擴張解釋法令之嫌，故審究立法意旨應採目的性限縮解釋，認定本件非屬原住民工作權保障法之採購；縱認仍須補繳，就附表1 序號7 、9 、10、12、13、16、18之標案亦應以實際執行刊登日期為履約期間之計算，以符公平及比例原則云云，然查，系爭標案確由經濟日報公司得標，已如前述，其為系爭採購合約當事人並非履行輔助人，且該公司受招標機關委任並提供機關政令宣導、活動推廣等資訊，刊登平面媒體之服務，媒體宣傳本為經濟日報公司主要執掌之業務，其係直接履約者，已堪認定。且採購契約之得標廠商於履約期間（即自簽約日至完成契約義務之日止）應持續營運以供履約之需，廣告刊登於新聞紙為履約行為之一部分而非全部，廣告刊登契約之履行，於系爭廣告刊登新聞紙前尚有編輯、審稿、排版、印刷付梓等前置行為，均屬契約履行之一環。況觀之附表1 序號10之標案即台灣電力公司公眾服務處「經濟日報社『積極轉型中的台電』系列深度報導文宣委刊案」契約內容係包括「轉型服務導向的台電」、「台電輸配電工程建設」等相關新聞報導之撰寫（見本院卷第209 頁工作契約影本）；附表1 序號13之標案即「於經濟日報進行系列宣導」經濟日報之履約標的乃充分報導中央存款保險股份有限公司於93年9 月23、24日舉辦之「後金融重建基金時代之風險管理國際研討會」內容及會前後發布相關訊息及對會中貴賓進行專訪、刊登「民眾座談會全版文字報導」1 次，並需統計與會人數及於會議前後發布相關訊息暨辦理「民眾問答單元專欄」6 則（見本院卷第216 頁）；附表1 序號18之標案即「與經濟日報舉辦4 場研討會及相關報導文宣」經濟日報之履約標的乃於94年2 、4 、5 、7 月份內，於中部、南部及東部舉辦3 場民眾座談會及1 場紙上座談會或金融機構研討會及會前於經濟日報發布相關訊息、會後刊登全版文字報導及提供統計該座談會與會人數及發送該地區之夾報等事宜（見本院卷第239 頁），均非如原告所稱除實際提供刊登服務日期外，其餘契約期間均不涉及其他服務。參諸即便為營建工程採購案，履約期間中亦不乏因天候而停工之情形，原告並無較其他採購案有何較為特殊，而應以實際執行之工作天數論履約期間情事。是原告上開主張，非惟悖於前揭政府採購法第2 條、第7 條第3 項、第8 條及同法施行細則第107 條第1 項後段等規定，且與實際履約情形不符，仍無可採。至本院97年度簡字第724 號判決係以契約已訂明履約日期時，始以契約所載為認定履約期間之依據，非謂凡報社所涉之採購案均以實際提供刊登服務天數，為履約期間之計算；本件除附表1 序號15部分外，其他標案或未另訂契約、或其契約履約期間同被告之認定，故原告尚無從執該本院前開判決為其有利之論據。

㈥、再按「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」並經司法院釋字第593 號解釋在案。核此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，既係為促進原住民就業考量，權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，法條且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，自無違憲法所保障之人民財產權及平等、比例等原則。又系爭標案均據經濟日報按契約履行，乃原告所不爭，是縱有被告94年4 月7 日原民衛字第0940010660號函：「各機關與廠商簽訂共同供應契約，若於契約有效期內未有任何交易者，可由訂約機關出具證明，而不受政府採購法第98條規範」亦無足為其有利之認定。原告主張原住民族工作權保障法第12條第1 項規定之執行有困難，立法有不當及不週之處，無端增加人民之負擔云云，核屬立法權範圍，現行原住民族工作權保障法第12條規定，既尚未因修正或廢止而失效，原處分之性質又屬羈束處分，被告依法行政，課予合於構成要件者之代金處分，乃係適法有據，爰併此敘明。

六、綜上所述，被告依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，追繳原告原住民就業代金364,320 元，於法有據；訴願決定就此金額範圍內予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另被告追繳原告原住民就業代金逾364,320 元部分，則尚有疏誤；訴願決定未予糾正，乃有未洽，原告之訴於此範圍內為有理由，應撤銷該部分之訴願決定及原處分。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭