臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年2月4日辯論終結

原告

甲○○

訴訟代理人

游鉦添 律師

複代理人

洪三財 律師

被告

法務部

代表人

乙○○（部長）住同

訴訟代理人

熊南彰

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國98年9 月7 日院臺訴字第0980093214號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告以原告擔任雲林縣崙背鄉崙背國民小學（下稱崙背國小）校長，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定之公職人員，其女兒李雪溱為同法第3 條第2 款所定關係人，原告依法不得假借職務上權力、機會或方法，圖關係人之利益，惟原告竟於91年8 月、94年2 月及94年8 月間，聘用李雪溱為崙背國小資訊組長、設備組長及資料組長等行政職務，使李雪溱獲取主管職務之非財產上利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定，乃依同法第14條前段規定，以98年1 月23日法利益罰字第0981100785號罰鍰處分書（下稱原處分）處以罰鍰新臺幣（下同）100 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原處分及訴願決定並未說明李雪溱於本件獲有何利益，自有理由不備之違法：

⒈按公職人員利益衝突迴避法第4 條規定：所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益（第1 項）。財產上利益如下：動產、不動產。現金、存款、外幣、有價證券。債權或其他財產上權利。其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益（第2 項）。非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構（以下簡稱機關）之任用、陞遷、調動及其他人事措施（第3 項）。

⒉查本件原處分及訴願決定，對於李雪溱於本件得何利益，究竟係財產上利益或非財產上利益，亦或二者兼具，均未見說明，自有理由不備之違法；再者，倘認李雪溱兼任資訊組長等職務，係非財產上利益者，但查，李雪溱係依法通過教師甄試、審查而公開介聘，原告無「任用」李雪溱之情，至為明確；又李雪溱均於崙背國小任教，自無「調動」之情；且李雪溱係兼任資訊組長等職務，職等上並無因此而調陞，當非所謂「陞遷」。又查，公職人員利益衝突迴避法第4 條第3 項固有「其他人事措施」之概括式規定，惟解釋上當指舉凡有利公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，方屬該條所稱之「其他人事措施」，且於實際適用上，宜依具體個案斟酌認定之。原告於本件對於李雪溱教師兼任上開職務，自始即將原委說明清楚，係因逢校內組長退休或調動，校內缺該組長推行校務，而國小教師並無兼任校內組長之意願，不得已方請李雪溱幫忙兼任組長，實無任何財產上或非財產上利益可言，足認「兼任組長」並非任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為。綜上，李雪溱並無獲有何非財產上利益，至為明確。

㈡本件原告並無「假借職務上權力」之情：

⒈本件訴願決定理由係認：「……只須公職人員之行為在外觀上有利益衝突之情形即不得為之，訴願人身為校長，明知與其關係人涉有利益衝突情形，卻仍假借職務上權力，聘其女李雪溱擔任該校行政主管職務，違法事實洵堪認定，原處分機關以其行為違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定，依同法第14條前段規定，處以罰鍰1 百萬元，並無不合……以公職人員利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實而言，並非公職人員利益衝突迴避法之處罰規定本身，法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，亦不得以不知法律而免除責任，而訴願人業已擔任校長多年，應對公職人員任用法、公務員服務法、教育人員任用條例、行政程序法知之甚詳，上開法律均有訂定對特定親屬應予利益迴避之相關規定，訴願人實難諉為不知……」云云。

⒉惟按公職人員利益衝突迴避法第6 條：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」、第7 條：「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」本係不同之規範，否則即無需設立二不同條文為規定，其理至明。質言之，無從以公職人員有公職人員利益衝突迴避法第6 條「公職人員知有利益衝突者」之情形，即逕行推論同時具有同法第7 條「公職人員不得假借職務上之權力」之情。進言之，違反公職人員利益衝突迴避法第6 條並無罰則之規定，倘以違反第6 條就等於違反第7 條，無非等同為違反第6 條創造出處罰規定，自屬違反法律保留原則；且如此解釋，將使對於第7 條與第6 條為不同規劃喪失意義。

⒊因之，本件訴願理由：「訴願人身為校長，明知與其關係人涉有利益衝突情形，卻仍假借職務上權力，聘其女李雪溱擔任該校行政主管職務」云云，顯係以原告有違反公職人員利益衝突迴避法第6 條之規定，逕行推論原告同時有違反同法第7 條之規定，依上開說明，顯有違反法律保留原則，並使第7 條與第6 條為不同規劃喪失意義，至為灼然。

⒋次按，所謂「假借權力」，當係「濫用權限」之意。因此，如為權限之正當行使，自無違反公職人員利益衝突迴避法第7 條之規定可言。是以，以本件為例，國小教師兼任組長，是否有教師趨之若鶩之情，或反為眾所不欲之負擔，即有調查事實之必要。詳言之，國小教師兼任組長，如有趨之若鶩之情，則本件原告以李雪溱兼任組長，自屬違法。反之：國小教師兼任組長，如係為眾所不欲之負擔，則校長堅持不讓教師（尤其如本件李雪溱為校長之子女）兼任組長，則有圖該教師非財產上利益之嫌；從而，如係由校長聘任教師子女兼任組長之情，即非權限濫用，自無假借權力之情。

⒌是依上開說明，本件原告並無濫用權限、假借職務上權力圖李雪溱任何利益可言。對此（國小教師有無兼任校內組長之意願），原處分及訴願決定，未行事實之調查，即為不利原告之認定，殊無令人甘服。

㈢再者，原告於聘任女兒李雪溱為崙背國小組長期間，曾徵詢雲林縣政府教育局官員許和平，亦與多數校長討論後，咸認此舉並無不法；另國小組長之下無幹事或其他職員編制，若稱為行政主管，顯不妥適，況國小教師擔任組長意願不高，因工作壓力大，寒暑假亦須上班，故常遭推辭。原告服務教育界多年，奉公守法，純係為校務推動而聘用女兒李雪溱擔任組長，並無違法之意，被告處分裁處罰鍰高達100 萬元，與比例原則有悖。

㈣原告並無違法性之認識：原告以李雪溱兼任組長，係自認為職權之正當行使，並未違反公職人員利益衝突迴避法第7 條之規定，從而，原告欠缺其行為違法之不法意識，至為明確。尤如訴願決定所示，相關兼任職務之決定均有呈報縣政府教育局，並經相關人事單位核准在案，益證原告欠缺不法意識之情。

㈤況查，前雲林縣崙背鄉長李慶隆涉嫌觸犯公職人員利益衝突迴避法，經監察院爰用行政罰法第8 條但書、第18條第3 項之規定，僅裁罰68萬元，有監察院98年1 月23日98台院申利字第0981800494號函可查；本件縱認原告有違法之情，然原告身分及所涉情節，均較上開監察院裁罰案例為輕，則自得爰引行政罰法第8 條但書、第18條第3 項之規定，減輕或免除處罰。

㈥聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：

㈠按政府機關、公立學校及公營事業機構對非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，亦屬相類「任用、陞遷、調動」等人事權運用之範圍，是上開人員之聘僱仍屬公職人員利益衝突迴避法所稱「其他人事措施」之非財產上利益範疇，被告92年9 月22日法政字第0920039451號函釋意旨足資參照。又約僱人員與約聘人員均屬機關臨時性用人，進用方式相近，基於人事法制之一致性，應比照聘用人員之規範，約僱人員仍應適用公務人員任用法第26條有關迴避任用之規定，故有關約聘人員之遴用約僱，公職人員知有利益衝突者，應依公務人員任用法規定自行迴避，行政院人事行政局90年12月16日90局地字第200530號函、被告93年5 月4 日法政決字第0930011538號函附卷可參。是原告既已擔任校長多年，對於前開公布施行多年之函釋內容，及公務人員任用法、公務員服務法、教育人員任用條例、行政程序法等法規均有訂定對特定親屬應予利益迴避之相關規定，實無全然不知之理。其稱聘用其女期間，曾徵詢雲林縣政府教育局官員許和平，亦與多數校長討論後，咸認此舉並無不法云云，縱若屬實，惟既與法律規範相違，自不得據之解免其責。

㈡次按不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰；依行政罰法規定減輕處罰，且同時有免除處罰規定者，不得逾法定罰鍰最高額之3 分之1 ，亦不得低於法定罰鍰最低額之3 分之1 ，行政罰法第8 條及第18條第3 項分別定有明文。又公職人員利益衝突迴避法第6 條規定：公職人員「知」有利益衝突者，應即自行迴避；前開「知」有利益衝突或迴避義務者，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身。況法律經總統公布施行後，人民即有遵守之義務，不得以不知法律而免除責任，被告93年5 月4 日法政決字第0930006395號函釋意旨足供參照。被告處分衡酌原告業已擔任校長多年，應對公務人員任用法、公務員服務法、教育人員任用條例、行政程序法知之甚詳，上開法律均有訂定對特定親屬應予利益迴避之相關規定，認原告不應推諉不知，加以其先後3 次聘用其女擔任學校行政主管職務等情，無從依據行政罰法第18條規定減輕罰鍰，並裁處原告法定最低額之罰鍰100 萬元，自無違比例原則。原告主張，純屬個人意見，洵非可採。

㈢聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。

四、兩造之爭點為原告以其崙背國小校長職權聘用其女李雪溱擔任同校組長一職有無違反公職人員利益衝突迴避法第7 條假借職務之權力圖關係人利益之規定；又被告原處分所處罰鍰有無違反比例原則及原告有無行政罰法第8 條減輕處罰之適用等問題。

五、經查：

㈠按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……公職人員之二親等以內親屬。……」、「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。財產上利益如下：動產、不動產。現金、存款、外幣、有價證券。債權或其他財產上權利。其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」、「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」、「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」、「違反第7 條或第8 條規定者，處新臺幣1 百萬元以上5 百萬元以下罰鍰；……。」公職人員利益衝突迴避法第2 條、第3 條第2 款、第4 條、第5 條、第7 條、第14條分別定有明文。次按「左列公職人員應依本法申報財產：……公立各級學校校長。……」行為時公職人員財產申報法第2 條第1 項第6 款亦定有明文。

㈡查原告擔任崙背國小校長，其女李雪溱係其二親等內之親屬，屬公職人員利益衝突迴避法第3 條第2 款所定之關係人，原告假借擔任該校校長職權，分別自91年8 月1 日、94年2月1 日、94年8 月1 日起聘用其女李雪溱擔任同校資訊組長、設備組長、資料組長等行政主管職務，使李雪溱獲取主管職務之非財產上利益等情，為原告所不爭，復有個人戶籍資料查詢結果、介聘通知書、雲林縣政府核薪通知書、崙背國小教師聘兼行政職務動態月報表、雲林縣政府94年2 月16日府人力字第0941200671號函、94年9 月19日府人力字第09412026 42 號函等影本資料附原處分卷可稽，自堪信為真正。原告主張崙背國小當時除總務主任、生教組長外，只有其女有電腦專長，為免耽誤校務推展，始派任其女接任，此純屬行政上需要，又其於調整職務之初經詢問教育局及兼辦人事人員，均不認為違法，其無違法之認識云云置辯。

㈢按「為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」公職人員利益衝突迴避法第1 條定有明文。由上揭公職人員利益衝突迴避法訂定之立法目的可知，為增進人民對於公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴，公職人員之行為於有利益衝突之情形下即不得為之。復按政府機關、公立學校及公營事業機構對非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，亦屬相類「任用、陞遷、調動」等人事權運用之範圍，是上開人員之聘僱仍屬公職人員利益衝突迴避法所稱「其他人事措施」之非財產上利益範疇，被告92年9 月22日法政字第0920039451號函釋意旨足資參照。又約僱人員與約聘人員均屬機關臨時性用人，進用方式相近，基於人事法制之一致性，應比照聘用人員之規範，約僱人員仍應適用公務人員任用法第26條有關迴避任用之規定，故有關約聘人員之遴用約僱，公職人員知有利益衝突者，應依公務人員任用法規定自行迴避，行政院人事行政局90年12月16日90局地字第200530號函、被告93年5 月4 日法政決字第0930011538號函附卷可參。查原告身為崙背國小校長，明知其女李雪溱擔任同校教師，其女與彼間係屬公職人員利益衝突迴避法規範之關係人，彼此間涉有利益衝突情形，卻仍借其擔任校長職務上之權力，聘其女擔任該校行政主管職務，自已違反公職人員利益衝突迴避法第7 條之假借職務上之權力，圖得關係人利益之規定。被告以原告行為違反上揭規定，依同法第14條前段規定，處原告罰鍰100 萬元處分，並無不合，原告主張其未違反上揭規定云云，核不足採。

㈣至原告主張其於調整職務之初經詢問教育局及兼辦人事人員，均不認為違法，其無違法之認識云云，惟按不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰；行政罰法規定減輕處罰，且同時有免除處罰規定者，不得逾法定罰鍰最高額之3 分之1 ，亦不得低於法定罰鍰最低額之3 分之1 ，行政罰法第8 條及第18條第3 項分別定有明文。又公職人員利益衝突迴避法第6 條規定：公職人員「知」有利益衝突者，應即自行迴避；前開「知」有利益衝突或迴避義務者，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身。再者，法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，亦不得以不知法律而免除責任。查原告擔任校長職務一職，對於其係公職人員利益衝突迴避法所規範之公職人員應知之甚明，且各級學校校長不得任用其配偶或三親等以內血親、姻親為本校職員或命與其具有各該親屬關係之教師兼任行政職務，亦為教育人員任用條例第32條所明定。原告既職司校長職權，對於其本身之職權及應避免利益衝突之違反，應予注意，且相關法律業已訂定對特定親屬應予利益迴避之相關規定，原告實難諉為不知，自不得以其不知法律而主張免予處罰。原告雖主張其於調整職務之初曾詢問教育局人員云云，然查教育局對於原告依其校長職務聘用其女擔任該校行政主管職務，並無實質審查之權，僅係備查性質，原告對於其職權範圍內是否涉及利益衝突之違反，自應有注意之義務，茲以本件原告聘任其女擔任同校行政主管人員之情屬實，確屬與法律規範相違，縱原告上揭主張屬實，亦無從據此主張為免罰之依據。況查本件原告先後3 次聘用其女擔任學校行政主管職務，時間並非短暫，情節非屬輕微，自無從依據行政罰法第18條規定予以減輕罰鍰。且被告既裁處原告法定最低額罰鍰100 萬元，亦無由依照行政罰法第18 條 第1 項規定，於法定罰鍰額度範圍內，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、因違反行政法上義務所得之利益及受處罰者之資力等因素，予以裁減罰鍰。是被告所處原告罰鍰核無不當之處，難認有何違誤，亦難認違反比例原則，原告主張被告所處罰鍰過重云云，純屬個人主觀意見，洵非可採。至原告所舉其他案例曾獲減輕處罰之情形，然經本院核該案案情與原告本件案情不同，自難予以比附援引，原告此項主張，亦非可採。

㈤綜上所述，原告所訴核不足取。從而，原處分以原告違反公職人員利益衝突迴避法第7 條規定，乃依同法第14條前段規定，處原告法定最低罰鍰100 萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷，為無理由，應予駁回。

㈥本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述；至原告聲請向雲林縣政府教育局調查事項，本院認與本件判決結果無涉，乃無調查之必要，併此敍明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭