臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年1月20日辯論終結

原告

財團法人台北縣私立康橋實驗高級中學（原名：財團法人台北縣私立康橋國民中小學）

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

鍾賢斌律師

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國98年10月6 日農訴字第0980136592號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於民國98年1 月15日申請於坐落臺北縣新店市○○段五十六水分小段112-7 、112-15等2 筆地號山坡地興建校舍，依水土保持法規定提送水土保持計畫，其計畫面積19,356平方公尺，98年度公告土地現值每平方公尺新台幣（下同）4,000 元，經被告以民國（下同）98年2 月13日北府農山字第0980081760號函（下稱原處分）審查核可，並據其計畫面積、當期公告土地現值及乘積比例（9%），核定原告應繳納山坡地開發利用回饋金6,968,160 元。原告就原處分回饋金核定部分不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原處分之正本係給臺北縣政府工務局，而原處分之說明五提到副本抄送水土保持義務人（即原告），並命原告繳納山坡地開發利用回饋金6,968,160 元，原告則依該函指示完成繳納，原處分係命原告繳納山坡地開發利用回饋金，係屬被告對公法上具體事件所為之決定，並對外直接發生效果，性質上屬行政處分。原處分並無教示期間，依行政程序法第98條第3 項規定，原告於原處分送達後1 年內提起訴願，並未罹於時效。

㈡原告青山分部係興辦小學，屬於國民義務教育範疇，該階段屬於強迫教育，完全取代公立學校，實際上已分擔政府教育經費，基於行政程序法第6 條之平等原則，建校條件理應比照公立學校。因此興辦私立學校若涉及山坡地開發利用時，應該與公立學校為同等待遇，免繳交回饋金。且依教育基本法第7 條第1 項規定、私立學校法第1 條第1 項規定及國民教育法第4 條第1 項規定，鼓勵私人興學為政府一貫之教育政策，法律並要求政府對於民間私人團體興辦教育事業，應依法令提供必要之協助或經費補助，故於許多法令制訂及執行上，亦配合政府鼓勵私人興學政策，給予私立學校與公立學校同等待遇，例如房屋稅條例第14、15條、土地稅法第28條之1 規定及所得稅法第4 條規定等。顯見我國法律對於公立學校與私立學校，基本上是採取一視同仁之態度，不因學校屬於公立或私立而有所不同，這也是貫徹行政程序法第6條行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇之立法精神。況且公立學校與私立學校同樣為國家作育英才，同屬文教公益事業，在法律之適用上，公立學校依法既然能免繳交回饋金，基於相同事件應為相同處理之平等原則，私立學校應可適用公立學校之規定，免繳交回饋金。又水土保持計畫可單獨申請或併於建造執造中申請，原告是否應繳交回饋金及回饋金數額，均應依相關法令定之，並應考量興辦學校之公益目的，與一般建築開發行為不同，被告逕以原告水土保持計畫係併於建造執照中申請，即認原告興辦學校係屬建築開發行為，實不足採。

㈢山坡地開發利用回饋金繳交辦法係依森林法第48條之1第2項規定訂定，其課徵目的係在做為政府造林基金的來源，藉以獎勵私人或團體長期造林。被告98年8 月14日北府農林字第0910471736號公告，其第4 條規定「開發建築用地」繳交回饋金之乘積比率為9%，對於開發建築用地課以較高之乘積比率，其理由在於一般建築開發用地係以營利為目的，既然有獲利，必須承擔更大之社會責任，所以才要求繳交較高比率之回饋金。然而原告所籌設之青山分部，係屬文教公益事業，非以營利為目的，與一般開發建築用地係以營利為目的，二者性質迥異，被告以上開規定做為原告應繳交回饋金乘積比率之依據，違反不同事件應為不同處理之平等原則，並有適用法規不當之違法。訴願機關未予糾正，明顯違法。

㈣山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條規定繳交回饋金的乘積比率為6%至12% ，然而被告91年8 月14日北府農林字第0910471736號公告，對於私立學校並無明確規定應適用之條文。山坡地開發利用回饋金屬於政府對義務人課予繳納金錢之負擔，在法律規定不明確之情形下，自應採取對義務人有利之解釋。況且鼓勵私人興學為政府之一貫政策，行政機關要求私立學校繳交回饋金時，自應選擇對私立學校權益損害最少之方式。因此縱認原告應繳交回饋金，本件在無明確應適用之條文下，應依上開公告第7 條規定，其他經主管機關核定之水土保持計畫者……6%，計算原告應繳交之回饋金。被告以9%計算原告應繳交之回饋金，顯有適用法規不當違法。

㈤原告繳納山坡地開發利用回饋金之時間為98年4 月6 日，而被告工務局核發建造執照之時間為98年3 月19日，時間在原告繳納山坡地開發利用回饋金之前，且被告工務局核發建造執照時並未要求原告應先繳納山坡地開發利用回饋金，因此被告命原告繳納山坡地開發利用回饋金為一獨立之行政處分，並非被告工務局核發建造執照之附款。原處分之說明五提到，原告必須繳納山坡地開發利用回饋金後，始能申領水土保持施工許可證。而依水土保持計畫審核監督辦法第22條規定，向主管機關申領核發水土保持施工許可證後，始得施工，且原告申報開工也必須檢附水土保持施工許可證。原告為了能在規畫期限內完成青山校區之興建及立案，避免興建成本暴增，迫於無奈不得不先繳納山坡地開發利用回饋金，並同時依法提起訴願救濟，並非原告對繳納之回饋金不爭執。

㈥「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」係行政院農委會以89年11月30日（89）農林字第890156162 號函訂定發布全文9 條。並於96年3 月1 日以行政院農業委員會農林務字第0961740228號令修正發布全文10條，98年1 月23日以行政院農業委員會農林務字第0981740029號令修正發布第6 、8 、9 條條文。農委會訂定發布之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」業經二次修正，然而被告公告之「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，仍係以修正前之舊法做為計算回饋金乘積比率之依據，並未配合修正。上開「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」並非以現行有效之法規做為法源依據，應屬無效之規定，被告依無效之「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」第4 條規定，要求原告應按乘積比率9%繳交回饋金，明顯違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於命原告繳交回饋金部分等語。

三、被告則以：

㈠山坡地開發利用回饋金繳交辦法所稱山坡地開發，係指水土保持法第12條第1 項及第4 項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。查水土保持法第12條第1 項規定略以：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列『行為』，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，……」又依同辦法第8 條第3 款規定：「山坡地之開發利用，有下列情形之一者，免繳交回饋金……三、由中央、地方各級政府機關及公立學校興辦者」，原告既屬私立學校，非法所明訂由公家機關興辦者，被告通知原告繳交事項回饋金並無違誤。

㈡回饋金之乘積比率訂定，係參照「水土保持保證金繳納及保管運用規則」所定比例額度予以概算（百分之四十即12% 、百分之三十即9%、百分之二十即6%），其中第4 款規定為「『開發建築用地』者，以核定水土保持計畫時之開發面積與當期公告土地現值成績百分之九為計算標準」，故回饋金之乘績比率訂定之立法精神係參照水土保持法。依行政院農業委員會林務局98年4 月28日林造字第0981607732號函、行政院農業委員會水土保持局98年1 月15日農授水保字第0981849058號函及97年12月5 日農授水保字第0971852133號函示，依立法目的及實務見解，水土保持法第12條第1 項第4 款及水土保持計畫審核監督辦法第3 條第1 項第5 款所稱「開發建築用地」。係指於已得為建築使用之土地，依建築法申請建築執照或雜項執照之行為，而前項係以從事開發建築行為者限，非開發建築者，不適用。爰此，因本案水土保持計畫係併於新建校舍建造執照中申請，屬「開發建築」行為，故乘績比率是以被告公告「山坡地開發利用回饋金之乘績比率」第4 款之9%核算，非以原告所稱是否屬興建學校、或以營利為目的作認定。

㈢「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」兩次修正之內容，並未針對乘績比率作修正，其規定皆為「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持計畫申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算」，故被告所定之「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」亦無法因修法而須再作修正之必要，原告稱「該乘績比率並非以現行有效之法規作為法源依據，應屬無效之規定」之論述係對該法有所誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、按「（第1 項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……（第2 款）二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。……（第2 項）前項……第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」森林法第第48條之1 第1 項、第2 項定有明文。此一關於回饋金之規定，乃國家為對於具有特定山坡地開發利用關係之國民，所課徵之公法上金錢負擔，所得納入封閉之財政循環系統（造林基金），性質上屬於特別公課。上開規定已就回饋金徵收之目的、用途明定之，關於繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項等則授權命令定之，其授權符合具體明確之標準，為憲法所許。森林法之中央主管機關即行政院農委會依前揭授權制定「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」，其中第2 條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3 條第3 款所定之山坡地。」第3 條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法第十二條第一項及第四項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」第4 條規定：「山坡地開發利用回饋金……之繳交義務人。」第5 條規定：「（第1 項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。……（第3 項）第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」第6 條規定：「水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於1 個月內至指定地點，繳交回饋金。」經核均未逾越母法之授權範圍，應值適用。次按，開發建築用地者，以核定水土保持計畫時之開發面積與當期公告土地現值乘積百分之九為計算標準，為被告91年8月14日北府農林自第0000000000號公告之「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」第四點所明定，被告為森林法所規定地方主管機關（森林法第2 條參照），於中央主管機關農委會訂定之回饋金繳交辦法第5 條第3 項所定回饋金乘積範圍內（6%至9%），就自治轄區內用地開發利用程度類別而訂定回饋金標準，核屬母法授權範圍內之補充規定，亦為適法之行為。

五、原告申請於坐落臺北縣新店市○○段五十六水分小段112-7、112-15等2 筆地號之山坡地興建校舍，依水土保持法規定提送水土保持計畫，其計畫面積19,356平方公尺，98年度公告土地現值每平方公尺4,000 元等情，為兩造所不爭執，並有原告98年1 月15日製作之系爭水土計畫案審查報告書（副本）及台北縣地政資訊服務網列印資料等件在卷可憑，為可確認之事實。系爭水土保持計畫案併新建校舍建造執照申請之用地既屬水土保持法第3 條第3 款所規定之山坡地範疇，又係開發行為，原應依森林法第48條之1 第1 項第2 款繳交回饋金，其核算基準則應依農委會所頒訂之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」，及被告頒行「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」定之。原告所擬之水土保持計畫係併於新建校舍建造執照中申請，依其開發利用開程度，自屬「開發建築」類別，依據農委會頒訂之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第5 條第1 項、被告「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」第4 點規定，其回饋金乘積比率為9%。是以，其回饋金之計算為：19,356平方公尺（計畫面積）4,000 元/ 平方公尺（土地公告現值）9% =6,968,160元；被告據此核算回饋金為上述金額，並無違誤。

六、原告雖主張其私立興學，基於公平原則，應比照公立學校，免繳交回饋金，縱認應繳回饋金，現行規定中既無就私立興學此種土地開發利用類別課以回饋金之乘積比例標準為規定，即應採取最低乘積比例（即6%）核算，被告竟將原告私立興學列入「開發建築用地」此種以營利為目的之開發利用類別內，課以9%乘積比例，自屬違法；況且，被告頒訂「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」後，農委會頒訂之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」迭經修正，被告均未隨之修正，仍於原處分中引用其所頒訂之乘積比率，亦有違誤云云，然查：

㈠森林法所規範之回饋金既屬特別公課，本質上即以國家為徵收者，而以具有特定關係之人民為課徵對象，並將課徵所得納入封閉之財政循環系統；以公法上金錢債務之關係而論，回饋金之債權人為國家，回饋金債務人為特定關係之人民，出面與回饋金債務人接觸者容為森林法之主管機關，但真正之債權人只有一個─即國家。當然，國家為達成行政目的，建立有各種行政組織，在各公法法規範目的範圍內，各種組織取得部分權利能力，也可能成為森林法第48條之1 所謂山坡地開發利用者，然如亦對之課以回饋金，再將之納入另一封閉之財政系統，其實無異於將國家左手之財產交付予右手，回饋金之債權債務關係將歸於混同而消滅，故而，農委會所頒訂之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第8 條第3 款規定：「山坡地之開發利用，有下列情形之一者，免繳交回饋金：……三、由中央、地方各級政府機關及公立學校興辦者。……」，本有其立論基礎。原告為私人，並非國家之行政組織，當然不能比附援引上開辦法第8 條第3 款之規定，主張平等原則，據以免繳回饋金。

㈡徵諸森林法第48條之1 第2 款立法理由：「因山坡地開發利用影響林相甚鉅，對於山坡地開發利用者課以繳交回饋金之經濟上負擔，除歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費外，同時藉此降低開發利用山坡地之意願，以期達成抑制山坡地開發利用速度之目的之認識。」以觀，保育山坡地之原始林相（森林資源）為其課徵回饋金之主要目的，是以，回饋金徵收之多寡當以開發行為對於森林資源破壞之程度為依據，基此，「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第5 條規定回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別定之，亦即，破壞森林資源較高之開發行為當課以較高之回饋金，與開發行為之目的或動機無涉，更不因是否營利而有所異，被告頒訂之上開乘積比率即承其意旨，將開發利用行為依破壞森林資源高低程度分為七大類，興建校舍，當然屬於「開發建築用地類」，要無疑義。原告以其興建校舍並非以營利為目的，而開發建築用地大部分目的在於營利，進而主張其開發行為不屬於開發建築用地類，顯然誤解回饋金繳納目的及設計基準，委無足採。

㈢被告於91年8 月14日公告上開乘積比率後，「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」雖迭於96年3 月1 日、98年1 月23日部分條文修正，但第5 條第1 項關於回饋金乘積範圍（6%至12% ）之規定，則從未修正，是以，前揭回饋金繳交辦法雖經修正，被告公告之山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，原無隨之修正之必要，未經廢止前均屬有效，是故，原處分於98年2 月13日作成，依據當時有效之上開乘積比率而為回饋金之核算，即無違誤。原告徒以被告未隨農委會頒訂之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」修正而修正乘積比率，率指原處分違法，亦屬無據。

七、綜上所述，原告主張均無可採，原處分依森林法第48條之1第1 項第2 款、山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條及被告頒訂之回饋金乘積比率第4 點等規定，請求原告繳交6,968,160 元之回饋金，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭