臺北高等行政法院判決

原告

三立電視股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

王迪吾 律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

乙○(主任委員)住同上

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國98年2 月27日通傳訴字第09700353830 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要︰原告經營之三立新聞台頻道於97年5 月5 日播出惡少凌虐逼迫街友脫光，以BB槍掃射之新聞時，翻拍網路影片流浪漢搖搖搖，呈現惡少凌虐街友畫面；原告報導該則新聞時，部分畫面雖經過馬賽克處理且加註危險動作請勿模仿字幕，惟因以較長時間不斷重複播放暴力行為，且對暴力犯罪事件進行細節描述，內容逾越普遍級規定，經被告審認違反衛星廣播電視法第18條第1 項之規定，符合同法第37條第1 款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（以下簡稱處理要點）第2 點第3 款之規定，乃以97年9 月1 日通傳播字第09700188360 號裁處書處以罰鍰新臺幣( 下同)140萬元。原告不服，提起訴願，經被告自行設置訴願審議委員會決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

㈠訴願決定違反訴願法第4條第7款訴願管轄及第58條提起訴願程序之規定，應予撤銷：

⒈按「訴願之管轄如左：…七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。」「原告應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。…原行政處分機關不依原告之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」訴願法第4 條第7 款、第58條第1 項及第3 項分別定有明文。再「…人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4 條第7 款規定，由行政院管轄之。」最高行政法院97年12月份第3 次庭長法官聯席會議㈠決議要旨可資參照。

⒉依我國憲法設定之政府體制，並無核准設立等同五院機關之其他機關之餘地。考諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條之規定，國家通訊傳播委員會係由委員組成委員會之政府機關，而依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，定名為委員會之中央行政機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關，且參之被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之，堪認被告位階屬行政院之部會，而非等同訴願法第4 條第8款規定之中央各院。國家通訊傳播委員會組織法固制定於訴願法修正施行後，但該組織法既未特別規定排除訴願法規定，亦未要求訴願法配合獨立機關建制加以修法，則在訴願法修正前，不能以法理上之獨立機關不受上級機關適法性及適當性監督之主張，即排除訴願法之適用。

⒊是以原告不服被告作成之原處分，提起訴願，依法應送行政院受理，被告並非合法之訴願管轄機關，仍擅自作成訴願駁回之決定而未移送行政院，嚴重侵害原告之審級利益，於法顯有未合，該決定自應予以撤銷，此有本院97年度訴字第2010號及97年度簡字第762 號判決意旨可資參照。

㈡原處分違反行政程序法第102 條應予受處分人陳述意見之規定，應予撤銷：被告於原處分作成前以97年5 月19日通傳播字第09748020330 號函通知原告於文到後7 日內提出陳述書，惟該函文中並未就系爭報導從報導時間、聲音處理及標題呈現均明顯渲染凌虐細節之裁罰重點予以說明，僅概述因不斷重複出現暴力行為聲音及畫面，且對暴力事件進行細節描述，故有涉嫌違反相關法律規定云云，遂使原告無從針對報導時間是否過長、聲音處理是否不夠模糊及標題呈現是否誇張不實等裁罰重點予以陳述意見，是被告嗣後就未通知原告陳述意見部分，逕對原告裁處140 萬元之罰鍰，實質上乃與未經陳述意見無異，於法不合。

㈢原處分判斷上有違一般公認之價值判斷標準而具判斷瑕疵，應予撤銷：

⒈按電視節目分級處理辦法第9 條附表二之電視節目特殊內容例示說明，其中暴力、血腥、恐怖係屬不確定法律概念中之規範概念，須經由科技專門知識，或採取評價之態度，始能加以確定之。就不確定法律概念所涉及之事項，獨立專家委員會之判斷雖有判斷餘地，惟如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，法院仍得例外加以審查，包括：行政機關所為之判斷是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊、行政機關之判斷是否有違一般公認之價值判斷標準、行政機關之判斷是否違反法定之正當程序、作成判斷之行政機關其組織是否合法且有判斷之權限、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量而違反不當連結之禁止、行政機關之判斷是否違反平等原則。

⒉原處分裁處罰鍰係以：系爭節目畫面影音易造成兒童驚恐及情緒不安，有損其身心健康，為普遍級不得播出之內容．縱經馬賽克處理，仍不能阻礙收視大眾對於暴力細節之瞭解，以及播放暴力血腥內容之本質云云為其論據；惟該節目出現之翻拍畫面約1 分16秒許，自始至終均未見街友因遭惡少凌虐受傷而血跡斑斑之畫面，並無血腥之內容；而BB槍零星出現之畫面共計僅約7 秒許，自始至終亦未見惡少持槍抵著街友身體之任一部位，或近距離瞄準街友故作射擊狀等動作，翻拍畫面多為街友依惡少命令奔跑、搖呼拉圈、及做伏地挺身等，實難謂暴力內涵之有；至街友之哀嚎影音共計僅約5秒許，加上報導記者之播報配音陪襯，亦難稱驚悚而已達恐怖之程度。另綜觀系爭報導之翻拍畫面，不宜部分實已經原告馬賽克處理而模糊不清，得阻礙兒童模仿其情節而受影響，且亦未有不斷重複出現暴力行為聲音及畫面或對凌虐暴力細節描述較多且長等情。

⒊被告雖屬獨立專家委員會而享有判斷餘地，惟上開報導之內容依一般公認之價值判斷標準而言並非暴力、血腥、恐怖。是被告之判斷具有瑕疵，法院仍得例外加以審查並予撤銷。

㈣原處分違反行政程序法第6條平等原則之規定，應予撤銷：友台於同日之較早時亦有播出與上開報導翻拍畫面相同新聞，且播出翻拍畫面之時間均較原告播出為長，卻未見被告對友台裁處罰鍰，使原告受有差別待遇而違反平等原則。

㈤原處分違反憲法第11條規定保障之言論自由，應予撤銷：

⒈按「人民有言論、著作、講學、出版之自由。」憲法第11條定有明文。再「以廣播電視方式表達意見，屬於憲法第11條所保障言論自由之範圍。」「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。」為司法院大法官釋字第364號及第509號解釋分別闡論甚明。

⒉上開節目為新聞內容而屬憲法所保障之言論自由範圍，且對個人名譽、隱私及公共利益並無任何危害或侵犯之虞，原告僅係基於新聞媒體之義務，為滿足社會大眾收視之權益而報導此一社會事件，並藉由客觀呈現翻拍畫面提醒警方主動積極介入調查，且不宜畫面均以馬賽克處理而未足以引起閱聽大眾驚恐不安，是被告所為之處分實已違反憲法保障言論自由之規定等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則抗辯略以：

㈠現行訴願法並未規定不服獨立通訊傳播監理機關所為處分應如何救濟，則被告為貫徹司法院大法官釋字第613 號解釋意旨，並參照訴願法第4 條第8 款規定，以及被告為依法律獨立行使職權之機關、被告委員行使職權之獨立性、訴願係機關自省之救濟機制等，由被告設置訴願審議委員會自為審議，應無違法與不當。況訴願管轄有無錯誤，為法院職權調查事項，除非判例，或者個案基於上級法律審或前審法律見解拘束，否則不受他案件之見解拘束，是原告所舉判決均屬個案，對於本件應無拘束力。故本件訴願應由被告自為審議及決定。

㈡依衛星廣播電視法第18條第1 項規定：「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」復依電視節目分級處理辦法第13條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」同法第9 條附表二電視節目特殊內容例示說明有關暴力、血腥、恐怖項目中任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節、易引發兒童模仿有傷害自己或別人之虞的情節，為普遍級不得播出之內容，違反者依衛星廣播電視法第35條第3 款規定予以警告；同法第36條第1款規定，經警告後仍不改正者，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正；同法第37條第1 項第1 款復規定：衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有1 年內經處罰2 次，再有第35條、第36條各款情形之ㄧ者，處20萬元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。另依處理要點第2 點第3 款規定，被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表與違法等級及罰鍰額度參考表，適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者裁處罰鍰之案件；處理要點第5 點規定，主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，擬具適當之罰鍰建議。依電視事業違法行為評量表規定，考量項目包括違法情節、事業3 年內受裁處次數等。

㈢被告於97年5 月19日以通傳播字第09748020330 號函請原告，於文到7 日內對於上開事實陳述意見，並於97年5 月21日送達；原告函提出意見陳述書，被告業於97年6 月6 日收文；查上開節目內容經被告97年6 月27日召開之97年第3 次廣播電視節目廣告諮詢會議中討論以及97年7 月10日第248 次委員會議決議，認為原告播報上開節目時，翻拍之網路影片呈現惡少凌虐街友，及街友痛苦哀嚎之內容，其內容與表現逾越普遍級規定而屬輔導級，已違反衛星廣播電視法第18條第1 項及電視節目分級處理辦法第9 條、13條規定，違法事實足臻明確，應依衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定應裁處罰鍰。又查原告本次違法等級列為非常嚴重等級，且3 年內曾因相同違法事證，經行政院新聞局於94年5 月16日以新廣四字第0940622585號函、94年7 月11日以新廣四字第0940623588號函、94年10月4 日以新廣四字第0940625469號函、94年10月19日以新廣四字第0940625671號函、95年1 月19日以新廣四字第0950620688號等函，以及本會以95年11月14日通傳播字第09505121860 號、95年11月14日通傳播字第09505122060 號、96年6 月6 日通傳播字第09605077740 號、97年3 月5 日通傳播字第0970002161號函共裁罰9 次在案，且經廣播電視節目廣告諮詢會議討論，認為該則新聞從報導時間、聲音處理及標題呈現均明顯渲染凌虐細節，建請加重處罰，故依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內受裁處次數，以及其他判斷因素等考量事項，分別採計30分、18分以及20分，合計積分68分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第7 級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度，裁處罰鍰140 萬元，並經被告97年7 月10日第248 次委員會議決議後，裁處罰鍰，認事用法並無違誤。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。

㈣原處分並無違反行政程序法第102條規定：按陳述意見制度之目的，在於使主管機關有機會瞭解案件具體情形及其他事實或意見，當事人並無權要求行政機關於作成處分前給予其陳述意見之機會，如主管機關已經確信某一特定事實，則其亦無須因當事人之陳述，而再進一步展開討論。且意見陳述只限於對裁決有重要意義之事實，主管機關無義務與當事人展開法律討論，亦無須提供當事人表示法律意見之機會，否則行政程序將負擔過重，除非出現新事實，否則就當事人已經陳述過之事實，並無必要重新提供意見陳述機會（參見黃錦堂，行政程序法理念與重要釋義問題之研究，頁19-20 。收錄於當代公法新論—翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集）。是以被告已於97年5 月19日以通傳播字第09748020330 號函通知原告提出意見陳述，原告亦詳實陳述無誤；被告審酌個案時，係全盤審視違法情節、事業3 年內受裁處次數，以及其他判斷因素等考量事項，針對所有相關事證及意見陳述資料予以認定，且非由單一個人進行認定，倘有原告所述實質上乃與未經意見陳述無異，則被告何需大費周章進行相關行政程序以維原告權益？本件行政處分形成過程縝密、周詳且非經由單一主觀意見所成，有法律依據及效力，原告所稱實屬似是而非之辭。

㈤原告所謂電視節目分級處理辦法第9 條附表二內容屬不確定法律概念，實則電視節目分級處理辦法第9 條附表二之電視節目特殊內容例示說明，其中對於各級節目得播出及不得播出之特殊內容均有列舉式規定，所列至為詳細，非如原告所言情狀。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，此觀諸司法院大法官釋字第432 號解釋之意旨亦可得知。綜合前揭所述，電視事業應瞭解何種作為或不作為係屬違法，故並無原告所稱情事。原告僅以原處分涉及不確定法律概念乙端，實難謂有理。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。

㈥再原告所稱友台於同日之較早時段亦有播出與系爭節目翻拍畫面相同之新聞，且播出翻拍畫面之時間均較原告為長，卻未見被告對友台裁處罰鍰云云，實則被告對於電視媒體違法案件，均就個案事證審視認定，並依行政程序適當裁處，並無針對特定業者、特定節目類型，各頻道各類型節目均屬審視監督範圍，且被告所有裁處資料亦均公布於會外網站，原告未為深入瞭解及未提供具體事證情狀下之指控，純屬情緒性批判。原告利用社會公器媒體資源播放違法內容，且無改善其節目現況之思惟與管理模式下所為之辯稱，核不足採。

㈦以廣播及電視方式表達意見，雖屬於憲法第11條所保障言論自由之範圍，惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。言論自由若有侵犯個人名譽、隱私或公共利益時，法律自當適時予以介入限制，絕非任何事件皆可以藉言論自由之名作為規避責任之詞。上開節目內容包含對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等、易引發兒童模仿有傷害自己或別人之虞之情節，非普遍級節目內容得播出，系爭節目不僅喪失新聞媒體為社會輿論監督之公器使命，亦可能潛藏對大眾不利之訊息，有害公眾利益與權益。被告堅持新聞節目不應有前揭內容，乃因新聞節目具公信力和即時性，觀眾在未有防禦心理下，易受影響而不自覺，是以其公益價值應勝於其他類型節目，殆無疑義；倘新聞報導，容有前揭內容播放之空間，則新聞頻道之存在價值與意義何在？且電視媒體之傳播無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧，危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。被告以原告違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定予以處罰，係為維持社會秩序、保障兒童身心健康與維護公共利益之必要，與憲法第11條規定無違。

㈧原告經營衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意並能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7 條規定可明。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、按「訴願之管轄如左：…七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4 條第7 、8 款及第5 條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關。再者，訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，如有訴願決定管轄錯誤，且情節嚴重之情形，基於當事人之程序利益，仍得為撤銷訴願決定之判決。則本件首應審究者為被告作成原處分，復自任訴願審理機關而為訴願決定，有無牴觸訴願法關於訴願管轄之規定。

五、次按中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之獨立機關，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。同法第2 條第1 項規定除國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法律另有規定者，從其規定外，該法適用於行政院及其所屬各級機關。查被告依上開規定雖屬獨立機關，但其既非國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織，自屬於同法第2 條第1 項所指適用同法之行政院所屬各級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其他法律無特別規定時，依前揭訴願法第4 條第7 款及第5 條之規定，應向行政院提起訴願，始為適法。復按司法院大法官釋字第613 號解釋理由雖謂「承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督」等語，但並非有關不服被告行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故最高行政法院就人民不服被告之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與司法院大法院釋字第613 號解釋之有關事項，故不發生應依釋字第613 號解釋意旨為之問題。人民不服被告作成之行政處分提起訴願時，因依據國家通訊傳播委員會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而被告係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4 條第7 款規定，由行政院管轄之，業經最高行政法院97年12月第3 次庭長法官聯席會議決議在案可資參照。故被告執其為中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之獨立機關，主張應參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云，並無足採。又按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條所明定。本件原告因不服被告所為之原處分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政院，被告於收受原告之訴願書時，依前引訴願法第58條規定，應先行重新自我審查，被告既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，依該法條第3 項規定，即應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政院，詎被告未依上開規定為之，逕自為訴願決定，明顯違背訴願法第4 條第7 款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其程序上之瑕疵，明顯且重大，其所為之訴願決定，自無從維持。

六、綜上所述，被告就原告不服原處分提起之訴願，未依訴願法第4 條第7 款及第58條規定辦理，而逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有違誤。原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭