臺北高等行政法院判決

99年12月2日辯論終結

原告

瑞旗生物科技股份有限公司

代表人

潘慶瑞

訴訟代理人

楊金順律師

複代理人

游朝義律師

被告

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）住同上

訴訟代理人

蔡欽源律師

　 王歧正律師

　 鍾詩敏律師 （兼送達代收人）

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院中華民國95年10月23日院臺訴字第0950092428號訴願決定，提起行政訴訟。經本院96年7 月19日95年度訴字第4229號判決撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院於98年9 月30日以98年度判字第1170號判決，將原判決廢棄。本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告（原名瑞紘工業股份有限公司，民國93年12月1 日與瑞旗實業股份有限公司合併，由瑞紘工業股份有限公司為存續公司，並更名為瑞旗生物科技股份有限公司）係容器製造業者，經被告委託致遠會計師事務所於94年8 月17日至18日、94年9 月20日及94年10月3 日至同年11月17日查核原告90年3 月至91年12月之營業（進口）量相關帳籍憑證，發現原告未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納PP容器之回收清除處理費，乃於95年3 月29日以環署基字第0950024836號函請原告於文到45日內補繳回收清除處理費計新臺幣（下同）148,940,482 元，如逾期未完納，將依廢棄物清理法第51條第1 項規定，移送強制執行，並處應繳納費用1 倍至3 倍之罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經本院96年7 月19日95年度訴字第4229號判決撤銷訴願決定及原處分（下稱原判決）。被告不服，提起上訴，經最高行政法院於98年9 月30日以98年度判字第1170號判決，將原判決廢棄發回本院。

二、本件原告主張：

（一）被告課徵PP／PE回收清除處理費之費率訂定不當，被告據該不當之費率課徵回收清除處費，原處分應予撤銷：1、依司法院大法官解釋釋字第593 解釋意旨，被告依廢棄物清理法對原告課徵回收清除處理費，乃以責任業者當期之營業量為課徵基礎，乘以被告所訂定之課徵費率，為責任業者應繳納之回收清除處理費用。惟回收清除處理費之用途，依廢棄物清理法第17條規定，主要在於支用環保單位於執行回收清除處理過程所花費之一切相關費用。復依同法第16條第5 項規定，主管機關回收處理費率之訂定主要依照預算平衡的方式計算，其中考量之因素包括回收處理成本、廢棄物成本、資源化價值等因素，此外尚須考量當年度各項回收廢棄物的營業量、報廢量及收回率等因子，依照被告所屬之「回收管理基金管理委員會」所核定之費率課徵公式，回收費率應與當年全年度應回收之廢棄物營業量成正相關，惟自91年開始，受政府限塑政策之影響，致生產相關塑膠產品之營業量大減，須回收之廢棄物即應相對減少，在回收需要量減少之情況下，回收費率即應相對下降，然自90年至93年，資源回收費率始終維持在9.39元，並未反應市場之重大變化，則被告依此費率課徵回收清除理費，造成人民財產權不當之負擔，顯違反比例原則。

2、現行回收費率之訂定，以被告所屬之「資源回收審議委員會」負責審訂，現行費率公式，為90年開始實行：依回收費率公式可看出費率應與回收處理成本（即費率因子C ）成正相關，原告主要生產品為PP材質之塑膠容器，其資源化價值比其他廢棄物本相對較高，於回收過程中，不須額外支出回收費用，其材質本身特性即夠支應回收及處理成本，以PP材質容器之回收基金已有大量之盈餘，亦表示費率訂定過高，更表示環保單位超收過多費用，違反收取回收清除處理費之目的，被告依不當之費率訂定，對原告課徵回收清除處理費，逾越廢棄物清理授權行政機關課徵收回收清除處理費之立法目的，造成人民財產權不當之負擔，違反比例原則及憲法第15條人民財產權之保障。

3、被告不分對象，對所有責任業者課徵相同之費率，違反平等原則，影響受處分人之競爭地位，違反憲法保障人民之工作權及財產權。

（二）本件90年3 月1 日至29日之回收清除處理費用之請求權，已罹於時效，被告將此部分列入計算，顯有不當：被告於95年3 月29日始以環署基字第0950024836號函，命原告補繳90年3 月至91年12月之回收清除處理費用，依行政程序法第131 條之規定，致使原告繳納回收清除處理費之義務長期處於不確定之狀態，自有違公法上請求權時效之立法用意。

（三）本件致遠會計師事務所逕以「銷售額」推估產品「銷售量」之方式，作為課予回收清除處理費用之查核基準，亦非適法：

1、按「依前條第2 項公告之應負回收、清除、處理責任之業者（以下簡稱責任業者），應向主管機關辦理登記；製造業應按『當期營業量』，……於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費……」，廢棄物清理法第16條第1 項明文規定。

2、原告係容器製造業，所謂營業量，應係指容器製造業之生產量，並非產品銷售量。94年4 月21日所修正之「應回收廢棄物責任業者管理辦法」（下稱管理辦法）第15條之1明定：「平板容器或非平板類免洗餐具容器製造業之責任物，於中華民國94年5 月1 日後製造者，其營業量為製造業者之責任物之銷售量；其於中華民國94年5 月1 日前製造者，其營業量為製造業者之容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之」，被告命原告補繳90年3 月至91年12月之回收清除處理費用，所依據之「營業量」應為「容器生產量」，並非為產品銷售量。

3、被告稱係因原告未提供生產量之相關資訊，故依原告所提供之銷售發票，以產品銷售量為基礎之查核計算方式，查核基準並無不妥云云。惟查，管理辦法第13條明文指出「主管機關或其委託之專業人員依本法第20條進行查核時，責任業者提供之資料不實，或未提供完整帳冊、資料，主管機關或其委託之專業人員得依下列方法擇定其營業量或進口量最高者為該責任業者之營業量或進口量：⒈依原（物）料、人員、水電或設備使用情形、生產速率或其他足供佐證之資料計算其營業量或進口量。⒉由責任業者之上游、下游業者相關資料計算其營業量或進口量。⒊依銷售額相近之同業申報之營業量或進口量。⒋依銷售額相近之同業申報之回收清除處理費金額佔銷售額比例計算其營業量或進口量。⒌依機器、設備、製造程序、原料相近之同業之製造量計算方式計算其營業量或進口量。前項之完整帳冊依商業會計法及稅捐稽徵機關管理營利事業會計帳簿憑證辦法之規定」，縱原告並未提供完整資料以供被告查核當年度營業量，被告尚可依據上開方法擇定原告之營業量，並非逕以原告之產品銷售量來推估原告應補繳之回收清除處理費用。

4、本件回收清除處理費之計算方式：

（1）91年10月23日發布之「應回收廢棄物責任業者管理辦法」第2 條第2 款規定：「……免洗餐具等容器製造業者之營業量為其容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之；……」；另94年4 月21日所修正之「……其於中華民國94年5 月1 日前製造者，其營業量為製造業者之容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之」。

（2）原告於90年及91年度營利事業所得稅申報書所附原材料（進、耗、存）年報表一覽表中最左邊「料品編號（單位成本）」屬於「1A」，係本件系爭PP之原料代號，再參酌該表「生產領用數量」欄數據及依財政部所頒訂塑膠業PP圓杯秏用原料耗損料16.7% ，即得計算原告該年度應繳費責任物產出量（即所謂容器生產量）。其計算方式如下：「年度生產領用量」×（1－損耗率16.7% ）＝生產量。

（3）管理辦法第11條之規定：「責任業者製造或輸入之責任物不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物者，得檢具下列文件，經中央主管機關認定後，扣抵其責任物之營業量或進口量：一、營業量或進貨量申報表（經中央主管機關同意以指定之網路傳輸方式申報者免附）。二、不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之證明文件。三、不在國內廢棄之扣抵量彙總表。四、其他中央主管機關指定者。」故依前項容器生產量後，應先扣除原告之出口量，始得據此計算回收清除處理費。

（四）被告係依原告銷貨發票推估其應補繳回收清除處理費，然而關於銷貨發票計算情形統計表之重量欄如何計得？被告亦未區分各個產品品名，多以臆測方式計算重量，且誤算情形百出不窮，顯有推估基準事實不明之情形：

1、例如「Y-500 」之產品中，針對顏色、規格的差異，即有12種不同之品名，每一種重量均為不同，經實測商品之重量後，該各件每箱乃介於3.85至9.84KG不等。惟致遠會計師事務所並未細分各個產品之品名，竟以臆測方式計算產品重量，每箱均以14.11KG 計重。然該項產品每箱1,000入之包裝數最重也不會超過9.84KG，致遠會計師事務所除未細分產品品名外，逕自每箱重量以14.11KG 計算，顯有推估基準事實錯誤之情事。

2、再者，如品名為「Y-360 本」之產品，致遠會計師事務所所查核之規格乃為每箱1,000入之包裝數，每箱以14.11KG計重。惟查，原告所生產之「Y-360 」產品，目前生產線上之產品規格乃係每箱2,000 入之包裝數，該各項產品每箱乃介於7.70至16.68KG 不等。原告迭次主張90至95年度所生產之產品規格，會隨著市場趨勢、交易競爭等因素，每年而有不同的改變，惟被告均置之不理，致遠會計師事務所除未細分該產品品名外，其針對不同年度之產品規格包裝數，亦有推估基準事實錯誤之情事。

3、此外，致遠會計師事務所在查核各項產品規格之處，不僅多有缺填產品規格、數量之情形，其如何能將該產品規格均推估為「一致」之重量，不無疑問。如「AC-500白」之產品，致遠會計師事務所竟將每箱1,000 入及2,000 入之儼然不同包裝數，每箱均以14.44KG 計重；又於「P-550白」之產品，亦將每箱白杯1,000 入及600 入之包裝數，均以每箱9.68KG計重。

4、致遠會計師事務所以原告之「年度當期之銷售額」推估原告年度產品銷售量，再以該產品銷售量計算原告應繳費重量，然此種計算方式主要建立在產品規格不會隨著交易市場之需求而有所改變，換句話說，某一種產品，其裝箱規格及內容比重等，無論於90年抑或95年均相同，這種計算方式才會準確。然致遠會計師事務所所查核之內容，不僅未區分各項產品品名外，就連產品本身的規格及包裝數，內容錯誤百出，而被告根據此一顯有違誤之稽核彙總表作成處分，難謂無違法之處。

5、每月營業量之核定，係依以往年度業者每個月之生產量扣除損耗量所得之數量，非如被告所稱以產品「銷售量」為基礎，蓋產品銷售量是要觀察產品是否隨著某些因素而有改變的情況，假使該產品無論經過3 、5 年，都是差不多一樣的重量、規格，即可用這種方式來推估原告當年所銷售產品之總重量。例如原告所生產的「Y-360 」產品，於90年度每箱包裝規格為1,000 入，但是於95年度生產線上相同產品之規格卻已改為每箱2,000 入之包裝數，致遠會計師事務所卻將每箱2,000 入的包裝重量誤計為每箱1,000 入的包裝重量，而統計出所謂原告之「年度產品銷售量」，該數據是否正確，顯有疑問。被告復根據錯誤之數據而課予原告高額之回收清除處理費用，非無商榷餘地。

（五）被告曾於91年1 至3 月期間另委託第三人衛適密廢物減量科技有限公司（下稱衛適密公司）查核瑞旗公司89年度之營業量，於查核程序明確指出查核基準為「依據生產量扣除耗損率及出口量計算而得」，並於「會計查核重點及結果」欄目項下明確載明：「……銷售開立二聯式發票部分之產品，並未記載買受人資料，且依其性質暫行推定非屬一次性使用之免洗餐具，不予列入此次查核應繳費營業量之計算，而開立三聯式發票部分，則必須取得下游廠商出具其產品係做為工業、農業及醫療等用途，而非免洗餐具之證明書，始可認定為扣減項目……」，依被告89年度所為之查核方式，會計查核之結果，開立二聯式發票之部分，應屬非一次性使用之免洗餐具，不予列入查核應繳費營業量之計算，然於90、91年度由致遠會計師事務所為之查核結果，卻不區分產品之性質，一律將其納入而課徵回收清除處理費，其所採之措施是否符合主管機關課徵回收清除處理費之目的已有疑義，同樣之事件，同樣生產之產品，對於同一法規之解釋及執行，只因年度不同，卻有不同之查核標準，難謂不悖於平等原則之要求。且被告對原告88、89年度回收清除處理費之核算，亦將開立二聯式發票之產品排除於應列入課徵回收清除處理費之範圍，則被告恣意變更課徵方式，基於「信賴保護原則」，被告任意增加原告負擔之行政處分，應不得為之。

（六）原告並聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告主張本件90年3 月1 日至29日之回收清除處理費用之請求權，業已罹於時效云云。惟按當時有效之處理辦法（87年8 月12日公布、92年3 月13日廢止）第7 條：「業者應依其種類於每單月份15日前向中央主管機關申報前2 個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」同辦法第8 條：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第1 項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，……」，原告90年3 月、4 月之營業量應於90年5 月15日前向被告申報，並繳納該期間之回收清除處理費。查原告90年3 月1 日至29日之回收清除處理費既係至遲應於90年5 月15日前繳納，故被告之公法上請求權應自該期日起算。職是，被告以95年3 月29日環署基字第0950024826號函命原告補繳90年3 月1 日至29日之回收清除處理費，並未罹於時效。

（二）被告係於94年8 月17日委託查核單位至原告處查核原告90年度及91年度有無短漏報回收清除處理費，參諸處理辦法第20條：「與前條第1 項各款查核事項有關之單據及憑證，除中央主管機關另有規定外，應保存5 年。」、管理辦法第14條：「責任業者之營業量或進口量申報表及回收清除處理費繳費證明，應保存5 年備查。」、稅捐稽徵法第11條：「依稅法規定應自他人取得之憑證及給予他人憑證之存根或副本，應保存5 年。」、稅捐稽徵機關管理營利事業會計帳簿憑證辦法第26條第1 項：「營利事業設置之帳簿，除有關未結會計事項者外，應於會計年度決算程序辦理終了後，至少保存10年。……」、同辦法第27條第1項：「營利事業之各項會計憑證，除應永久保存或有關未會計事項者外，應於會計年度決算程序辦理終了，至少保存5 年。」原告就相關產銷、申報、會計帳簿憑證等資料本即應至少保存5 年，是被告於94年8 月至10月間4 度前往查核90年、91年有無短漏報回收清除處理費，並於95年3 月29日以環署基字第0950024836號函命原告補繳90年3月至91年12月之回收清除處理費，亦無使原告處於舉證困難或不確定之狀態。

（三）原告另主張被告委託查核單位以「銷售額」推估產品「銷售量」之方式作為課予回收清除處理費用之查核基準並非適法云云，亦屬誤會：

1、90年10月修正前之廢棄物清理法第10條之1 第3 項：「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金。……」、另90年10月修正後之廢棄物清理法第16條第1項：「依前條第2 項公告之應負回收、清除、處理責任之業者（以下簡稱責任業者），應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，……」，均規定製造業者應依當期「營業量」申報、繳納回收清除處理費。

2、前開「營業量」之定義，依處理辦法（87年8 月12日公布、92年3 月13日廢止）第3 條規定，被告本即得擇容器製造業者的「銷售量」或「生產量」之一作為「營業量」來計算回收清除處理費（被告原則均以生產量作為營業量，蓋責任業者之產品最後一定會成為廢棄物，故均應課回收清除處理費，惟因原告無法提出生產量之相關資訊，故被告只得以銷售量作為營業量）；另管理辦法（91年10月23日公布）第2 條則係以「銷售量」作為計算回收清除處理費之「營業量」基準。原告為容器製造業者，由前開二辦法可知，被告依原告責任物之「銷售量」作為「營業量」以核計回收清除處理費，並命原告補繳短漏金額，並無違誤，原告主張應以「生產量」而不得以「銷售量」作為計算基準，應屬誤會。

3、綜上，原告90年3 月至91年10月24日部分之回收清除處理費之計算，應適用當時尚有效之處理辦法（依處理辦法第3 條第12款，得以銷售量或生產量擇一計算營業量），91年10月25日之後部分，則適用管理辦法之規定（依當時管理辦法第2 條第2 款規定，營業量係指製造業者之責任物之銷售量，但免洗餐具等容器製造業者之營業量為其容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之）。依據上開規定，被告本得選擇容器製造業者之「銷售量」或「生產量」之一作為營業量之計算基準，由於原告無法提供生產量之相關資訊，故被告依據處理辦法僅得以原告責任物之「銷售量」作為「營業量」，並無違誤。

（四）原告又主張本件估算重量時，有誤算及推估基準事實不明之情事經查：

1、被告及委託查核單位前後數次前往原告處稽查期間，原係請原告提供相關帳簿等資料，惟原告以電腦登帳部分已遭後面資料覆蓋致無法提供等各種理由拖延，被告遂請原告提供其90年、91年度銷貨發票之原始憑證及各產品別每箱重量明細表逐一核算，因此原告即提供銷貨發票數十箱及「重量參考值」明細表4 紙予被告。茲因銷貨發票數量龐大，為確認原告所提供之銷貨發票是否正確，查核單位乃隨機抽選銷貨發票加以驗證，經核對並未發現重大不符之情事，故被告乃以之作為計算原告「銷售量」之依據。

2、至於原告提供之「重量參考值」明細表所列數據是否合理乙節，查核單位亦請原告提供現有產品實測，原告表示種類太多無法全數提供，故僅提供5 種品項供實際測量，經實測結果與「重量參考值」明細表有部分差異，惟原告表示其所提供之「重量參考值」明細表係本件查核期間的重量，但重量會隨產品技術、市場競爭等因素而逐年有減輕之趨勢。由於兩者數據差異不大，被告乃信賴原告所提供之「重量參考值」明細表所列數據作為計算各品項容器重量之依據。被告係依據原告提供之銷貨統一發票及重量參考值明細表計算其應補繳之回收清除處理費，且該銷貨統一發票及參考重量值數據均經被告查核單位抽驗認為無重大不符之處而予以採用，原告應受「禁反言原則」之拘束，不得再主張其於查核時自行提供予被告之數據為虛偽不實或有疏漏。

3、原告主張依其所生產之成型杯標準重量表（PP容器），其「Y-500 」即有12種不同之品名云云，惟查：原告於查核時所提供之重量參考值明細表中，「Y-500 」僅區分為「Y-500 （本）：14.11 ㎏／箱」、「Y-500 （白）：14.44㎏／箱」，與該表所列品名分類不同。致遠會計師事務所製作之90、91年度之統計表，在其品名後面並未有其他括弧之編號分類，而該統計表之品名、規格係依據原告銷貨發票上所載資料記載，可證原告90年、91年度時並未有如原告所生產之成型杯標準重量表之分類。被告另於95年再度前往稽查原告其他年度之回收清除處理費申報、繳費情形，原告於95年12月1 日亦曾提供該查核年度之產品品名及重量標準表，細觀該成型杯標準重量明細表中，亦無原告於本件訴訟中所辯之品名細目，故原告所辯，恐無可採。且查，對於被告未曾見過之原告所生產之成型杯標準重量表，其列印時間記載為「2006年4 月20日」，該文件原告從未於查核時或訴願時提出，反係於行政訴訟階段始另行提出，又與原告自行提供與被告查核之資料不符，實難採信該內容之真正。

4、關於原告所辯「Y-360 」部分，經觀原告提供之「重量參考值」，其「Y-360 」分為「Y-360 （本）：14.11 ㎏／箱」、「Y-360 （白）：14.44 ㎏／箱」，故被告以原告自行提供之數據核算每箱重量，亦無不合。

5、關於原告主張「P-550 白」產品有「白杯1,000 入」及「白杯600 入」之包裝，被告均以每箱9.68㎏計算云云，惟查原告「P-550 白」產品主要為600 入包裝，而其中一筆「白杯1,000 入」包裝，因原告未提供重量，故被告乃以較有利於原告之「600 入包裝」的重量推估計算，應屬合理。關於原告主張「AC-500白」有1,000 入及2,000 入之不同包裝，被告均以每箱14.44 ㎏計重云云，經查原告於查核時表示其編號規則中，英文字母為產品之規格代碼，後附之阿拉伯數字為產品之容積，故如產品規格不同，理應有不同之產品品名，惟其所列產品品名均為「AC-500白」，且其單價間並未有重大差距，故被告以原告所提供之重量參考值明細表所提供之重量計算，應無違誤。至於規格內容係依被告提供之統一發票摘要欄所記載，惟因摘要欄長度有限，部分內容恐未及記載，惟從單價觀之應不影響其重量。

6、另查，原告所指發票號碼為EL00000000（品名：A-240 本，裝箱規格：水杯- 小包裝600 入，數量50箱）與發票號碼為EL00000000（品名：A-240 本，裝箱規格：水杯-2000 入，數量50箱）之二筆發票雖確實存在，惟係原告於90年1 月至2 月份所開立之銷貨發票，雖亦於致遠會計師事務所之統計範圍內，然被告核算原告應繳納回收清除處理費之期間僅為90年3 月至91年12月間，故上開二筆發票資料之統計，實與本件回收清除處理費之金額計算無涉，原告援引該二筆發票資料質疑被告委託之致遠會計師事務所查核結果有誤，實屬無稽。

（五）就原告稱被告對於是否將開立二聯式發票部分之產品列入查核應繳費營業量之計算，並無一定標準而任意為之乙節：依據財政部國稅局訂定之會計及審計等相關法規，有關營業人開立之二聯式發票及三聯式發票均屬銷售憑證之一，國稅局課徵營業稅均依營業人所開立之二聯式發票、三聯式發票及收據等銷售憑證核課，並不因所開立者為二聯式或三聯式發票而有所差異。再者，被告依廢棄物清理法等相關規定公告列管之各類責任物，係以責任物本體或其裝填內容物為列管範圍，並未認以二聯式發票開立之責任物得以特別排除。又被告公告中除免洗餐具外亦未區分一次性使用或多次使用，蓋應回收廢棄物，廢棄後即有污染環境之虞；至於衛適密公司工作紀錄所載，僅係該查核單位認為該責任物部分存有疑義而言明「暫不列入」計算而已，非謂免除原告其他各期回收清除處理費之繳納義務。

（六）被告並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、本案相關法條：

（一）89年1 月19日修正公布之廢棄物清理法第10條之1 第1 項、第2 項、第3 項前段及第4 項規定「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。」「前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；……。」「公告指定業者申報之營業量、回收量及處理量，主管機關得派員前往查核，並索取相關資料，或委託適任人員為之；必要時得請當地稅捐主管機關協助查核。」

（二）90年10月24日修正公布之廢棄物清理法第15條規定「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」第16條第1 項前段規定「依前條第2 項公告之應負回收、清除、處理責任之業者，應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管」。第20條規定「主管機關得派員或委託專業人員攜帶證明文件進入依第16條第1 項、前條指定公告責任業者、販賣業者之場所及依第18條第3 項指定公告回收、處理業之回收、貯存、清除、處理場所，查核其營業量或進口量、物品或其包裝、容器之銷售對象、原料供應來源、回收相關標誌、應回收廢棄物回收處理量，並索取進貨、生產、銷貨、存貨憑證、帳冊、相關報表及其他產銷營運或輸出入之相關資料；必要時，並得請稅捐稽徵主管機關協助查核。」

（三）又聚丙烯（PP），由容器製造業者負責繳交回收清除處理費用，為環保署86年8 月4 日(86)環署廢字第49071 號、90年1 月12日（90）環署廢字第0003343 號、91年6 月19日環署廢字第0910041426號公告應回收清除、處理之一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍所明定。

五、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有被告95年3 月29日以環署基字第0950024836號函（即原處分）、行政院95年10月23日院臺訴字第0950092428號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以PP／PE回收清除處理費之費率訂定不當，部分回收清除處理費用已逾時效，及被告逕以「銷售額」推估產品「銷售量」之方式，作為課徵回收清除處理費用之查核基準，均非適法等節，據為主張，故本件應審酌之爭點即為：被告90年3 月1 日至29日之回收清除處理費請求權是否罹於時效？被告委託致遠會計師事務所所為之查核結果是否有誤？被告就本件回收清除處理費用之查核基準，是否適法？

六、本院之判斷：

（一）原告主張PP／PE回收清除處理費之費率訂定不當一節，經查被告於86年05月14日，依當時有效之廢棄物清理法第10條之1 第6 項授權，制定「行政院環境保護署資源回收費率審議委員會設置辦法」，由行政院環境保護署資源回收費率審議委員會負責關於經中央主管機關公告應回收清除處理之物品或包裝、容器之回收清除處理費費率之訂定、計算及調整之審議事項。該會置委員15人，由被告署長就環境保護團體代表、消費者保護團體代表、學者專家、社會公正人士、政府機關代表、業者代表及環保署代表遴聘之，其中環境保護團體代表、消費者保護團體代表及學者專家、社會公正人士代表合計不得少於該會總人數二分之一。委員任期二年，期滿得續聘之。該條例於87年8 月26日修正時，並增訂第9 條之1 ，明列審議費率應參考之各項原則，原告主張各節，雖屬費率審議之參考原則之一，然審議委員會係綜合各原則而為考量，且委員會中亦有業者代表參與，是其等針對各材質費率均考量原料之材質、容積、重量與該廢物品或容器對於環境之影響、回收清除處理成本等因素所合議決定之費率，既已廣納各方意見並參酌必要資料，是其制定經過符合法定程序，亦未有何濫用裁量情事，原告所訴顯失公允云云，尚難憑採。

（二）原告主張本件回收清除處理費之課徵，不應適用廢物品及容器回收清除處理辦法（下稱處理辦法）部分，經查：1、被告訂定處理辦法之授權依據為77年11月11日增訂，86年3 月28日修正之廢棄物清理法第10條之1 （下稱原廢棄物清理法第10條之1 ）第2 項（後段）規定。嗣廢棄物清理法於90年10月24日全文修正公布，雖無第10條之1 ，惟該條修正理由載：「一、現行條文第1 項及第2 項修正移列，現行條文第2 項並酌作文字修正，使其範圍更為明確。

二、現行條文第2 項後段、第3 項至第8 項移列至修正條文第16條至第18條中規範。」其第18條第1 項規定：「依第15條第2 項公告之物品或其包裝、容器，經食用或使用後產生之一般廢棄物（以下簡稱應回收廢棄物），其回收、貯存、清除、處理，應符合中央主管機關之規定；其回收、貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」修正理由載：「現行條文第10條之1 第2 項後段移列至修正條文第1 項，並增列應回收廢棄物回收清除處理方法及設施標準之法源依據。」足見原廢棄物清理法第10條之1 第2 項後段之「其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」，係移至90年10月24日全文修正公布之廢棄物清理法第18條第1 項後段，並略加修正為：「其回收、貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之」。由此可知，廢棄物清理法第10條之1 第2 項後段之規定，並非「刪除」，而是「修正」，處理辦法並未因廢棄物清理法於90年10月24日全文修正公布時，無第10條之1 之條次而失其授權依據。故原告主張廢棄物清理法第10條之1 於90年10月24日經刪除，處理辦法業失其適用基礎，而認本案於該辦法有效期間之清除處理費，亦不能適用處理辦法，應有誤解。

2、應回收廢棄物責任業者管理辦法（下稱管理辦法），係於91年10月23日訂定發布，其第17條規定：「本辦法自發布日施行」，依中央法規標準法第13條規定，管理辦法應自91年10月25日起發生效力，就91年10月24日以前，無論是依90年10月24日全文修正公布生效前之廢棄物清理法第10之1 第3 項，或是依全文修正公布生效後之廢棄物清理法第16條第1 項，繳交回收清除處理費，本於法律適用「實體從舊」之原則，均無適用管理辦法之餘地。是管理辦法94年4 月21日修正增訂之第15條之1 ：「平板容器或非平板類免洗餐具容器製造業之責任物，於中華民國94年5 月1 日後製造者，其營業量為製造業者之責任物之銷售量；其於中華民國94年5 月1 日前製造者，其營業量為製造業者之容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之。」其所稱之「其於中華民國94年5 月1 日前製造者」，自是指91年10月25日至94年5 月1日前製造者，並不包含91年10月24日前製造者。故原告主張有關其本件90年3 月至91年10月之「營業量」，其解釋亦應適用94年4 月21日修正之管理辦法部分，亦難憑採。

3、故原告於90年3 月至91年12月期間應依法申報繳納回收清除處理費及計算標準，其中90年3 月至91年10月24日部分之回收清除處理費之計算，應適用當時有效之處理辦法；91年10月25日至91年12月31日部分，則可適用管理辦法之規定，應堪認定。

（三）原告主張被告以「銷售額」推估產品「銷售量」之方式作為課予回收清除處理費用之查核基準並非適法一節，經查：

1、依86年3 月28日修正之廢棄物清理法第10條之1 第3 項前段，及90年10月24日修正公布之廢棄物清理法第16條規定，製造業者應按當期「營業量」，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費。故廢棄物清理法修正，回收清除處理費應按「營業量」計算，修法前後之規定並無不同。僅係就營業量之定義部分，廢棄物清理法所授權制定之處理辦法及管理辦法有不同之規定，依處理辦法第3條之規定，營業量係指銷售量或生產量；而依管理辦法第2條則僅指銷售量，但管理辦法另於94年4 月21日修正時增訂第15條之1 規定：「平板容器或非平板類免洗餐具容器製造業之責任物，於中華民國九十四年五月一日後製造者，其營業量為製造業者之責任物之銷售量；其於中華民國九十四年五月一日前製造者，其營業量為製造業者之容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之。」。

2、原告雖主張前開管理辦法第15條之1 規定，係屬回溯適用之特別規定，自應優先適用，故本件原告之營業量應以容器生產量為據，惟查，原告於90年3 月至91年12月期間應依法申報繳納回收清除處理費及計算標準，其中90年3 月至91年10月24日部分之回收清除處理費之計算，應適用當時有效之處理辦法，91年10月25日之後部分，始可適用管理辦法之規定，已如前述，原告認應全部適用管理辦法之規定，並以本次查核容器均係94年5 月1 日前製造，故認應全部應依生產量核算云云，已難憑採。且縱認91年10月25日至91年12月31日部分，應以生產量作為計算標準，然經被告委託致遠會計師事務所於94年8 月17日至18日、94年9 月20日及同年10月3 日至同年11月17日查核原告90年1 月至91年12月之營業量相關帳籍憑證，然原告僅提供90年1 月至91年12月進銷貨發票、總分類帳、傳票、公司憑證、進口報單等資料，並未提供生產相關單據等情，有致遠會計師事務所工作執行報告附於原處分卷可稽，且原告於訴願及行政訴訟中，亦未提出如原物料明細帳（或稱材料明細帳）、在製品明細帳、製成品明細帳、生產日報表等與生產量有關之資料以供查核，故其空言指摘被告未予調查，要難憑採。

3、本件原告90年3 月至91年10月24日部分之回收清除處理費之計算，應適用當時有效之處理辦法，即以銷售量作為計算標準，故被告依原告提出之進銷貨發票，統計該2 年度銷貨發票應繳費產品銷售數量（箱），依原告提供之重量參考值明細表，計算原告應繳費產品銷售重量，再減除其自行申報繳費重量、出口量及出售予下游容器商品製造業者之重量核算，故此部分被告以銷售量作為計算標準，合於當時有效之處理辦法，於法並無不合。

4、至於91年10月25日至同年12月31日部分，依前開管理辦法，固應以生產量為營業量，惟按「主管機關或其委託之專業人員依本法第二十條進行查核時，責任業者提供之資料不實，或未提供完整帳冊、資料，主管機關或其委託之專業人員得依下列方法擇定其營業量或進口量最高者為該責任業者之營業量或進口量：一、依原( 物) 料、人員、水電或設備使用情形、生產速率或其他足供佐證之資料計算其營業量或進口量。……」管理辦法第13條定有明文，本件原告既未提出生產量之相關資料，是以被告自得依前開規定，就其他足供佐證之資料計算其營業量或進口量，是被告依據經查核單位（致遠會計師事務所）抽驗，認為無重大不符之原告銷貨統一發票及重量參考值明細表，計算原告前開期間之營業量，並計算應補繳之回收清除處理費，核亦於法無違，是原告執此主張被告未以生產量為依據，尚難憑採。

（四）原告主張部分清除處理費已逾時效，及重量金額計算有誤部分：

1、原告雖主張90年3 月1 日至29日之回收清除處理費請求權已罹於時效，惟依當時有效之處理辦法第7 條規定：「業者應依其種類於每單月份15日前向中央主管機關申報前2個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」、同辦法第8 條：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第1 項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，……」，原告90年3 月、4 月之營業量，依前開規定應於90年5 月15日前向被告申報繳納。查原告90年3 月1 日至29日之回收清除處理費既係至遲應於90年5 月15日前繳納，則被告之公法上請求權應自該期日起算，至95年5 月14日始時效完成，故被告以95年3 月29日環署基字第0950024836號函命原告補繳90年3 月1 日至29日之回收清除處理費，且於95年3 月31日送達原告，有送達證書附於原處分卷可憑，故並未罹於時效，原告此部分之主張，即非可採。

2、原告主張部分型號產品，有各種不同之規格數量，被告一律就相同品名自行臆測裝箱規格而為重量計算，顯有錯誤云云。經查，本件營業量係以銷貨發票統計之銷售量為依據，惟原告提供之銷貨發票中對於產品之裝箱規格數量如無明確計載，則被告委託之查核單位亦無從知悉，故查核單位係依原告提供之重量參考值明細表作為計算重量之基礎，此有該重量參考值明細表附卷可參（本院95年度訴字第4229號卷第91-94 頁），其上雖有各產品分類型號、品名及每箱重量，然依該表並無從得知原告銷售時每箱之內容物數量詳情，然如原告出貨每箱規格數量與其提供之重量參考值明細表不同，致可能影響重量計算時，原告理應於提出重量參考值明細表時一併向查核單位陳明，或提出可供正確計算之參考資料，然原告於處分前未能盡協力義務，處分後亦未能提出具體資料以實其說，故其指摘被告推估基準事實不明及計算有誤，亦難遽採。

3、原告另主張被告應依其生產量扣除其出口量後，始得據此計算回收清除處理費，並聲請函調90、91年度之出口報單云云。經查，被告委託之查核單位致遠會計師事務所，已就原告自行申報之出口量，於營業量中予以扣除等情，此觀諸工作執行報告第7-8 頁、及原告90年3 、4 月之營業量申報表可稽（原處分卷第78、81頁），而此項出口量既為原告自行申報，原告復未能舉證該申報之出口量有何不符事實之處，則原告再行聲請函調外銷出口報單，即無調查必要，是原告此部分之主張，亦非可採。

（五）原告另主張被告未扣除二聯式發票部分之銷售量而有違法部分，經查：

1、廢棄物清理法及被告依該法公告列管之各類責任物，均係以責任物本體或其裝填內容物之性質作為列管範圍，並未認以二聯式發票開立之責任物得以特別排除。且有關營業人開立之二聯式發票及三聯式發票均屬銷售憑證，而被告依廢棄物清理法等相關規定公告列管之各類責任物，除免洗餐具外亦未區分一次性使用或多次使用。蓋應回收廢棄物，廢棄後即有污染環境之虞，故並未以責任物之使用目的或銷售對象，作為應否繳納回收清除處理費之判斷標準。

2、原告雖主張被告前委託之查核單位衛適密公司，於前期之工作紀錄上記載「銷售開立二聯式發票部分之產品，並未記載買受人資料，且依其性質暫行推定非屬一次性使用之免洗餐具，不予列入此次查核應繳費營業量之計算」云云，而認本件查核結果未依相同標準，扣除二聯式發票部分數量有誤一節，經查，被告公告列管之責任物，並未以使用目的作為應否繳納回收清除處理費之判斷標準，已如前述，且原告雖主張三聯式發票之銷售對象為營利事業，故推定產品為一次使用性質；而二聯式發票之對象多非屬營利事業，故可暫行推定非屬一次使用，亦難認與實際情形相符，原告亦未能提出相關依據，自難認屬可採。而原告所指衛適密公司之查核紀錄，亦僅使用「暫行推定」等語，故其查核意見尚須經被告確認是否與法令相符，而得援引，尚難憑此即認該查核標準已為被告所統一適用，原告執此主張被告違反平等原則及行政自我拘束原則，亦難認有理由。

（六）從而，被告經委託查核單位進行調查，並依原告提出銷貨發票及重量參考明細表，查得原告90年3 月至91年12月短漏報回收清除處理費，經合計為148,940,482 元，此有工作執行報告可稽（即以90、91年度應補繳金額161,281,723 元，扣除90年1 、2 月之12,341,241元，參原處分卷第78 -79頁），經查被告適用法令及調查程序，尚無違誤，是原告應繳納漏報之回收清除處理費148,940,482 元，應可認定。

七、綜上所述，原告主張均非可採，被告認定原告90年3 月至91年12月未依規定申報繳納PP容器之回收清除處理費148,940,482 元，並以原處分函請原告於文到45日內補繳，如逾期未完納，將依廢棄物清理法第51條第1 項規定，移送強制執行，並處應繳納費用1 倍至3 倍之罰鍰，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭