最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1170號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1170號

上訴人

行政院環境保護署

代表人

甲○○

訴訟代理人

李元德 律師

複代理人

曾建豪 律師

被上訴人

瑞旗生物科技股份有限公司

代表人

乙○○

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國96年7月19日臺北高等行政法院95年度訴字第4229號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人〈原名瑞紘工業股份有限公司，民國93年12月1日與瑞旗實業股份有限公司合併，由瑞紘工業股份有限公司為存續公司，並更名為瑞旗生物科技股份有限公司〉係容器製造業者，經上訴人委託致遠會計師事務所於94年8月17日至18日、94年9月20日及94年10月3日至同年11月17日查核被上訴人90年3月至91年12月之營業（進口）量相關帳籍憑證，發現被上訴人未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納PP容器之回收清除處理費，乃於95年3月29日以環署基字第0950024836號函請被上訴人於文到45日內補繳回收清除處理費計新臺幣（下同）148,940,482元，如逾期未完納，將依廢棄物清理法第51條第1項規定，移送強制執行，並處應繳納費用1倍至3倍之罰鍰。被上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審以95年度訴字第4229號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：(一)本案90年3月1日至29日之回收清除處理費用之請求權，業已罹於時效完成，上訴人將此部分列入計算，顯有不當：公法上請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅，此為行政程序法第131條所明定。上訴人迄於95年3月29日，始命被上訴人補繳90年3月至91年12月之回收清除處理費用，依上開行政程序法之規定，致使被上訴人繳納回收清除處理費之義務長期處於不確定之狀態，自有違公法上請求權時效之立法用意。(二)被上訴人係容器製造業，而所謂營業量，應係指容器製造業之生產量，並非產品銷售量，此為廢棄物清理法第16條第1項規定。而且，依據94年4月21日所修正之應回收廢棄物責任業者管理辦法(以下稱管理辦法)第15條之1亦可知，上訴人命被上訴人補繳90年3月至91年12月之回收清除處理費用，所依據之「營業量」應為「容器生產量」，並非為產品銷售量，實為灼然。

(三)依據管理辦法第13條規定可知，縱使被上訴人並未提供完整資料以供上訴人查核當年度營業量，上訴人尚可依據上開辦法第13條規定之方法擇定被上訴人之營業量，並非逕自以被上訴人之產品銷售量來推估被上訴人應補繳之回收清除處理費用。(四)上訴人係依被上訴人銷貨發票推估其應補繳回收清除處理費，然而關於銷貨發票計算情形統計表之重量欄如何計得？上訴人亦未區分各個產品品名，多以臆測方式計算重量，且誤算情形百出不窮，顯有推估基準事實不明之情形。(五)上訴人無正當理由，對於相同性質之事件卻為不同之處理，顯已違反行政法上之「平等原則」、「行政自我拘束原則」；另其對繼續而同性質之行政處分卻咨意變更，亦違背人民之正當信賴。(六)退步言之，縱認上訴人之行政處分並無違誤，但上訴人查核被上訴人之銷售量，其以粗略之統計方式，過程粗糙，內容多有錯誤，是以此錯誤之統計資料，所課徵之回收清除處理費，即有違誤，且錯誤之結果，嚴重損害被上訴人之權益等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：(一)依90年10月修正前之廢棄物清理法第10條之1、現行廢棄物清理法第16條規定，被上訴人係上訴人公告應繳費之容器商品製造業者，主要製造聚丙烯(PP)、聚乙烯(PE)容器，依法應按期申報「營業量」，並依上訴人核定之費率，繳納回收清除處理費。上訴人經委託致遠會計師事務所於94年8月17日至被上訴人處查核被上訴人90年度及91年度有無短漏報回收清除處理費，惟查核當天被上訴人僅提出其90年度及91年度之傳票及分類帳、瑞紘工業股份有限公司90年度傳票及分類帳，惟該等分類帳並無相關摘要，故無法進行核對。因此，上訴人乃派員於94年8月18日、94年9月20日陪同致遠會計師事務所再次前往查核。然被上訴人一直以資料過多、準備不易、追查年度久遠，電腦資料已遭覆蓋等藉口推拖，僅再提供90年3月與4月電腦印製之銷貨明細表。迄上訴人第4次前往查核（即94年10月3日至94年11月17日），被上訴人才提供90年至91年之銷貨發票及申報國稅局之銷售發票明細，經核發現被上訴人在該期間短漏報費用達148,940,482元，上訴人乃於95年3月29日函命被上訴人於文到45日內完成補繳納作業。(二)依廢物品及容器回收清除處理辦法第7條規定可知，被上訴人90年3月、4月之營業量應於90年5月15日前向上訴人申報，並繳納該期間之回收清除處理費。被上訴人90年3月1日至29日之回收清除處理費既係至遲應於90年5月15日前繳納，故上訴人之公法上請求權應自該期日起算。是則上訴人以95年3月29日函命被上訴人補繳90年3月至91年12月之回收清除處理費，並未罹於時效。(三)依廢物品及容器回收清除處理辦法第3條及應回收廢棄物責任業者管理辦法第2條之規定可知，上訴人依被上訴人責任物之「銷售量」作為「營業量」以核計回收清除處理費，並命被上訴人補繳短漏金額，並無違誤。(四)上訴人及委託查核單位前後數次前往被上訴人處稽查期間，原係請被上訴人提供相關帳簿等資料，惟被上訴人以電腦登帳部分已遭後面資料覆蓋致無法提供等各種理由拖延，上訴人不得已只好請被上訴人提供其90年、91年度銷貨發票之原始憑證及各產品別每箱重量明細表逐一核算，因此被上訴人即提供銷貨發票數十箱及「重量參考值」明細表4紙予上訴人。茲因銷貨發票數量龐大，為確認被上訴人所提供之銷貨發票是否正確，查核單位乃隨機抽選銷貨發票加以驗證，經核對並未發現重大不符之情事，故上訴人乃以之作為計算被上訴人「銷售量」之依據。至於被上訴人提供之「重量參考值」明細表所列數據是否合理？查核單位亦請被上訴人提供現有產品實測，被上訴人表示種類太多無法全數提供，故僅提供5種品項供實際測量，經實測結果與「重量參考值」明細表有部分差異，惟被上訴人表示其所提供之「重量參考值」明細表係本件查核期間的重量，但重量會隨產品技術、市場競爭等因素而逐年有減輕之趨勢。由於兩者數據差異不大，上訴人乃信賴被上訴人所提供之「重量參考值」明細表所列數據作為計算各品項容器重量之依據。上訴人係依據被上訴人提供之銷貨統一發票及重量參考值明細表計算其應補繳之回收清除處理費，且該銷貨統一發票及參考重量值數據均經上訴人查核單位抽驗認為無重大不符之處而予以採用等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）被上訴人主張90年3月1日至29日之回收清除處理費請求權已罹於時效完成云云；惟按當時有效之廢物品及容器回收清除處理辦法(以下稱處理辦法)第7條：「業者應依其種類於每單月份15日前向中央主管機關申報前2個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」第8條：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第1項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，……」，被上訴人90年3月、4月之營業量應於90年5月15日前向上訴人申報，並繳納該期間之回收清除處理費。查被上訴人90年3月1日至29日之回收清除處理費既係至遲應於90年5月15日前繳納，故上訴人之公法上請求權應自該期日起算。職是，上訴人以95年3月29日環署基字第0950024826號函命被上訴人補繳90年3月1日至29日之回收清除處理費，並未罹於時效。（二）被上訴人乃係免洗餐具容器製造業，而91年10月23日行政院環保署環署基字第0910072481號令，依廢棄物清理法第16條第4項訂定之應回收廢棄物責任業者管理辦法第2條第2款規定「營業量：係指製造業者之責任物之銷售量。但容器品製造業者之營業量為其容器購入量及容器生產量；……免洗餐具等容器製造業者之營業量為其容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之；……」；另94年4月21日所修正之應回收廢棄物責任業者管理辦法第15條之1亦明訂：「平板容器或非平板類免洗餐具容器製造業之責任物，於中華民國94年5月1日後製造者，其營業量為製造業者之責任物之銷售量；其於中華民國94年5月1日前製造者，其營業量為製造業者之容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之」。又處理辦法第3條固規定：「本法專用名詞定義如下：……十二、營業量或進口量：指……容器製造業者之銷售量或生產量、……」但上開處理辦法業因其母法之廢棄物清理法第10條之1於90年10月24日經刪除而失其適用基礎，且系爭處分做成於95年3月29日，依處分時有效之法規即上開管理辦法（94年4月21日修正者）明訂94年5月1日前製造者，亦有其適用，自應優先適用此管理辦法。故本件上訴人命被上訴人補繳90年3月至91年12月之回收清除處理費用，所依據之「營業量」應為「容器生產量」，並非為上訴人所主張之產品銷售量，要無疑義。（三）應回收廢棄物責任業者管理辦法第13條明定：「主管機關或其委託之專業人員依本法第20條進行查核時，責任業者提供之資料不實，或未提供完整帳冊、資料，主管機關或其委託之專業人員得依下列方法擇定其營業量或進口量最高者為該責任業者之營業量或進口量：一、依原（物）料、人員、水電或設備使用情形、生產速率或其他足供佐證之資料計算其營業量或進口量。二、由責任業者之上游、下游業者相關資料計算其營業量或進口量。三、依銷售額相近之同業申報之營業量或進口量。四、依銷售額相近之同業申報之回收清除處理費金額佔銷售額比例計算其營業量或進口量。五、依機器、設備、製造程序、原料相近之同業之製造量計算方式計算其營業量或進口量。前項之完整帳冊依商業會計法及稅捐稽徵機關管理營利事業會計帳簿憑證辦法之規定。」可知縱使本件被上訴人未提供完整資料以供上訴人查核當年度營業量，上訴人尚可依據上開方法擇定被上訴人之營業量，並非逕自以被上訴人之產品銷售量來推估被上訴人應補繳之回收清除處理費用，足見上訴人在查核基準上，顯有不合。（四）上訴人於91年1至3月期間曾委託訴外人衛適密公司查核被上訴人89年度之營業量，於查核程序明確指出查核基準為「依據生產量扣除耗損率及出口量計算而得」，並於「會計查核重點及結果」欄目項下明確載明：「……銷售開立二聯式發票部分之產品，並未記載買受人資料，且依其性質暫行推定非屬一次性使用之免洗餐具，不予列入此次查核應繳費營業量之計算，而開立三聯式發票部分，則必須取得下游廠商出具其產品係做為工業、農業及醫療等用途，而非免洗餐具之證明書，始可認定為扣減項目……」；但本件即90、91年度由致遠會計師事務所為之查核結果，並未對產品使用目的做區分，亦未說明有何考量具體案件事實上之差異及立法目的而為不同處置之正當理由。且被上訴人乃以產品發票提供上訴人查核，該資料每年皆應向稅務機關據實申報，與88年、89年所提供之銷售資料並無本質上不同，不應有因被上訴人提供不同資料，而使查核人員採取不同計算基礎之情事。足見本件上訴人系爭處分，已違反「行政自我拘束」及「平等原則」之意旨，亦有不合。（五）次查上訴人依被上訴人銷貨發票推估應補繳回收清除處理費，此種推估將產生重量計算之差異。例如：「Y-500」之產品中，針對顏色、規格的差異，有不同之品名，如：Y-500（Z6）本、Y-500（Z6）白、Y-500（Z7）本、Y-500（Z7）白等），每一種重量均為不同（見原審法院卷第29頁）；但「致遠會計師事務所」並未細分各個產品之品名，每箱均以14.11KG計重。又如：品名為「Y-360本」之產品，致遠會計師事務所所查核之規格乃為每箱1,000入之包裝數，每箱以14.11KG計重；但被上訴人公司所生產之「Y-360」產品，產品規格乃係每箱2,000入之包裝數，該各項產品每箱乃介於7.70-16.68KG不等（見原審法院卷第29頁）。再如：「AC-500白」之產品，致遠會計師事務所將每箱1,000入及2,000入之不同包裝數，每箱均以14.44KG計重；又如「P-550白」之產品，亦將每箱白杯1,000入及600入之包裝數，均以每箱9.68KG計重。可知致遠會計師事務所以被上訴人之「年度當期之銷售額」推估被上訴人年度產品銷售量，再以該產品銷售量計算出被上訴人應繳費重量，此種查核方式在產品規格隨著交易市場之需求而有所改變時，即會發生誤差，從而，其製作之稽核彙總表之內容亦隨之而失準，上訴人根據有誤差之稽核彙總表，作成課予被上訴人如此高額之回收清除處理費用之系爭處分，即有違誤。（六）綜合上述，計算被上訴人每月營業量之核定，應以業者每個月之生產量扣除製造過程之損耗量所得之數量，而非如上訴人所稱以產品「銷售量」為基礎，且以銷售量計算營業量，即會因規格不同而致生重量之差異，上訴人委託查核之致遠會計師事務所係以銷售量為基礎，上訴人再依據其有問題的稽核彙總表而統計出被上訴人之「年度產品銷售量」，所為系爭處分，核有不合，訴願決定未予糾正，亦有違誤，被上訴人執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。上訴人應依原審法院法律見解，另為適法之處分。

五、本院按：

(一)上訴人訂定處理辦法之授權依據為77年11月11日增訂，86年3月28日修正之廢棄物清理法第10條之1(以下稱原廢棄物清理法第10條之1)第2項(後段)規定。原廢棄物清理法第10條之1第1項及第2項規定分別為：「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。

二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。」「前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」嗣廢棄物清理法於90年10月24日全文修正公布，雖無第10條之1，惟該條修正理由載：「一、現行條文第1項及第2項修正移列，現行條文第2項並酌作文字修正，使其範圍更為明確。二、現行條文第2項後段、第3項至第8項移列至修正條文第16條至第18條中規範。」其第18條第1項規定：「依第15條第2項公告之物品或其包裝、容器，經食用或使用後產生之一般廢棄物(以下簡稱應回收廢棄物)，其回收、貯存、清除、處理，應符合中央主管機關之規定；其回收、貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」修正理由載：「現行條文第10條之1第2項後段移列至修正條文第1項，並增列應回收廢棄物回收清除處理方法及設施標準之法源依據。」足見原廢棄物清理法第10條之1第2項後段之「其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」，係移至90年10月24日全文修正公布之廢棄物清理法第18條第1項後段，並略加修正為：「其回收、貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之」。由此可知，廢棄物清理法第10條之1第2項後段之規定，並非「刪除」，而是「修正」，處理辦法並未因廢棄物清理法於90年10月24日全文修正公布時，無第10條之1之條次而失其授權依據。原判決未察，誤以為廢棄物清理法第10條之1於90年10月24日經刪除，處理辦法業失其適用基礎，而認本案不能適用處理辦法，而應適用管理辦法，以解釋計算被上訴人應補繳清除處理費所據，90年10月24日全文修正公布生效前之廢棄物清理法第10之1第3項，及全文修正公布生效後之廢棄物清理法第16條第1項所稱之「營業量」，為「容器生產量」，而非「產品銷售量」，適用法規不當。

(二)管理辦法係於91年10月23日訂定發布，其第17條規定：「本辦法自發布日施行」，依中央法規標準法第13條規定，管理辦法應自91年10月25日起發生效力，就91年10月24日以前，無論是依90年10月24日全文修正公布生效前之廢棄物清理法第10之1第3項，或是依全文修正公布生效後之廢棄物清理法第16條第1項，繳交回收清除處理費，本於法律適用「實體從舊」之原則，均無適用管理辦法之餘地。是管理辦法94年4月21日修正增訂之第15條之1：「平板容器或非平板類免洗餐具容器製造業之責任物，於中華民國94年5月1日後製造者，其營業量為製造業者之責任物之銷售量；其於中華民國94年5月1日前製造者，其營業量為製造業者之容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之。」其所稱之「其於中華民國94年5月1日前製造者」，自是指91年10月25日至94年5月1日前製造者，並不包含91年10月24日前製造者。原判決認被上訴人90年3月至91年10月之「營業量」，其解釋亦應適用94年4月21日修正之管理辦法部分，適用法規亦有不當。

(三)原判決採為判決依據之衛適密公司「營業量查核工作紀錄(續一)」(原審卷第65頁)載：「1.查核重點：……(2)本次營業量之查核係依據生產量扣除損耗率及出口量計算而得。2.查核結果：……(2)由於瑞紘公司（按即被上訴人合併前之公司）反應其每月交易資料龐大，而為配合本次查核必須再編制其他報表，例如：瑞紘公司表示未編制銷售產品明細表，其產品項目繁多，是否屬於應繳費項目、實際銷售對象、是否屬於免洗餐具及應繳費對象是否歸屬於瑞紘公司，必須逐一由銷貨發票之買受人及加總統計銷售數量（箱），並換算成重量始可統計得出，並進一步取得相關帳證資料，……惟截至查核結果，瑞紘公司表示短期內舉證困難，尚無法提示相關證明。……(5)經依瑞紘公司所提供民國89年5月至8月成品/半成品銷售開立三聯式發票重量換算表核算，瑞紘公司民國89年5月至8月短期申報營業量及應補金額計算如下……」。據此，該次營業量查核，上訴人似原擬依據被上訴人之生產量扣除損耗率及出口量計算，嗣因被上訴人表示資料龐大、無法整理、舉證困難等種種理由，最後是以銷售發票及重量換算，計算被上訴人應補繳之回收清除處理費，與本件之查核似無不同。原判決僅以上開紀錄查核重點(2)所載「本次營業量之查核係依據生產量扣除損耗率及出口量計算而得」，及查核結果(2)「‧‧‧銷售開立二聯式發票部分之產品，並未記載買受人資料，且依其性質暫行推定非屬一次性使用之免洗餐具，不予列入此次查核應繳費營業量之計算，而開立三聯式發票部分，則必須取得下游廠商出具其產品係做為工業、農業及醫療等用途，而非免洗餐具之證明書，始可認定為扣減項目‧‧‧」，而謂上訴人前後標準不一，認定事實與所採用證據不符，違反證據法則。

(四)上訴人於原審主張其係依據被上訴人提供之銷貨統一發票及重量參考值明細表計算其應補繳之回收清除處理費，且該銷貨統一發票及參考重量值數據均經上訴人查核單位抽驗認為無重大不符之處而予以採用，原判決對此重要攻擊防禦方法未說明不予採納之理由，判決不備理由。

(五)從而，原判決有適用法規不當及判決不備理由之違背法令事由，其為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。又被上訴人於90年3月至91年12月期間應否依法申報繳納回收清除處理費及計算標準，其中90年3月至91年10月24日部分之回收清除處理費之計算，應適用當時尚有效之處理辦法，91年10月25日之後部分，則適用管理辦法之規定。準此，因原處分是否合法，尚須由原審依不同期間，分別依相關法令規定，調查事實，始得憑以判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異