臺北高等行政法院判決

99年7月15日辯論終結

原告

科學工業園區管理局

代表人

甲○○（局長）住同上

訴訟代理人

黃帥升律師

訴訟代理人

許慧如律師

訴訟代理人

吳典倫律師

被告

行政院環境保護署

代表人

乙○○○○○○住同上

訴訟代理人

丁○○

戊 ○

涂邑靜

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國98年11月20日院臺訴字第0980097419號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告辦理新竹科學工業園區四期擴建用地竹南基地變更計畫暨其擴建計畫（以下簡稱系爭開發計畫）環境影響說明書（下稱系爭環說書），前經被告查有條件通過環境影響評估審查，並以92年4月16日環署綜字第0920027524號公告（以下簡稱被告92年4月16日公告）審查結論。嗣原告提出環境影響差異分析報告，經被告以95年10月19日環署綜字第0950077331A號函同意備查所送環境影響差異分析報告（定稿本）。迨98年1月9日，被告派員前往進行環境影響評估現地監督作業，發現原告未依上開審查結論二、及環境影響差異分析報告第1.3.1節環境監測計畫等所載，切實執行河口、海域水質及水域生態等環境監測，有違反環境影響評估法第17條規定之情形，乃依同法第23條第1項第1款規定，於98年4月10日以環署督字第0980030355號函附同號裁處書（以下簡稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並限期於98年7月31日前完成改善。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠按環境影響評估法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」，同法第23條規定：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者」，可知如開發單位切實執行環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，則不會有依環境影響評估法第23條第1項處罰之問題。

㈡本案在系爭開發案仍處於施工階段，而原告已完成「施工階段」監測之情形下，並未繼續進行應屬「營運階段」之監測，與環境影響評估法第17條之規定，並無違背。

⒈按被告之審查結論記載：「放流口下游及河口、海域之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次，並報苗栗縣環境保護局備查」，鑑於其目的係為了解及確保污水廠擴建營運後是否能有效處理園區內隨廠商數增加之污水量，其污染排放量可符合環評階段承諾之放流水量、污染物濃度等規定，原告乃將系爭水域監測分為「施工階段」及「營運階段」，依各階段之性質與目的擬定監測計畫。施工階段之監測目的係為取得原有排放量對水域影響之資料，藉以與未來開始營運後，因新廠商進駐而排放量增加後之數據相比對，故進行一年四季之調查一次（即每三個月進行一次監測，為期一年）。營運階段則係於擴建污水處理廠取得排放許可後，進行一年四季之調查一次，未來視監測結果再行檢討（即每三個月進行一次監測）。原告於環境影響說明書定稿本中載明上揭監測計畫已遵照審查結論辦理，並經被告以92年6月19日環署綜字第0920044416號函同意確認，原告復於92年6月23日以園勞字第0920015969號函檢送上揭定稿本予被告，而被告隨即以92年7月2日環署綜字第0920047533號函同意備查在案。

⒉又系爭開發案中污水處理廠之擴建係於99年1月18日取得排放許可，是系爭開發案之污水處理廠擴建部分在此時點前為施工階段，後為營運階段，從而依被告准予備查之系爭環說書定稿本規劃內容，系爭水域係自99年1月起始應進行營運階段之監測。原告依監測計畫，於施工階段92年10月至93年7月間，進行一年四季之調查一次完竣。調查報告亦已提送予苗栗縣環境保護局及被告，並載明係依系爭開發案環說書審查結論第2條辦理，就系爭水域之監測結果，大致均符合標準，被告或苗栗縣環保局均未為異議。而於營運階段，因系爭開發案之污水處理廠仍在驗收，尚未營運，原告依系爭環說書本無須進行監測，惟因被告主張原告未於93年10月以後進行系爭水域之監測，有違反環境影響評估法第17條規定，原告為行政爭訟途徑尋求救濟，為免爭議，原告自98年4月起即恢復系爭水域檢測。

⒊鈞院96年訴字第3248號判決：「按依系爭工程環境影響說明書第8章『環境保護對策及替代方案』8.1『環境保護對策』8.1.1『物理及化學環境』四『水』㈡水質規定：『依第7章之預測建港對鄰近海域水質之影響，係屬輕微，不致造成八里海放管及淡海污水廠營運之影響。施工期間及營運期間對策如下：施工期間：對水質主要的不利影響項目為抽砂填土作業，較次要為地表污水及人員生活污水等，其對策歸納如下：、先圍堤後再抽砂填土……、管理施工進度……妥善規劃並執行施工管理，工地內放置之建材、廢棄物及施工機具等應適當的貯放。施工人員生活污水將合併淨水設施處理……營運期間：營運期間對環境主要之不利影響項目計有維修廠區地表逕流、洗櫃區污水、辦公室人員生活污水、廢棄物、油及油脂等之污染。研擬之減輕對策如下：設置污水下水道，雨水及污水收集分流系統，維修廠區地表逕流洗櫃區污水及辦公室人員生活污水須予蒐集，由業者自行處理。⑵本港營運期間政府或民間投資興建碼頭，西碼頭區以管線收受污水，東碼頭區以槽櫃車收受污水……。』可知，有關污水下水道之設置係屬於營運期間應執行之環評事項……核系爭工程污水道之設置既係屬於營運期間而非施工期間應執行之環評事項，則原告於被告查核當時尚未完成設置，自無違反上述環境影響說明書之內容情事…故原告主張其於施工階段尚未完成污水下水道之設置，並無違環境影響說明書規定乙節，洵屬可採；被告認原告未設置污水下水道有違環評法第17條規定乙節，顯然有誤」在開發單位之環境影響說明書將環評事項分為「施工期間」及「營運期間」之情形，如開發案尚在「施工期間」而未達「營運期間」，開發單位並無在「施工期間」執行原應屬「營運期間」環評事項之義務，主管機關更不得以開發單位未執行該環評事項而指摘開發單位違法。本案在系爭開發案仍處於施工階段，而原告已完成「施工階段」監測之情形下，並未繼續進行應屬「營運階段」之監測，與環境影響評估法第17條之規定，並無違背，被告認原告未於93年10月以後暫不進行系爭水域監測係違反環評法第17條云云，顯然有誤。

㈢依系爭環說書之記載，原告於系爭開發計畫之施工階段就系爭水域監測僅應實施一年。系爭環說書定稿本就新港溪河口、鹽港溪口至中港溪口間海域之地面水水質及水域生態，於「施工階段」進行「一年四季之調查一次」，自其「一年四季」及「一次」之用語，可知於系爭開發案之施工階段，系爭水域監測應進行一年四季，且為期一年之監測。且自系爭環說書中，關於系爭開發計畫之各項環境監測所應進行之頻率及時間之記載，其如非以「每季一次」之用語，就是以「進行一年四季之調查一次」之用語表示，可知系爭開發計畫之環境監測所應進行之頻率固為每季進行一次，然而其應進行多久，系爭環說書將其大抵分為兩種：如為期一年以上者，即記載「每季一次」，而如為期一年者，即記載「進行一年四季之調查一次」。反面言之，如認「進行一年四季之調查一次」係指應進行一年以上之意，則系爭環說書中「每季一次」及「進行一年四季之調查一次」用語之區分，即失其意義。由此益證於系爭開發計畫之施工階段，原告就系爭水域監測應進行「一年」。

㈣原告依系爭環說書定稿本記載原告於施工階段就系爭水域進行為期一年之監測，符合審查結論之意旨：

⒈自本案進行之歷程，可知原告就系爭水域監測於施工階段進行一年四季，為期一年之監測，符合審查結論之意旨：

⑴系爭開發計畫為新竹科學工業園區竹南基地之擴建計畫，除園區基地本身之擴建外，尚包括原有污水處理廠之擴建，以因應未來新進駐廠商而造成污水排放之增加。於系爭開發計畫，為了解污水廠擴建後是否能有效處理園區內隨廠商數增加之污水量，及確保污水廠擴建後其污染排放量可符合環評階段承諾之放流水量、污染物濃度等規定，原告乃規劃於污水處理廠之放流口下游等系爭水域進行監測，此亦為被告之審查委員會於審查結論要求應每三個月作一次檢測之緣由。

⑵被告之審查結論僅記載「放流口下游及河口、海域之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次……」等語，關於檢測之細節，諸如監測項目、三個月一次之檢測應進行時間、測站位置及數目等事項，並未具體說明，是原告乃依該審查結論，於環說書定稿本擬定計畫，就系爭監測規劃施工階段進行一次一年四季之監測，再於開始營運後之階段，即污水處理廠擴建完成取得排放許可後，於相同地點進行監測，視監測結果再行檢討，此項規劃納入環說書定稿本經被告審核通過後，原告再據以執行。而原告之環說書定稿本不但經由被告同意確認並備查在案，且原告嗣後於環境差異報告亦為相同之規劃及記載，被告亦未反對。

⑶綜觀整體執行過程中，被告在94年3月、95年1月、96年11月及97年3月至系爭開發計畫現場進行監督現勘，監督系爭開發計畫環境影響評估之實施狀況，於此場合原告均會提出審查結論及承諾事項辦理情形之報告予被告，該報告中均記載：「本計畫自民國92年10月開始執行每三個月一次之放流口下游及河口、海域水質及水域生態監測調查，至93年7月已完成施工階段一年四季之調查，監測報告已依要求函送行政院環保署及苗栗縣環保局備查。營運階段之監測待污水廠擴建完成取得排放許可後開始進行」等語，向被告回報放流口下游及河口、海域之水質及水域生態監測已依審查結論，進行每季一次、為期一年之調查，而長久以來被告對原告提出之報告並未表示意見，更未表示上述92年10月至93年7月間僅進行一年之監測有何違反審查結論之處，可見被告當時亦肯認原告已依環境影響評估說明書及審查結論之內容切實執行。故原告就系爭監測於施工階段進行一次一年四季之監測，而於93年10月以後暫不再進行系爭檢測，符合審查結論之意旨。

⒉自系爭監測之性質與目的，亦可知原告就就系爭水域監測於施工階段進行一年四季，為期一年之監測，符合審查結論之意旨：環說書定稿本中有關系爭水域監測之規劃，係為監測污水廠擴建後，因排放量增加，對於鄰近溪流之下游、河口及海域所生之影響。在污水處理廠之施工階段，初期尚未有大量新廠商進駐，污水處理廠排放量變化不大，且施工階段之監測目的係為取得原有排放量對水域影響之資料，藉以與未來開始營運後，因新廠商進駐而排放量增加後之數據相比對，從而就系爭水域之環境監測，應先於污水處理廠之施工階段先進行一年，待污水處理廠完工營運之後，再進行下一階段之長期監測。是自系爭監測之性質與目的，亦可知依系爭環說書之記載，就系爭水域監測於施工階段進行一次一年四季之監測，並無違反審查結論之意旨。

⒊自上述歷史及目的之觀點，可知原告於系爭環說書定稿本中，就污水處理廠擴建中之施工階段僅規劃一次一年四季之監測，係本於系爭檢測之性質及目的所為之合理安排，何況此項規劃不但經被告同意確認並備查在案，且綜觀系爭監測執行過程及被告數次現勘，被告對原告93年10月以後暫不再進行系爭檢測乙事亦未有異議，業如前述，可知原告依環境影響說明書定稿本之規劃，於92年10月至93年7 月進行一年四季一次之施工階段監測，符合審查結論之意旨，並無違背。

㈤訴願決定認定系爭水域應於施工階段即應進行為期一年以上之監測云云，洵有違誤：

⒈原告將系爭水○○○區○○○○○○段」及「營運階段」，施工階段係為期一年，且其後尚有營運階段「進行一年四季之調查一次，未來視監測結果再行檢討」之監測，可知就系爭開發計畫就系爭水域監測，原告自施工階段至營運階段已規劃至少進行二年以上之監測，顯已符合審查委員所諭示「長期」之要求。關此，原告於系爭環說書定稿本已有所回覆，並經被告以「所送『新竹科學工業園區四期擴建用地竹南基地變更計畫暨其擴建計畫環境影響說明書（定稿本）』，業經有關委員、專家學者及相關機關同意確認」等語同意確認在案。訴願決定認定系爭水域於施工階段進行為期一年之監測，違反審查委員所表示應「長期」監測之意旨云云，顯然忽略系爭水域監測應將「施工階段」及「營運階段」合併觀察，亦無視原告此等規劃業經審查委員表示同意確認在案之情，殊有違誤。

⒉關於系爭水域監測於施工階段所應進行之頻率及期間，系爭環說書之表9.2-1 「頻率及延時」欄已有記載，自應以此為準，業如前述。該表「費用估計」欄記載者為監測所需之費用，而費用之估算本應以「年」為單位，此觀系爭環說書記載系爭開發計畫環境監測所需經費施工階段為18,372,000元，營運階段為17,341,200元等語可稽。從而，可知表9.2-1中若干監測項目之經費單位為「元」，而非「元/年」，係屬漏載，更與環境監測應為期多久毫無關連。訴願決定以費用估算欄記載之單位有無「/年」，作為判斷該項環境監測應否進行一年以上之標準，顯有嚴重誤認。

㈥縱認原告未依審查結論意旨辦理系爭檢測，被告率爾以原處分裁罰原告，仍有違法：

⒈原處分違反行政罰法第7條規定及期待可能性原則：

⑴按行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」，其立法理由明揭：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。」、及「現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」。可知行政罰係以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，而以行為人具有故意過失為處罰之要件，國家並對此負有舉證責任。

⑵林錫堯大法官著述：「所有國家行為（包括立法），對人民而言，必須有期待可能性。此原則部分係出自基本權及法治國家原則，部分係比例原則之特殊適用範圍。例如：某種義務不能期待人民履行時，該義務消滅」。又最高行政法院98年度判字第262號判決：「且如果上訴人係與訴外人洪文榜共同受僱於力建公司，並受其指示及指揮監督，則依一般社會通念，是否能期待上訴人查明採取土石有無經主管經關許可，而拒絕提供系爭挖土機，尚非無疑。原審未說明其期待可能性，遽認在受指示及指揮監督關係下，上訴人未經查明採取土石是否經主管機關許可，即提供系爭挖土機由訴外人洪文榜駕駛，依力建公司之指示，為採取土石行為，自有過失等情，又未論證上訴人是否有重大過失，理由亦嫌不足。」。故國家課予人民行為義務，如人民對於該義務之履行欠缺期待可能性，則行政機關不得認定人民對於該違反義務之行為具有過失，更不得以人民違反該義務為由處罰。

⑶原告係依被告同意且備查之環說書定稿本，就系爭水域於施工階段進行一年四季，為期一年之監測，且在93年9月後，不論是原告提送系爭開發計畫其餘部分監測報告時，或是原告在被告多次現勘時所進行之簡報，被告均未就系爭檢測於施工階段僅進行一年乙節提出異議。是因被告上開同意備查及數次未表示異議之行為，原告就系爭水域於施工階段之監測係進行一年四季，為期一年乙事，已形成確信，自無從再期待原告會繼續進行施工階段之監測。被告變更先前所持系爭水域施工階段之監測係進行一年之見解，改為主張原告有於93年10月以後繼續進行系爭水域施工階段監測之義務，然原告對此義務之履行，顯無期待可能性，揆諸前揭見解，原告就此義務之違反並無故意或過失可言，被告率爾以原處分裁罰原告，確有違反行政罰法第7條及期待可能性原則之情形。

⒉原處分亦違反行政程序法第8條所規定信賴保護原則：

⑴按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」。又司法院釋字第589號解釋：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。」。可知當行政行為構成人民信賴基礎，而使人民有信賴行為，此等信賴狀態即應受憲法法治國原則及信賴保護原則保障。且構成人民信賴基礎行為不以行政處分或法規命令施行為限，行政機關之事實行為亦可能構成信賴基礎，此觀諸行政程序法第8條「行政行為」之用語即可明瞭，而學者亦持相同見解。

⑵針對系爭水域之施工階段係進行一年四季且為期一年之監測乙節，被告不但於審查環說書定稿本時表示同意確認，在系爭水域於施工階段之監測完成後，原告就其餘部分之監測提送報告，被告亦未表異議，甚至被告數次前來勘察時，對於系爭水域於施工階段之監測係進行一年乙節，亦無意見，是由此歷程，被告已傳達原告「系爭水域於施工階段係進行一年四季且為期一年無誤」之訊息，原告對此規範秩序亦已產生信賴，而暫不繼續進行系爭水域之監測，原告此等信賴之狀態，被告自應予以保護。迺被告突以原處分，就原告未於93年10月以後進行系爭水域之監測，認定原告違反環境影響評估法第17條規定，而裁處原告30萬元罰鍰，顯有違信賴保護原則等情；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

㈠「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下之罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰。一、違反第17條之規定者。二、……。」，環境影響評估法第16條、第17條、第23條第1項第1款定有明文。

㈡本案環境影響說明書定稿程序：

⒈被告於92年5月19日以環署綜字第0920035109號函送「新竹科學工業園區四期擴建用地竹南基地變更計畫暨其擴建計畫環境影響說明書（定稿本）」予有關委員、專家學者及及相關機關確認，經彙整回覆意見，歐陽嶠暉、黃生、黃乾全、顧洋四位委員專家及苗栗縣環境保護局表示同意認可，蔣本基委員、林正芳教授、經濟部水利署、苗栗縣政府及被告空保處未於期限內回覆視同無意見，苗栗農田水利會提出修正意見。

⒉被告於92年5月30日以環署綜字第0920039486號函請原告補充資料並修正定稿本後，送被告核備。

⒊原告於92年6月9日以園勞字第0920014058號函送定稿本請被告核備；被告於92年6月11日以環署綜字第0920041533號函請苗栗農田水利會確認；苗栗農田水利會回覆同意確認。

⒋被告於92年6月19日以環署綜字第0920044416號，因本案業經有關委員、專家學者及相關機關同意確認，請原告檢附定稿本7份送被告核備。

⒌原告於92年6月23日以園勞字第0920015969號函送定稿本至被告核備，被告於92年7月2日以環署綜字第0920047533號函同意備查。

㈢依據「新竹科學工業園區四期擴建用地竹南基地變更計畫暨其擴建計畫環境影響說明書」第六章第6-28頁所載略以「……新港溪為計畫區未來廢（污）水排放之承受水體，……新港溪上游屬於輕度污染，中游段屬中度污染，下游山寮橋附近屬嚴重污染……」。新港溪非屬本署執行水質監測之57條主次要河川流域；惟依據原告所提之97年第4季監測報告所載承受水體下游污染積分已由92年評估時之4.5提高至5.0，污染程度為中度污染。原告於98年4月起執行河口、海域水質及水域生態監測，98年第2季新港溪河口監測水質生化需氧量、氨氮及大腸桿菌群測值偏高；重金屬鋅、錳則超出保護人體健康相關環境基準。被告於99年4月19日以環署督字第0990033777號函請苗栗縣環保局提供同意備查之函文及監測資料，並於99年4月20日派員赴苗栗縣環保局查閱相關文件；苗栗縣環保局口頭表示原告於92至98年皆有提送竹南基地監測報告至該局，惟該局僅依規定予以收存備查並未函復。苗栗縣環保局於99年4月27日以苗環綜字第0990012503號函函復被告，略以：「……開發單位提報92年-98年『新竹科學工業園區四期擴建用地竹南基地變更計畫暨其擴建計畫施工/營運』階段」環境監測報告，開發單位於93年9月-98年3月期間未執行河口、海域水質及海域生態環境監測。被告依據環境影響評估法暨其施行細則，制定同仁執行環評監督之標準作業程序，被告遂依該程序執行環評監督作業。

㈣原告稱「施工期間」進行「一年四季之調查一次」，自其「一年四季」及「一次」之用語，可知於系爭開發案之施工階段，系爭水域監測應進行一年四季，且為期一年之監測。已符合審查結論之意旨云云乙節，被告說明如下：

⒈本案因新港溪水質已屬中度至嚴重污染，本案專案小組初審會委員審查意見：「新港溪水域生態應長期監測」及專案小組第二次審查會委員審查意見：「由於新港溪水質已屬中度至嚴重污染……，水域生態之監測必須長期進行，並至少三個月監測一次，以符因應環境變化之需要」審查委員要求本案放流口下游之水域生態監測，需每三個月及長期監測，應屬明確，故本案審查結論二「放流口下游及河口、海域之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次，並報苗栗縣環境保護局備查」係參考上述委員意見作成。再則開發單位針對本案審查結論二及委員意見說明均表示：「遵照辦理，詳報告表9.2-1、表9.2-2」，而其於報告表表9.2-1、表9.2-2中之河口、海域之水質及水域生態監測記載「進行一年四季之調查一次」，顯見原告依據審查結論二所擬定監測計畫之項目、位置及頻率等等具體說明於表9.2-1、表9.2-2中，其監測頻率為每三個月進行一次，故其「進行一年四季之調查一次」係指每年進行四季之調查一次，原告將其視為僅執行一年而每季一次之調查，實有違原審查意旨。

⒉本案環境影響說明書第九章9.2節表9.2-1施工階段環境監測明細及費用概估表中，監測若僅執行一年，其費用估計單位為元；若需每年執行，其費用估計單位為元/年，依該表有關河口、海域及水域生態之監測頻率及延時，進行一年四季之調查一次載明費用估計單位為元/年，應為長期監測，並非原告所稱僅執行一年。

⒊開發單位依據環評書件內容所載環境監測計畫執行監測之目的，係為使開發單位於開發計畫進行中（施工階段）及完成後使用時（營運階段），能依據其所執行之監測結果即時瞭解及掌握開發對環境所造成的各種影響（包括陸域及海域）。開發單位所執行監測結果作成之報告，除有特殊考量於審查結論或書件內容要求送被告備查外，被告均請開發單位自行審閱如監測結果發現對環境造成不良影響應即採取必要之減輕對策。本案被告於97年8月24日環署督字第0970057267號函知原告，請其依審查結論二「放流口下游及河口、海域之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次，並報苗栗縣環境保護局備查」及依本開發案審查通過之各項環評書件所載內容及審查結論切實執行。原告斷不能以其將環境監測報告送被告，即逕自推論其不執行監測計畫內容已經被告同意，況依環評法第16條之規定「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容」，此種推論亦顯與法不合。

⒋本開發案自92年開始施工，被告於98年1月9日派員進行環評監督作業，本開發案尚在施工階段。從92年至98年長達7年間，原告僅執行1年下游及河口、海域之水質及水域生態監測，園區已有部分廠商營運量產，而本開發案持續進行之施工及營運所產生之污水對新港溪下游及河口、海域之水質及水域生態之影響，原告自93年後即未進行監測，實難謂符合審查委員所謂之『長期監測』，亦失去長期監測所欲掌握瞭解開發對環境影響程度之意義。

㈤原告又稱原處分違反行政罰法第7條規定及期待可能性原則，亦有違行政程序法第8條所規定信賴保護原則云云乙節，被告說明如下：

⒈行政罰法第7條第1項規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」。對於違反行政法上義務行為之處罰，以行為人有故意或過失之責任條件為必要，惟按最高行政法院92年度判字第1701號判決：「……行為人不知行政法上義務規定，致有違反行政法上義務之行為，雖不能認為故意，惟人民本應注意遵守行政法上義務之行為規定，通常情形，並無不能注意遵守之情形，若無特殊事由致有不能遵守規定之情事，而有違反行政法上義務之行為，就不能謂無過失，……」。本件原告未依審查結論、環境影響說明書及差異分析報告所載內容切實執行，又無不能注意遵守之情事，其違反行政法上義務之行為，難謂無過失，自難執為免責之論據。

⒉行政程序法第8條規定「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，本裁處案引用之所有相關法規，並未有修改或廢止之情事，亦無原告所謂信賴保護原則之適用情事。

⒊被告現勘時原告所提之簡報，表示已完成第一年之一年四季之調查，惟後續執行部分並未予以敘述，因被告進行環評監督時，監督項目及範圍包含空氣品質、噪音振動、惡臭、地面水、生態、文化史蹟及污染總量管制等等各項記載於環評書件之內容，每次監督時針對不同重點進行監督現勘，原告本應依環評書件所載之內容及審查結論，切實執行，不能謂被告監督時未表示異議即為被告同意其作法，且依審查結論所載監測報告無需提送被告備查，被告向不予以審查及回復，原告不能擅自認定被告已同意其河口、海域水質及水域生態環境監測僅需執行一年，被告於98年1月9日監督時，原告未依審查結論所載執行河口、海域水質及水域生態環境監測之事實至為明確。

㈥被告職司環境保護主管機關，對違法之事實自當依法辦理，嚴予懲處，以儆效尤。依據原告於環境影響說明書定稿本中所填具之「開發單位履行環境影響評估責任承諾書」，已確認遵照環境影響評估法第17條之規定內容辦理，違反者，將受同法第23條規定處分。原告為公部門，更應為民表率，應比一般民眾更加熟悉相關法令規章，並恪遵法規規定；原告不應因其過失而推諉相關責任。原處分及訴願決定並無不合等語，資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造之爭點厥在於系爭水域生態之監測是否為至少每三個月作一次環境監測？經查：

㈠按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下之罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰。一、違反第17條之規定者。二、……。」，環境影響評估法第16條、第17條、第23條第1項第1款分別定有明文。

㈡本件被告針對原告於92年3月3日以園勞字第0920005604號函（以下簡稱原告92年3月3日函）檢附其前於92年2月間向被告所提「新竹科學工業園區四期竹南基地擴建計畫環境影響說明書」第6章第6-28頁「2、水質………新港溪上游屬於輕度污染，中游段屬於中度污染，下游山寮橋附近屬於嚴重污染（表6.2.5-3）。未來園區污水處理廠知放流水將排放至山寮橋下游，…………」一節，於92年3月18日召開「新竹科學工業園區四期竹南基地擴建計畫環境影響說明書專案小組初審會議」（按：該會議紀錄所載「時間：九十一年三月十八日（星期二）下午2時0分」實係「九十二年三月十八日」，業經被告陳明更正，以下簡稱92年3月18日初審會議），就附件討論一、歐陽委員嶠暉所提審查意見「（十）新港溪水域生態應長期監測」部分，會議結論為「請開發單位（即原告）重新評估污水廠放流水COD值後再行送審」（附件2第1頁參照）。嗣被告於92年3月25日，召開「新竹科學工業園區四期竹南基地擴建計畫環境影響說明書專案小組第二次初審會議」（以下簡稱92年3月25日第二次初審會議），在附件綜合討論一、黃生委員所提審查意見「由於新港溪水質已屬中度至嚴重優養，水域生態之監測必須長期進行，並至少3個月監測一次，以符因應環境變化之需要。」部分，經討論後，審查結論為「（一）本案建議有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理：1、………2、放流口下游之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次。………」（附件3參照）。被告嗣於92年3月31日環境影響評估審查委員會第105次會議（以下簡稱92年3月31日環評審委會議，見附件4第6頁），修正92年3月25日第二次初審會議審查結論二、為「放流口下游及河口、海域之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次，並報苗栗縣環境保護局備查。」；亦即，原告辦理系爭開發計畫之系爭環說書，係經被告審查有條件通過，並經被告以92年4月16日公告「新竹科學工業園區四期擴建用地竹南基地變更計畫暨其擴建計畫環境影響說明書」審查結論二、「放流口下游及河口、海域之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次，並報苗栗縣環境保護局備查」審查結論等情，有原告92年3月3日函、92年3月18日初審會議紀錄及92年3月25日第二次初審會議紀錄、92年3月31日環評審委會議暨被告92年4月16日公告等影本附於原處分卷可稽，並為原告所不爭執，自堪認系爭開發計畫有關系爭環說書，乃係經被告以有條件之方式予以審查通過無訛。

㈢原告雖主張依系爭環說書定稿本（原證9號參照），係將監測期間分為「施工階段」及「營運階段」，是其於92年10月至93年7月間，進行一年四季之環境監測，並無違誤，自無違反環境影響評估法第17條規定云云。惟查：

⑴按環境影響評估法施行細則第43條第2款所稱之『有條件通過環境影響評估審查』之規定，係指原則上為准許開發之行政處分，但必須履行相關之負擔。即本件開發案之准許係有附款之行政處分，其附款即原審查結論之二、「放流口下游及河口、海域之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次，並報苗栗縣環境保護局備查」。

⑵本件被告於92年4月15日以環署綜字第0920027286號函（以下簡稱被告92年4月15日函）檢送92年3月25日第二次初審會議紀錄予原告（正本收受者包括被告、該專案小組各委員、及行政院經濟建設委員會、苗栗縣政府、苗栗縣環境保護局等相關機關單位），該次會議結論已載明本件係「有條件通過環境影響評估審查」，開發單位應依下列事項辦理：1、…………2、「放流口下游之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次」，有被告92年4月15日函及92年3月25日第二次初審會議紀錄影本在卷足憑。

⑶是被告與相關主管機關及單位，顯已針對92年3月18日初審會議附件討論一、歐陽委員嶠暉所提審查意見「（十）新港溪水域生態應長期監測」部分，及會議結論「請開發單位（即原告）重新評估污水廠放流水COD值後再行送審」，暨92年3月25日第二次初審會議附件綜合討論一、黃生委員所提審查意見「由於新港溪水質已屬中度至嚴重優養，水域生態之監測必須長期進行，並至少3個月監測一次，以符因應環境變化之需要。」部分，經討論後之審查結論「（一）本案建議有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理：1、………2、放流口下游之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次。………」部分，明確表達本件如准許開發，原告（即開發單位）必須履行之相關負擔內容，甚為顯然。

⑷且原告據此而提出之原證7號定稿本附錄16「專案小組初審會議審查意見暨答覆說明」，已在A16-1頁「審查意見結論2、放流口下游之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次」，在「意見說明」欄載明「『遵照辦理』，詳報告表9.2-1、表9.2-2。」字樣，並在第A16-2頁「審查意見綜合討論黃生委員『1、由於新港溪水質已屬中度至嚴重優養，水域生態之監測必須長期進行，並至少3個月監測一次，以符因應環境變化之需要。』」，原告復在「意見說明」欄亦載明「『遵照辦理』，詳報告表9.2-1、表9.2-2。」字樣，此觀上開定稿本（即原證7號）影本亦明。是原告既對本件開發案之准許係有附款之行政處分，其附款即上開審查結論，非但同意『遵照辦理』，並據此製作報告表在案，殊難於事後諉為不知其具體內容，所稱僅需於92年10月至93年7月間，進行一年四季之環境監測（或僅「進行一年四季之調查一次」）云云，實與事實相悖，委無可採。

⑸原告雖以監測期間係分為「施工階段」及「營運階段」資為主張。然自原告所提系爭環說書第6章「開發行為可能影響範圍內之各種計畫及環境現況」，系爭未來污水處理場之放流水排放至新港溪下游所屬山寮橋下游再出海，依其第6-29頁所載山寮橋污染程度為「嚴重污染」等情以觀，其於提出系爭環說書階段，既早已對本件開發行為可能影響範圍內之環境現況明瞭，復於定稿本附錄16「專案小組初審會議審查意見暨答覆說明」中，檢具報告表明確承諾『遵照辦理』在後，苟其所言僅需『施工期間』內進行一年四季之環境監測即可云云屬實，其又何須大費周章製作報告表以明其願意『遵照辦理』，其矛盾之處有違常理，本無可取。

⑹況本件審查之初，即係著眼於科學工業園區開發建設，固有助於國家整體競爭與發展，但未及開發之前，已然有具體客觀事實呈現其相關生態環境之惡劣，自不容不予衡量審酌若准許開發，其所衍生之影響及不利於民眾健康之情形，甚或危及未來長久生存條件等情事，此亦係本件數次召開審查會多方討論之由來。且衡之常情，系爭放流口下游之水質及水域生態既早已達「嚴重污染」程度，豈有於遂達開發目的後，卻僅進行約10月期間（原告所稱之92年10月至93年7月間）或「僅進行一年四季之調查一次」之理，原告之舉即將承諾（履行一定具體內容之負擔）置若罔聞、棄如敝屣，難免令人質疑其率爾允諾，旨在取得開發之准許而已，其事後砌詞圖卸，益徵其提出定稿本、報告表等之展現履行相關負擔之意願行動，形同巧飾包裝，所謂「系爭環境監測分為營運及施工階段」割裂之說，在在與系爭環境影響評估之宗旨及審查通過係在『有條件』之前提下大相逕庭，實無足採。

⑺第以本件被告係自93年6月3日起執行現勘，有「環保署執行『新竹科學工業園區四期擴建用地竹南基地變更計畫暨擴建計畫』監督情形」影本1份在卷可佐。而系爭水域97年度第4季監測報告如被告所提附件2「表2.4-3新竹科學工業園區竹南基地97年第4季污水處理廠及其承受水體水質監測結果」，其中「監測項目」欄中，承受水體放流口下游之「污染積分（RPI）」為「5.00」，較92年5月之「4.50」為高，監測結果承受水體放流口下游水質為「中度污染」，亦有該等資料影印可參，系爭放流口下游之水質及水域生態之污染惡化程度已較本件開發案進行之初嚴重許多，可見一斑。此外原告迄未能提出「系爭生態監測確實至少每3個月進行1次」之具體事證供查，則被告依上述勘驗結果、監測報告及98年1月9日執行環境影響評估現地監督作業等件，認開發單位之原告未依系爭審查結論二、及環境影響差異分析報告第1.3.1節環境監測計畫等所載，切實執行河口、海域水質及水域生態等環境監測，有違反環境影響評估法第17條規定之事實，而予以裁罰，即非無憑。

⑻至原告指摘原處分違反行政罰法第7條規定及期待可能性原則暨違反行政程序法第8條所定信賴保護原則一節。經查本件原告能否為系爭開發案之進行，乃取決於『有條件負擔』（應執行河口、海域水質及水域生態等之環境監測，至少應每3個月進行1次）之大前提，並依相關法規（如環境影響評估法等）予以審查，其法律關係亦以該等基礎加以規範，乃身為開發單位之原告於投入開發前知之甚詳，並擬具環說書、定稿本、報告表等文據資料，一再表明其取得開發准許後，願信守履行該『有條件負擔』附款，此與一般人參加其他開發案，性質迥然不同，並無所謂信賴行為而有信賴表現可言，本無信賴保護原則適用之餘地；且因本件開發案之准許係有附款之行政處分，已逸脫行為是否出於故意或過失之必要之論斷，祇需該必須履行相關之負擔未為履行，即該當於責罰要件，尚與行政罰法第7條規定及期待可能性原則無涉，原告所稱仍無解於其違章事實之成立。綜上所述，本件被告以原告未依系爭『有條件通過環境影響評估審查』准許開發之行政處分，所載附款即原審查結論二、「放流口下游及河口、海域之水質及水域生態監測，至少應每三個月進行一次，並報苗栗縣環境保護局備查」予以切實執行，有違反環境影響評估法第17條規定之情事，衡酌其違規情節，依同法第23條第1項第1款規定，處以最低額罰鍰30萬元，並限期於98年7月31日前完成改善，所為原處分，揆諸首揭法條規定及前開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭