臺北高等行政法院判決

100年6月30日辯論終結

原告

瑞旗生物科技股份有限公司

代表人

潘慶瑞（董事長）

訴訟代理人

楊金順 律師

複代理人

陳秀美 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）住同上

訴訟代理人

呂偉誠 律師

複代理人

李宗輝 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院中華民國99年10月14日院臺訴字第0990101402號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告係容器製造者，經被告委託安永聯合會計師事務所於民國（下同）97年10月16日至98年2 月6 日間，多次至原告之營業處所進行查核原告95年9 月至97年6 月間之營業量相關憑證。經查核結果發現原告未依廢棄物清理法第16條規定，申報繳納PP/PE 及其他紙容器之回收清除處理費（下稱處理費），被告並以發票計算銷售量並將其轉換為銷售之公斤數，再乘以資源回收費率，計算出被告得以核課原告之處理費用，故原告短漏繳納金額為新臺幣（下同）54,037,031元。被告於99年6 月2 日以環基字第0990048249號函，命原告補繳，原告不服提起訴願，遭訴願駁回，原告仍未甘服，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、原告訴稱：

⑴被告課徵PP/PE 回收清除處理費之費率訂定不當，被告據該不當之費率課徵回收清除處理費，是該行政處分應予撤銷：

①查被告依廢棄物清理法對原告課徵回收清除處理費之行政處分，該費用之課徵乃以責任業者當期之營業量為課徵基礎，乘以被告所訂定之課徵費率，為責任業者應繳納之回收清除處理費用。惟回收清除處理費之用途，依廢棄物清理法第17條規定，主要在於支用環保單位於執行回收清除處理過程所花費之一切相關費用，並依廢棄物清理法第16條第5 項之規定，主管機關回收處理費率之訂定主要依照預算平衡的方式計算，其中考量之因素包括回收處理成本、廢棄物成本、資源化價值等因素，此外尚須考量當年度各項回收廢棄物的營業量、報廢量及收回率等因子，依照被告所屬之「回收管理基金管理委員會」所核定之費率課徵公式，回收費率應與當年全年度應回收之廢棄物營業量成正相關，惟自91年開始，受政府限塑政策之影響，致生產相關塑膠產品之營業量大減，則須回收之廢棄物即應相對減少，是以在回收需要量減少之情況下，回收費率即應相對下降，然自90年至93年，資源回收費率始終維持在9.39元，並未反應市場之重大變化。又自94年後，雖資源回收費率調降至8.69元，但自91年施行限塑政策後，相關產業營業量遂年下降，顯示限塑政策實施後，塑膠類餐具使用量大幅下降，然資源回收費率從90年至91年限塑政策後從未變動，直至93年仍維持在9.39元，到95年才降至8.0元，總共僅降低14.8％左右，比起塑膠餐具之使用量減少，費率之調降率，仍有相當大之差距，並未適時反應市場變化，則被告依此費率課徵回收清除理費，造成人民財產權不當之負擔，依司法院釋字第593 號解釋意旨，已侵害憲法保障人民之財產權，且被告之行政手段，與欲達成之行政目的不成比例，顯違反比例原則，是原行政處分應予撤銷。

②次按現行回收費率之訂定，以被告所屬之「資源回收審議委員會」負責審訂（現行費率公式為90年開始實行，詳本院卷第13頁）：

⒈依回收費率公式可看出費率應與回收處理成本成正相關，影響回收處理成本之主要因素，依被告委託中華經濟研究院所作之「應收廢棄物回收制度費率架構檢討評估」（以下簡稱「環保署研究報告」）研究報告中指出，費率公式中之所謂回收處理成本應為回收成本＋處理成本－資源化價值即所謂回收處理淨成本，回收成本及處理成本為廢棄物回收所應支出之費用，而資源化價值即為該廢棄物回收後轉換為可再使用時所產生之價值，原告主要生產品為PP材質之塑膠容器，其資源化價值比其他廢棄物本相對較高，依「環保署研究報告」中所整理之95年度廢容器回收清除處費率比較表，其資源化價值為每公斤12.74 元，於支付其回收過程所應支出之回收成本及處理成本後，仍剩餘5.43元，亦即回收處理淨成本為－5.43元，表示於一般市場回收過程中，以PP材質之塑膠容器因其本身資源化價值高之特性，於回收過程中，不須額外支出回收費用，其材質本身特性即夠支應回收及處理成本，故即使環保機關不介入課徵資源回收處理費，其本身資源化價值高之特性即成為回收業市場上之極大誘因，回收業者必願意投入該材質之回收處理，尤有甚者，PP材質之回收業者甚至不須領取政府之回收獎勵補貼，且該補貼本亦從回收處理基金所支出，基金來源為責任業者所繳之回收清除處理費，其可能產生之情況為回收業者於處理PP材質容器之回收過程中，除了獲得回收廢棄物扣除回收成本後所轉得之資源價值外，亦可能再領取政府回收處理補貼金之不合理狀況，然此種種支出之回收處理費用，最終仍由責任業者負擔，極為不合理。

⒉而PP材質之資源化價值亦表現在當其他材質之回收基金皆為虧損之狀況時，而PP材質之回收基金仍盈餘81,854,429元，若依課徵回收清除處理費之重要原則為應達到基金損益平衡，PP材質容器之回收基金已有大量之盈餘，亦表示費率訂定過高，更表示環保單位超收過多費用，違反收取回收清除處理費之立法目的，加諸人民不當之金錢義務，依司法院釋字第593 號解釋意旨，被告之行政措施已違反人民財產權保障，其所採取之行政手段，與為達成之目的顯不成比例，亦違反比例原則。

⒊又費率公式中之回收成本因素降低，則費率亦應相對降低，惟自90年至95年，費率僅從每公斤9.39元調降至8.00元，於其他費率因子近年都呈現平穩化之狀況，費率之調降實不成比例，可見費率公式有其錯誤之處，致不能反應市場上實際之狀況，亦可能雖費率公式已接近理想狀況，然被告無視市場實際狀況，未依費率公式之訂定原則，咨意決定費率，故造成如此不合理之狀況，然不論如何，費率訂定之不合理已是事實。若依「環保署研究報告」之研究結果，PP材質之應回收廢容器，應課徵費率為每公斤1.34元方為合理，但此費率由費率公式看來，已有加入政府執行回收之行政成本，故得到每公斤1.34元之費率，但若交由市場機制運作，此項成本即不須支出，費率應降至更低甚至為零。故PP材質容器之回收處理，交由市場機制運作，即可得到良好之回收成效，不須課徵回收清除處理費，但若由政府介入回收清除處理，亦不應為現行之高額費率。今被告依不當之費率訂定，對原告課徵回收清除處理費，逾越廢棄物清理授權行政機關課徵收回收清除處理費之立法目的，造成人民財產權不當之負擔，違反比例原則及憲法第15條人民財產權之保障，是被告之行政處分應予撤銷。

⑵被告不分對象，對所有責任業者課徵相同之費率，違反平等原則，影響受處分人之競爭地位，違反憲法保障人民之工作權及財產權，損害原告之權益，被告之行政處分不當之處應予撤銷：依現行廢棄物清理法規定，無論為塑膠容器製造業者或者飲料業者，其因生產或使用塑膠容器，於流入市場後，最終產生應回收之廢容器者，皆應課徵回收清除處理費，祗是使用塑膠作為包裝之飲料業者，因其產品之單價較高，故較容易將回收清除處理費轉嫁至市場。雖表面上看業者都是以同樣費率繳交回收清除處理費，但實質上卻是齊頭式平等，按司法院釋字593 號解釋意旨，行政處分如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。是以若負同樣廢棄物回收清除處理責任之業者，卻受被告課徵不同程度之金錢義務，實難謂合於憲法平等原則之要求，且行政機關違反平等原則之行政措施，亦間接造成人民財產權之不當侵害，是以原行政處分違反憲法平等原則之要求，且侵害人民財產權，應予撤銷。

⑶被告無正當理由，對於相同性質之事件卻為不同之處理，顯已違反行政法上之「平等原則」、「行政自我拘束原則」；另其對繼續而同性質之行政處分卻咨意變更，亦違背人民之正當信賴：

①依最高行政法院92年判字第275 號判決、93年判字第1392判決暨改制前行政法院88年判字第3724號判決所揭示之判決意旨，所謂行政法上之「平等原則」乃在要求行政機關對事物本質相同的事件應作相同的處理，即是行政機關為行政行為時，應合乎憲法基本精神，並應出自事物本質、本於實質正義而為行政作為，任何差別待遇或相同待遇應有合理及充份之實質上之理由，亦即須考量具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置，乃不悖於憲法平等原則之要求。

②查被告曾於91年1 至3 月期間另委託第三人衛適密廢物減量科技有限公司（以下簡稱衛適密公司）查核被告89年度之營業量，於查核程序明確指出查核基準為「依據生產量扣除耗損率及出口量計算而得」，並於「會計查核重點及結果」欄目項下明確載明：「……銷售開立二聯式發票部分之產品，並未記載買受人資料，且依其性質暫行推定非屬一次性使用之免洗餐具，不予列入此次查核應繳費營業量之計算，而開立三聯式發票部分，則必須取得下游廠商出具其產品係做為工業、農業及醫療等用途，而非免洗餐具之證明書，始可認定為扣減項目……」是依被告於89年度所為之查核方式，會計查核之結果，開立二聯式發票之部分，應屬非一次性使用之免洗餐具，不予列入查核應繳費營業量之計算，然於此次由安永聯合會計師事務所為之查核結果，卻不區分產品之性質，一律將其納入而課徵回收清除處理費，其所採之措施是否符合主管機關課徵回收清除處理費之目的已有疑義，但同樣之事件，同樣生產之產品，對於同一法規之解釋及執行，只因年度不同，卻有不同之查核標準，難謂不悖於憲法平等原則之要求。而縱觀被告之行政處分，對於97年10月16日至98年2 月6 日之查核處置，未說明正當理由，逕以被告全部產品銷售之發票為計算課徵清除處理費之基礎，對照被告89年委託衛適密公司查核之結果，其所以未將二聯式發票列入計算，乃依立法目的為合理之說明，而安永聯合會計師事務所於97年10月16日至98年2 月6 日年所做之查核結果，並未對產品使用目的做區分，亦未見說明是否有考量具體案件事實上之差異及立法目的而為不同處置之正當理由。原告乃以產品發票提供被告查核，該資料每年皆應向稅務機關據實申報，與88年、89年所提供之銷售資料並無本質上不同。

③再按被告課徵回收清除處理費，對原告而言，係連續不間斷之行政行為，只要被告繼續生產須回收清除之產品，即為被告徵回收清除處理費之相對人，是以前後實可視為同性質而連續之行政處分，故其所採之課徵方式應為相同，僅課徵方式以年度為計算單位而已。故被告於88、89年度課徵回收清除處理費所為之行政處分，已使人民產生信賴。質言之，被告對原告88、89年度回收清除處理費之核算，將開立二聯式發票之產品排除於應列入課徵回收清除處理費之範圍，則原告對於主管機關之行政措施已得預見，是以原告對於回收清除處理費之課徵，已列入公司營運及財務評估之成本考量，然被告於95年至97年之課徵處分卻不具正當理由，將所有原告銷售產品皆列入課徵範圍，而該年度原告開立二聯式發票之產品已佔公司銷售量一半以上，則如此課徵結果將造成瑞旗公司之營運成本暴增，非公司經營所得預見。故被告於88、89年課徵回收清除處理費之行政處分，已使原告產生信賴，其咨意變更課徵方式，對行政處分之相對人安排公司營運、生產成本考量造成不安之狀態，依最高行政法院92年度判字第275 號判決意旨，尚不論被告從未表明88、89年度之課徵方式有無瑕疵，基於「信賴保護原則」，被告任意增加原告負擔之行政處分，應不得為之。

⑷退步言之，縱認上述被告之行政處分並無違誤，但被告查核原告之銷售量，其以粗略之統計方式，過程粗糙，內容多有錯誤，是以此錯誤之統計資料，所課徵之回收清除處理費，即有違誤，且錯誤之結果，嚴重損害原告之權益，是被告之行政處分應予撤銷：

①查被告依廢棄物清理法規定課徵回收清除處理費，其所用之計算方法，係以使用後可能產生有害廢棄產品之重量（以公斤為單位），再乘以資源回收費率審議委員會訂定之費率（每公斤課徵若干金額），為事業單位應繳之回收清除處理費。被告對費用之課徵，係以發票計算銷售量，惟發票上之記載僅有產品銷售金額及產品之數量，而回收清除處理費乃以公斤為計算基礎，是以被告應將發票記載之銷售數量（箱數）轉換為銷售之公斤數，再乘以資源回收費率，而計算出應核課之回收清除處理費用。然被告委託安永聯合會計師事務所核課原告95年9 月至97年6 月期間之回收清除處理費用，僅粗略以發票上產品所記載之箱數，再以往年原告生產線上之產品每箱重量推估計算，但產品包裝依其產品特性不同而有不同之包裝方式，裝箱之方式亦因市場上客戶之要求而有隨之改變，因而有可能產生極大之誤差，安永聯合會計師事務所查核方式之粗糙可見一斑。

②依廢棄物清理法第16條第1 項之規定，回收清除處理費應以事業單位所生產如同法第15條所規定之產品為課徵項目，並應計算實際營業量為原則，然被告依安永聯合會計師事務所作之錯誤推估結果，而所為行政處分，顯已違反廢棄物清理法之規定，實非課徵回收清除處理費之立法目的，並且嚴重損害原告之權益。

⑸綜上，被告所為之行政處分有上述違法之處。因而聲明：「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔」。

三、被告抗辯：

⑴關於原告主張被告課徵PP/PE 回收清除處理費之費率訂定不當，及被告對所有責任業者課徵相同費率，違反平等原則、違反憲法保障人民之工作權及財產權等部分：

①按廢棄物清理法第15條規定：「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。

二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理負責之業務範圍，由中央主管機關公告之。」、同法第16條第1 項前段與第5 項分別規定：「依前條第2 項公告之應負回收、清除、處理責任之業者（以下稱責任業者），應向主管機關辦理登記，製造業者應按當期營業量，……依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金。」、「第1 項之費率，由中央主管機關所設之資源回收費率審議委員會依材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本、基本財務狀況、回收獎勵金數額及其他相關因素審議，並送中央主管機關核定公告；資源回收費率審議委員會設置辦法，由中央主管機關定之。」

②經查，原告所需補繳回收清除處理費之費率，係依廢棄物清理法第16條第5 項規定，由資源回收審議委員會審議，並經被告95年6 月29日環署廢字第0950051650號公告、96年6 月20日環署基字第0960044760號公告塑膠容器PP/PE之費率均為每公斤8.00元，是被告依據該公告費率課徵處理費之行政處分依法有據；況且原告如對公告費率有所爭執，依上開被告96年6 月20日環署基字第0960044760號公告事項第三點已載明：「責任業者及其所屬公會或環境保護相關團體，得隨時提出具體科學性數據、資料，供檢討修正之參考，本署得具以提交資源回收費率審議委員會審議，依廢棄物清理法規相關規定修正公告。」等情甚明，但原告並未曾就其上開所主張費率訂定不當乙事，依循上開公告事項提出任何修正意見或資料供資源回收費率審議委員會審議修正，合先敘明。

③又本件原告應申報之主要容器材質為PP、PE、其他紙容器，造成環境之負擔，故只要其屬於上開公告應回收清除之包裝容器，均應依被告上開公告所定之費率申報回收清除處理費，而原告過去既未曾就上開公告事項所定費率提出任何疑義，且於其自行申報時，亦對於系爭處理費率並無任何爭執，則原告自應受禁反言原則拘束，故原告本件請求應屬無理由。

④又關於系爭資源回收費率之訂定，係由資源回收費率審議委員會審議訂定，其審議考量之因素繁多，除回收處理成本、營業考量等因素外，尚有稽徵成本、環境影響成本、報廢量等等其他諸多相關因素，故原告自不得僅片面假設系爭責任物具資源化價值高之特性，已足以支應回收及處理成本或營業量下降等情事，作為其片面質疑費率訂定及規避繳納處理費之理由。況且縱使有單一因素產生變化，亦未必會使費率之調整產生劇烈波動，且依原告所引用現行費率公式可知，即便假設有單一因素產生變化而其他因素並無變化時，當年全年度應回收之廢棄物營業量下降，亦未必影響資源回收費率會以相同幅度下降，況且原告既未提出任何證據或統計資料，即片面推斷塑膠類免洗餐具使用量減少，資源回收費率應相對下降云云，尚應屬無所依據，足見原告本件主張應屬無理。

⑤再者，基於污染者付費原則、責任者付費原則、原因者付費原則等公課收取原則理念，俾使外部成本內部化，將責任物所生廢棄物回收、清除、處理費用歸由責任業者負擔。然因市場機制、經濟利潤考量及避免廢棄物任意被棄置風險下，廢棄物之回收、清除、處理，無法有效運作時，即需由公部門管制手段加以控制，向責任業者收取回收清除處理費，用以支應與廢棄物回收清除處理有關之用途，解決「市場失靈」問題，應有其法律上正當性之基礎，亦足見原告所主張系爭PP材質容器回收交由市場機制運作，不須課徵回收清除處理費云云，應屬無理由甚明。

⑥又過去原告亦曾於被告命其補繳92年1 月至95年8 月處理費時，亦曾以「原告主張其他材質之回收基金皆為虧損，而PP材質之回收基金確有大量盈餘，未符合基金損益平衡之原則，且可徵費率訂定過高，超收過多費用，被告不分對象，對所有責任業者課徵相同之費率，容與現實未符等節」等等與本件起訴相同之理由，另案提起行政訴訟，並經鈞院以97年度訴字第607 號判決駁回原告之訴，該判決理由亦指出「經查紙容器、聚乙稀（PE ） 、聚丙稀（PP），由容器製造業者負繳交回收清除處理費用，係由被告分別以系爭公告明定應回收清除、處理之一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍在案；且目前回收清除處理費係採複式費率制，按物品、容器種類分別訂定、公告費率，核屬依事物性質不同所為和目的性差別待遇，乃從事系爭營業行為之原告於投入此行業前，對相關制度設計必須具備之基本認知，自不能於營業多年並按規定據以申報後再予爭執，所稱乏合理基礎規範，復與實務處理相悖，殊無足取。」等語，應可供鈞院參考，亦足證原告起訴主張應屬無理由。

⑵關於原告主張被告無正當理由，對於相同性質之事件確為不同處理，違反平等原則、行政自我約束原則、人民正當信賴等部分：

①經查，本件查核原告95年9 月至97年6 月間之營業量，該段期間係於94年5 月1 日以後，依據應回收廢棄物責任業者管理辦法第2 條第2 款及第17條規定，被告乃依原告提供之銷售發票核算其營業量，並無任何違法不當之處。況且被告查核原告89年營業量時，因原告拒絕提供相關單據憑證，故被告係按其銷售發票及重量換算表進行查核，以銷售量合計其應繳納費用，與本案查核計算之標準相同，此觀諸衛適密公司營業量查核工作紀錄記載即明，被告並無原告所指違反行政自我拘束或平等原則之情事。再者，原告所謂行政法信賴保護原則，依行政程序法第8 條及學理見解，其要件應有：（一）信賴基礎、（二）信賴行為、（三）有信賴利益、（四）、信賴值得保護，惟衛適密公司提出之查核記錄僅為供被告參考之內部文件，自難認其原告有何上述信賴基礎或信賴保護利益可言，原告之主張應屬無理由。

②況且原告所銷售之產品，既經公告為應回收清除處理之包裝、容器等，即應依法繳納回收處理費，而相關法規之訂定，並未以區分產品用途或以免洗餐具係一次性或多次性使用，作為應否繳納處理費之判斷依據，而他案衛適密公司營業量查核工作紀錄，雖記載原告銷售開立二聯式發票部分之產品，乃因原告未記載買受人而該部分必須取得下游廠商出具證明書，暫認定為可扣減項目，故尚有疑義而暫不列入應繳費營業量之計算，並非認定為不需繳費之項目，故上開情事自不足以作為原告得主張免除其他各期應繳納處理費之義務；況且銷售發票開立方式之差異，對於銷售產品內容並無必然影響，若原告銷售產品經公告為應回收清除處理之包裝、容器等，依法即應繳納回收清除處理費，足見原告之主張應屬無理由甚明。

⑶關於原告主張被告查核原告之銷售量、統計方式錯誤等部分：

①依廢棄物清理法第20條之規定，原告係經公告為應回收廢棄物之製造業者，對於被告依法查核其營業量等事項，原告應負有協力之義務。

②然原告並未提供其產品營業量、成品重量等相關資料供被告查核，僅提供其銷售發票與各產品別「成型杯標準重量」表等相關資料，並於查核過程中屢屢不予配合，顯拒絕履行協力義務。是被告乃於現場經查核人員採實際抽樣測重，再換算每箱淨重，據以核算原告之營業量，如原告未提供每箱淨重之產品，則依其他有關資料核算，而以上相關重量換算資料，並且均經原告核對簽章在案，並無任何違法之處，亦足見原告之主張應屬無理由甚明。

⑷附帶說明者，除本件外，原告曾因漏報其他年度營業量等情形，均經被告分別作成補繳處理費之行政處分，原告亦分別提起行政訴訟，其中第一件原經　鈞院98年訴更一字第135號判決原告之訴駁回；第二件業經　鈞院以97年訴字第00607 號判決原告之訴駁回，上開兩件皆因原告不服提起上訴，現均繫屬於最高行政法院審理中；而本件訴訟，原告仍以相同理由提起行政訴訟，實有浪費司法資源、徒擾法治之嫌。

⑸綜上，被告命原告補繳54,037,031元處理費之行政處分並無違誤，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。

四、得心證之理由：

⑴按廢棄物清理法第15條規定「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」第16條第1項前段及第5 項規定，依前條第2項 公告之應負回收、清除、處理責任之業者，應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管。「第1 項之費率，由中央主管機關所設之資源回收費率審議委員會依材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本、基金財務狀況、回收獎勵金數額及其他相關因素審議，並送中央主管機關核定公告；資源回收費率審議委員會設置辦法，由中央主管機關定之。」第20條規定「主管機關得派員或委託專業人員攜帶證明文件進入依第16條第1 項、前條指定公告責任業者、販賣業者之場所及依第18條第3 項指定公告回收、處理業之回收、貯存、清除、處理場所，查核其營業量或進口量、物品或其包裝、容器之銷售對象、原料供應來源、回收相關標誌、應回收廢棄物回收處理量，並索取進貨、生產、銷貨、存貨憑證、帳冊、相關報表及其他產銷營運或輸出入之相關資料；必要時，並得請稅捐稽徵主管機關協助查核。」次按99年2 月26日修正發布之應回收廢棄物責任業者管理辦法（以下簡稱管理辦法）第2 條第2 款規定「本辦法專用名詞定義如下：一、…。二、營業量：（一）製造業者之營業量為其責任物之銷售量。…。（二）容器商品製造業者之營業量為其容器購入量及容器生產量。容器製造業者及容器輸入業者之營業量為其容器銷售量。…。」第17條規定「平板容器或非平板類免洗餐具容器製造業之責任物，於中華民國94年5 月1 日後製造者，其營業量為製造業者之責任物之銷售量；其於中華民國94年5 月1 日前製造者，其營業量為製造業者之容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計。」又紙容器、聚乙烯（PE）、聚丙烯（PP），由容器製造業者負責繳交回收清除處理費用，為環保署93年12月31日環署廢字第0930097607號及95年9 月20日環署廢字第0950074054A 號公告應回收清除、處理之一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍所明定。另紙容器及塑膠容器（PP、PE）回收清除處理費費率經環保署95年6 月29日環署廢字第0950051650號及96年6 月20日環署基字第0960044760號公告為每公斤6 元及8 元。

⑵本件訴訟之爭執：

①被告原處分之認定：因原告係容器製造者，經被告委託安永聯合會計師事務所於97年10月16日至98年2 月6 日間，查核原告95年9 月至97年6 月間之營業量相關憑證，發現原告未依廢棄物清理法第16條規定，申報繳納PP/PE 及處理費，被告並以發票計算銷售量並將其轉換為銷售之公斤數，再乘以資源回收費率，計算出被告得以核課原告之處理費用，認定原告短漏繳納金額為54,037,031元。

②原告訴稱之重點：

1.被告課徵PP/PE 回收清除處理費之費率訂定不當，據該不當之費率課徵回收清除處理費之處分，應予撤銷。

2.被告不分對象，對所有責任業者課徵相同之費率，違反平等原則，影響受處分人之競爭地位，違反憲法保障人民之工作權及財產權，也違反行政法上之行政自我拘束原則，及違背人民之正當信賴，故原處分不當，亦應予撤銷。

3.被告查核原告之銷售量，其以粗略之統計方式，內容多有錯誤，所課徵之回收清除處理費，即有違誤，嚴重損害原告之權益，是被告之行政處分應予撤銷。

⑶就課徵PP/PE 回收清除處理費費率部分：

①現行費率=【Ｃ*Ｗ*a1+Ｇ*Ｗ*a2+Ｅ*Ｗ*a3+Ｌ-Ｆ】/Ｓ。

1.Ｗ：報廢量。

2.Ｃ：單位資源回收處理成本。

3.a1：回收率。

4.Ｇ：殘餘物最終焚化或掩埋處理之平均加權成本。

5.a2：未回收已清理率。

6.Ｅ：殘餘物清理之平均環境外部或影響成本。

7.a3：未回收未清理率。

8.Ｌ：稽徵成本。

9.Ｆ：信託基金結餘攤銷數。

10.a1+a2+a3=1。

11.Ｓ：營業量。

②所謂回收清除處理費之費率，是回收清除處理之總成本攤銷在營業量之比例，換言之是以營業量為計算基礎，營業量大者分擔之處理成本高，營業量小者分擔之處理成本自然就少，這樣的規制結構基本上是一種平均值的設計，就同類事務之處理而言是一種眾數的設計。制度之設計，就同類事務之類型可以很細緻化，不同之中類型給予不同之費率，各項費率之計算就會很繁瑣，執行這樣制度之成本就很高；相對的，將同類事務之範圍集中化，雖然無法呈現其中細膩之差距，但同類事務之範圍較大，給予同一費率之處置，其執行成本當然較低，這是制度選擇的問題。本件涉及PP/PE 回收清除作業，制度上去細分PP/PE 之內部類型之差異，是增加社會成本，將PP/PE 視為一個類型來處理，就回收清除作業而言，是比較有效率的作法，因此，這樣的基礎結構不做細項區分之處理，是適當的選擇，所以，費率設計以總成本除以營業量來計算，應無疑義。

③總成本之計算有四項，「Ｃ* Ｗ*a1 」+ 「Ｇ* Ｗ*a2 」+ 「Ｅ* Ｗ*a3」+「Ｌ- Ｆ」：

1.a1、a2、a3為一種回收與清理之比例，總數先區分為可回收與不可回收兩部份，不可回收者再區分為可清理與不可清理兩部份，a1為可回收者（回收率），a2為不可回收但可清理者（未回收已清理率），a3為不可回收也無法清理者（未回收未清理率）。而三者的總和就是總數，故a1+a2+a3=1。

2.「Ｃ* Ｗ*a1 」是可回收之成本。是報廢量與回收率之乘積，是實際回收之數量，再與單位資源回收處理成本之乘積，就是報廢量可以回收之數量，所需之成本。

3.「Ｇ* Ｗ*a2 」是不可回收但可清理之成本。報廢量與未回收已清理率之乘積，是實際不可回收但可清理之數量；既然可以清理，就表示可以焚化或掩埋，但不同成分間會有不同型性質之殘餘物，其最終焚化或掩埋處理之成本就會不同，若考慮執行上便捷，而選擇以單一之數據為標準者，則平均加權計算是比較合理之作法；故該數量與殘餘物最終焚化或掩埋處理之平均加權成本的乘積，就是不可回收但可清理之成本。

4.「Ｅ* Ｗ*a3 」是不可回收也無法清理之成本。這是外部成本之計算，是關於經濟學上負向外部性之成本列計；外部性，是在財貨的生產和消費過程中，常常對非當事人產生有害或有益的副作用，此副作用即為外部性；其中正外部性（外部利益），是財貨生產和消費過程中將利益加諸於當事人以外的人，而受益人必未付任何代價，如種植花草而使香氣四溢造福行人，或基礎科學研究成果供人享用等；負外部性（外部成本），是在財貨的生產和消費過程中將有害的副作用加諸於他人且沒有付任何報酬，如工廠的廢水廢氣，市區的流動攤販影響交通製造髒亂等，其行為對社會所造成的傷害，在自由經濟體系下，絕大部分都未由污染者和破壞者自己負擔。報廢量與未回收未清理率之乘積，是實際不可回收也無法清理之數量，既然無法可以清理，就表示衍生負向外部性，產生的外部成本是社會整體之成本，當然要列計在總成本之範圍內，以平均環境外部（或影響）成本算是平均值，其合理性應無違誤。

5.「Ｌ- Ｆ」是其他成本之列計，稽徵成本是執行成本，是程序成本之一，應該列計；而信託基金結餘攤銷數是信託基金之攤銷，其真意就是信託基金協助分擔成本，當然是減項。

④本件費率，關於總成本之設計是由回收與清理之比例，列記不同情況下之成本，可回收者以單位資源回收處理成本計算，不可回收但可清理者以最終焚化或掩埋處理之平均加權成本計算，不可回收也無法清理者以平均外部成本計算，再加減執行成本及攤銷數；再以總成本與營業量之比例計算費率，這樣的設計是公允的，其所採取之行政模式，與為達成目的之間，是合於平等原則也合於比例原則，自無所謂違反憲法保障人民之工作權及財產權之可言，原告此部份之主張自無理由。

⑷關於原告其他主張之論述：

①就原告稱，限塑政策實施後，塑膠類餐具使用量大幅下降，但資源回收費率從未變動，自95年共僅降低14.8％左右，比起塑膠餐具之使用量減少，費率之調降率，仍有相當大之差距，並未適時反應市場變化云云。經查，回收費用既然採取成本與營業量之比例計算，而成本又以報廢量列計，足以反映報廢費減少自然帶動費率降低，原告所稱自無足採。

②原告又稱，回收處理成本應為回收成本＋處理成本－資源化價值即所謂回收處理淨成本，回收成本及處理成本為廢棄物回收所應支出之費用，而資源化價值即為該廢棄物回收後轉換為可再使用時所產生之價值，認為即使環保機關不介入課徵資源回收處理費，其本身資源化價值高之特性即成為回收業市場上之極大誘因，回收業者必願意投入該材質之回收處理，而就種種支出之回收處理費用，最終仍由責任業者負擔，極為不合理云云。然而，廢棄物回收後轉換為可再使用時所產生之價值，如何透過市場競爭之方式落實於資源之回收，是交易本身會引導資源更有效之分配，若「回收後轉換之價值」高（經回收後製造出來之利益較大），則勢必讓廠商相繼投入回收業，而使回收業面臨更大之競爭力，如原告等為資源回收業之客戶，勢必享有較為優勢之選擇，甚至是轉換後價值之分享，但是當交易市場失靈時，即需由公部門管制手段加以控制，向責任業者收取回收清除處理費，用以支應與廢棄物回收清除處理有關之用途，而且即使在課徵回收清除處理費之際，制度上設計仍保有回收轉換價值可得分享的競爭力，並未阻攔市場競爭之機制，足見原告所主張系爭PP材質容器回收交由市場機制運作，無需課徵處理費者，應無可採。

③原告另稱，被告對原告88、89年度回收清除處理費之核算，將開立二聯式發票之產品排除於應列入課徵回收清除處理費之範圍，然於95年至97年之課徵處分卻將所有原告銷售產品皆列入課徵範圍，基於信賴保護原則被告任意增加原告負擔之行政處分，應不得為之云云。經查：原告95年9 月至97年6 月間之營業量，係於94年5 月1 日後依據應回收廢棄物責任業者管理辦法第2 條第2 款及第17條規定，依原告提供之銷售發票核算其營業量，為依法之適用自無不妥，當無違信賴保護原則。而關於88、89年度回收清除處理費之核算，就衛適密公司營業量查核工作紀錄，對原告銷售開立二聯式發票部分之產品，因原告未記載買受人而該部分必須取得下游廠商出具證明書，暫認定為可扣減項目，是因尚有疑義而暫不列入應繳費營業量之計算，而非認定為不需繳費之項目，二者實質上採用同一標準審認，自無違行政法上之行政自我拘束原則。

④原告末稱，關於查核銷售量或統計方式錯誤者。依廢棄物清理法第20條之規定，原告係經公告為應回收廢棄物之製造業者，對於被告依法查核其營業量等事項，原告應負有協力之義務，程序上應無疑義，原告於查核過程中未盡協力之義務，經被告委託安永聯合會計師事務所進行查核原告95年9 月至97年6 月間之營業量相關憑證，彙整95、96、97三個年度之發票計算銷售量並將其轉換為銷售之公斤數，再乘以資源回收費率，計算出被告得以核課原告之處理費用（總表參見訴願卷p-28，各年度細項參見同卷p-29至p-31），就相關匯率之數據部份，本院亦被告列表逐年陳報（參見本院卷p138以下），就費率公式部份本院亦闡明（法官：參照原告於起訴狀第6 頁主張現行費率不合理並未具體指明不合理之具體理由為何？市場變化之相關數據也未提出，原告是否就此提出補充說明？）原告稱請容陳報（參本院卷p119），但迄審判終結時均未提出陳述（本院卷p186）；因此，被告按照會計師查核之相關憑證，彙整發票計算銷售量，並轉換為銷售之公斤數，再乘以資源回收費率，計算核課系爭處理費，當無疑義。

五、綜上所述，被告所之處分，並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭