臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第1336號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 10 月 28 日

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1336號99年10月14日辯論終結原 告　天美時工程股份有限公司
代　表　人　劉吉雄
訴訟代理人　黃台芬　律師
許兆慶　律師
被 告　台灣電力股份有限公司
代　表　人　陳貴明（董事長）
訴訟代理人　吳文琳　律師
馬志平　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會（下稱工程會）中華民國99年5 月7 日訴字第0980543 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告於98年7 月8 日公告「22.8KV架空配電裝置建置研究」採購案，採限制性招標，於98年7 月24日開資格標審查後，於98年10月26日以電業字09810010051 號書函知原告表示因發現原告負責人蕭信堅為被告之退休員工，核符政府採購法第15條第1 項要件，遂依該法第50條第1 項第7 款規定，不決標予原告。原告不服，申請異議，未獲變更，提起申訴，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
先位聲明：
⒈審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告就「22.8KV架空配電裝置建置研究」採購案應作成決標予原告之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
備位聲明：
⒈確認審議判斷、異議處理結果及原處分均違法。
⒉被告應給付原告新台幣（下同）3萬元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：
㈠關於追加備位聲明部分：
按行政訴訟法第198 條、第199 條第1 項及第111 條第3
項第2 款之規定，經查，原告追加備位聲明部分之請求部分，與原訴之請求雖有變更，但請求之基礎不變，且係法定原告得為聲明之事由，爰依法追加備位聲明。原告先位聲明請求鈞院撤銷違法之原處分與原審議判斷，並依法判命被告應將系爭採購案為決標予原告之決定；惟倘鈞院認原處分及原審議判斷雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背者，則備位聲明請鈞院依行政訴訟法第198 條之規定諭知原處分及原審議判斷無法，並依同法第199 條第1 項之規定，判命被告給付如備位聲明第2 項之金額予原告。㈡政府採購法第15條第1 項規定所限制之對象，係指離職前之「採購人員」，並非泛指「退休員工」：
⒈按政府採購法第15條第1 項規定應予迴避者，必須同時符合下列要件：離職前擔任機關承辦、監辦採購人員；離職後3 年內；為自己（本人）向原任職機關接洽處理事務，或代理（本人以外之其他）廠商向原任職機關接洽處理事務；接洽處理之事務，須為離職前5 年內與職務有關之事務。倘上列要件中有其中一項要件不具備，依法即不在應予迴避之列，此觀政府採購法第15條第1
項規定之文義即明。
⒉自法律明文規定及立法理由層面而言：
按政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而設（第1 條）。為踐行政府採購法立法宗旨，政府採購法第6 條第1 項規定「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」基此，機關無法定理由而對廠商為差別待遇者，即屬歧視性待遇而與政府採購法之立法精神相違背，並與憲法保障人民工作權與財產權之基本原則之不符。次按政府採購法第15條第1 項立法理由指出：「第1 項明定採購人員離職後3 年內擔任之職務其所不能從事之事務。」等語（鈞院卷第45頁，附件1 ）。因此，由法條明文規定內容及立法理由所載，應迴避者，係以離職前之「採購人員」為限。是以，政府採購法第15條之立法目的，主要在確保採購公務處理之純潔性與公正性，而以禁止離職人員及與公務員有特定關係之人員，進入採購體系之方式，藉以避免污染採購事務處理之公正與純潔（參看台灣高等行政法院高雄分院92年訴字第1251號判決，鈞院卷第46頁，附件2 ）。換言之，若離職人員與公務員無政府採購法第15條各項所定之「特定關係」，自不受迴避之限制。而政府採購法第15條第1 項之「特定關係」，即指「採購人員」而言，換言之，政府採購法第15條第1 項所規範應利益迴避之人，係指離職前之「採購人員」，並非泛指所有離職員工或「退休員工」甚明。被告僅因原告原代表人蕭信堅先生係被告之「退休員工」即認原告應受政府採購法第15條第1 項之迴避限制，顯與法律明文規定及立法理由相違背。
⒊自法律解釋層面而言：
原告原代表人蕭信堅自被告機關離職前，均係從事「核能相關業務」，離職前5 年未曾參與招標機關業務處任何採購業務（此業據被告於行政院公共工程委員會預審會議時所是認）；倘僅因蕭信堅係被告之退休人員，即認原告應受政府採購法第15條第1 項迴避規定之限制，則不啻將政府採購法第15條第1 項解釋為「『機關之離職或退休人員』離職後3 年內不得為本人或代理廠商向原任職機關接洽處理離職前5 年內與職務有關之事務。」，其結果不合情、不合理、不合法甚明。政府採購法第15條第1 項既已明文限定「機關承辦、監辦採購人員」始應依該條項之規定受迴避之限制，自不得擴大解釋為「退休或離職人員」均應受政府採購法第15條第1 項之限制；且若將「採購人員」擴大解釋為「退休或離職員工」，則將導致所有自被告離職（退休）之員工均在應予迴避之列之不合理結論，更將侵害憲法所保障之人民工作權與財產權影響甚鉅。
㈢原告原負責人蕭信堅原任職被告機關期間，並未擔任業務處主管採購業務相關之職務，亦非被告機關承辦、監辦採購人員：
⒈按政府採購法第15條第1 項所規範應予利益迴避之關係人，係指離職前擔任原任職「機關承辦、監辦採購人員」而言，此觀該條法律條文之規定即明；又所謂「承辦採購人員」，包括處理訂定招標文件、招標、開標、審標、比價、議價、決標、訂約、履約管理、驗收及爭議處理之人員；所稱「監辦採購人員」，指監視機關辦理採購之開標、比價、議價、決標及驗收之人員；另承辦、監辦採購人員之主官、主管亦適用之，業經工程會95年11月3 日工程企字第09500420310 號函釋甚明（鈞院卷第47頁，附件3 ）。
⒉經查，原告原負責人蕭信堅係於91年10月1 日就任被告核能發電處處長，95年9 月1 日任核能專業總工程師，嗣於97年9 月16日於核能專業總工程師任內退休（鈞院卷第43頁，原證5 ）；而蕭信堅離職前所擔任之核能專業總工程師，其主要職掌為「協助徐副總懷瓊推動及督導核能發電系統相關業務」，而徐副總經理懷瓊係負責被告之核能發電系統，主要職掌為「核發處、核安處、核後端處、核安會、核緊會」相關業務（鈞院卷第44頁，原證6 ）。是以，蕭信堅離職前所擔任之職務及其職務職掌內容觀之，均與核能業務直接相關，並未從事「處理訂定招標文件、招標、開標、審標、比價、議價、決標、訂約、履約管理、驗收及爭議處理」之相關職務，依前開工程會函釋意旨，自非所謂「承辦採購人員」，要無疑義。再者，由蕭信堅先生前所擔任之職務及其職務職掌內容觀之，蕭信堅先生離職前，亦未從事「監視機關辦理採購之開標、比價、議價、決標及驗收」之相關職務，依前開工程會函釋意旨，亦非所謂「監辦採購人員」，至屬明確。
⒊被告並不否認蕭信堅自被告機關退休前5 年內均係從事核能相關業務，未曾參與業務處業管之採購業務，且被告於共程會預審會議時亦已自承蕭信堅離職前5 年內未曾從事業務處之任何職務；而系爭採購業務，係屬被告公司業務處業管之採購案，此觀招標公告業已載明「招標單位：業務處」等語即明，且為被告所自承。姑不論蕭信堅並非「為自己或代理他人接洽處理事務」，系爭採購案之事務，與蕭信堅先生退休前5 年內所擔任之核能發電處長及專業總工程師職務均無涉，自與「接洽處理之事務，須為離職前5 年內與職務有關之事務」之要件不合，依政府採購法第15條第1 項之規定，自不在應予迴避之列，其理甚明。被告徒以蕭信堅曾在核能發電處採購案簽辦公文用印，因認蕭信堅亦屬承辦、監辦採購之人員云云，卻忽略政府採購法第15條第1 項所規定應予迴避之要件，尚包括「接洽處理之事務，須為離職前五年內與職務有關之事務」之要件，自有未合。
⒋綜上，蕭信堅自被告機關離職前5 年內所從事之職務，均與核能業務直接相關，並未承辦、監辦業務處所主管之採購業務，顯非政府採購法第15條第1 項及前開工程會函釋意旨所指之「採購人員」（此業為被告於工程會申訴程序中所是認）。工程會之「審議判斷」錯解政府採購法第15條第1 項及前開工程會函釋意旨，誤認蕭信堅亦應受政府採購法第15條第1 項應予迴避規定之限制，因而維持原處分及原異議決定之認定，自有違誤，允應由鈞院併予撤銷之。
㈣原告原負責人蕭信堅原任職被告期間，並非被告機關承辦、監辦採購人員之主官或主管：
⒈工程會之「審議判斷」及被告答辯意旨固引用工程會95年11月3 日工程企字第09500420310 號函釋，謂政府採購法第15條第1 項所規範應予利益迴避之關係人，除「承辦採購人員」及「監辦採購人員」外；另承辦、監辦採購人員之主官、主管亦適用之（鈞院卷第47頁，附件3 ），因認蕭信堅於退休前之職務，符合該函釋所指承辦、監辦採購人員之主官、主管之要件，亦應受政府採購法第15條第1 項應予迴避規定之限制；惟查，蕭信堅離職前5 年內並非被告機關之「承辦採購人員」及「監辦採購人員」，業如前述。而依原證5 及原證6 （鈞院卷第43-44 頁）所載蕭信堅離職前所擔任之職務及職掌內容，亦非承辦、監辦採購人員之主官、主管，詳言之：
⒉蕭信堅離職前所擔任之專業總工程師並非主官、主管人員：
按被告各部門工作分配表（鈞院卷第44頁，原證6 ）之記載，被告機關在總經理以下設7 位副總經理，分別「主管」被告機關各部門之業務。析言之，李副總經理錦田主管行政管理系統，李副總經理肖宗主管輸供電系統，蔡副總經理文魁主管綜合企劃系統，徐副總經理懷瓊主管核能發電系統，施副總經理弘碁主管營建工程系統，李副總經理漢申主管配售電系統（含業務處），另由徐副總經理懷瓊代理主管水火力發電系統，因此，上述各部門之各副總經理，方始為各該部門之「主官」，蕭信堅離職前並未擔任上開各部門之主官或主管，至屬明確。又按該工作分配表之記載，蕭專業總工程師（即蕭信堅）之工作為「協助」徐副總懷瓊推動及督導核能發電系統相關業務（不含業務處之業務），相當於徐副總經理之幕僚人員，自非政府採購法第15條第1 項及工程會前開函釋意旨所謂之採購人員之主官或主管，要無疑義。
⒊蕭信堅襄助之業務內容，與業務處主管採購業務全然無涉：
承上所述，蕭信堅先生自被告機關離職前，主要職掌係「協助」徐副總懷瓊推動及督導核能發電系統相關業務，與業務處所主管之採購業務全然無涉，從而自不在政府採購法第15條第1 項及工程會前開函釋意旨所規範應予迴避之採購人員或採購人員之主官或主管之範圍。
⒋綜上，蕭信堅自被告機關離職前所從事之專業總工程師職務，主要係「協助」（襄助）徐副總懷瓊推動及督導核能業務，性質上屬徐副總之幕僚人員，顯非政府採購法第15條第1 項及前開工程會函釋意旨所指之採購人員之主官或主管。工程會之「審議判斷」與被告答辯意旨均錯解政府採購法第15條第1 項及前開工程會函釋意旨，誤認蕭信堅於退休前之職務，符合工程會函釋所指承辦﹑監辦採購人員之主官﹑主管之要件，亦應受政府採購法第15條第1 項應予迴避規定之限制，因而維持原處分及原異議決定之認定，自有違誤，允應由鈞院併予撤銷之。
㈤蕭信堅並非為自己（本人）向原任職機關「接洽處理事務」，亦非代理（本人以外之其他）廠商向原任職機關「接洽處理事務」，並無政府政府採購法第15條第1 規定之適用：
按政府採購法第15條第1 規定，採購人員離職後3 年內應迴避（禁止）之行為，係「不得為本人或代理廠商向原任職機關接洽處理…事務」，析言之，採購人員離職後3 年內不得為本人（自己）向原任職機關接洽處理事務，亦不得代理廠商向原任職機關接洽處理事務。經查，蕭信堅原為原告之代表人，針對系爭採購案所為之（投標）行為係代表原告所為，並非為蕭信堅本人（自己）所為，其所為法律行為之法律效果，係發生在原告與被告間，因此，並不在政府採購法第15條第1 項應予迴避之列。另查，原告原負責人蕭信堅原為原告之代表人，系爭採購案相關之投標行為，蕭信堅係代表原告所為，投標廠商係原告；而蕭信堅並未代理原告以外之其他廠商向原任職機關接洽處理事務，因此，並不在政府政府採購法第15條第1 項應予迴避之列。抑且，政府採購法第15條第1 項之規定，主要係針對「離職後之迴避」而為規定，與同法第15條第4 項係針對「利益衝突時禁止廠商參與投標之情形」有別。詳言之，「政府政府採購法第15條第1 項所禁止者為接洽處理事務，故例如得標廠商負責某採購案之主任技師由招標機關退休，於退休前擔任招標機關重要職位多年，其於離職後未滿3 年，即擔任本採購案之主任技師，然由於該規定必須有接洽處理事務之情形始足當之，而該技師於本案中並無代理得標廠商與招標機關接洽處理事務，故尚難認定本案已有違反政府政府採購法第15條第1 項及第50條第1
項之規定」（工程會92年3 月28日第91次委員會議確認第90次之會議記錄），易言之，此條項規定，主要係要求「承辦人員」迴避辦理，而同法第15條第4 項則係針對廠商負責人與機關首長具有一定身分關係所為廠商不得參與投標規定，兩者規定目的與範圍均不相同（鈞院卷第177 頁以下，原證7 號）。蕭信堅僅係系爭採購案投標資料上所載之原告代表人，並未「接洽處理事務」，並非系爭採購案之「承辦人員」，自非政府政府採購法第15條第1 項所定應迴避之對象。被告徒以蕭信堅先生為招標機關之退休人員，退休前曾在核能發電處採購案簽辦公文上用印，即認蕭信堅仍屬政府採購法第15條所定應予迴避之人，顯係錯解並混淆政府採購法第15條第1 項與第4 項之規範意旨。
㈥工程會之「審議判斷」認蕭信堅「難謂絕無參與相關決定之可能」云云，全屬臆測，難謂合法：
按行政程序法第9 條及第36條、法務部法律決字第
0960700233號意旨（鈞院卷第48頁，附件4 ）及政府政府採購法第6 條第1 項之規定。經查，工程會之「審議判斷」既已認定蕭信堅退休時之職務為專業總工程師，非屬業務處（見審議判斷第23頁），竟未據任何客觀事證之佐憑，率而推論「要難謂絕無參與相關決定之可能」，從而維持被告有關不決標予原告之原處分，顯屬臆測之論，且與上開行政程序法及政府採購法之明文規定相違背，對原告顯有無正當理由之差別待遇，對原告權益影響甚鉅。姑不論蕭信堅離職前確實係協助推動及督導被告機關之核能相關業務（鈞院卷第43-44 頁，原證5 號及原證6 ），原「審議判斷」忽視本件案內客觀事證，未附理由、毫無證據資料，驟而臆測蕭信堅「要難謂絕無參與相關決定之可能」，與行政爭訟程序之證據法則顯然違背，自難謂合。
㈦被告忽略政府採購法第15條第1 項之立法目的與規範本旨，按政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而設（第1 條）。為踐行政府採購法立法宗旨，政府採購法第6 條第1 項規定「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」基此，機關解釋、適用政府採購法之相關規定，均應本此意旨為之，倘無法定理由而對廠商為差別待遇者，即屬歧視性待遇而與政府採購法之立法精神相違背，並與憲法保障人民工作權與財產權之基本原則之不符。被告顯然忽略政府採購法第15條第1 項之立法目的與規範本旨，說明如下：⒈政府採購法第15條各項所規範應予迴避之關係人，均以有特定利益關係之人為限：
按政府採購法第15條第1 項所規範之利益關係人，係指「離職前原任職機關承辦、監辦採購業務之人員」而言，且必離職後3 年內所接洽處理之事務，與離職前5 年內所承辦業務有關者，始受應予迴避之限制，此觀本條項立法理由（鈞院卷第45頁，附件1 ）謂：「第1 項明定採購人員離職後三年內擔任之職務其所不能從事之事務。」即明。次按政府採購法第15條第2 項所規範之利益關係人，係指「機關內部承辦、監辦採購業務之人員」而言，且必當「採購業務涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益」，始有應予迴避之必要，此觀本條項立法理由（鈞院卷第45頁，附件1 ）謂：「第2 項明定採購人員於辦理採購時，應遵循之迴避準則，以避免發生利益輸送情事，並防杜各項採購流弊。」自明。另按政府採購法第15條第4 項之規定，廠商或其負責人與機關首長有本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之關係者，為避免利益輸送，且因機關首長無從迴避，故規定廠商（負責人）應予迴避。從而，倘若廠商或其負責人並非機關首長本人、或其配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬，自無迴避之必要，此觀本條項立法理由（鈞院卷第45頁，附件1 ）謂：「第4 項明定廠商或其負責人與機關首長有第2 項情形之處理。由於機關首長對於採購事務有舉足輕重之影響力，且無從迴避，故規定由廠商迴避。」即明。
⒉蕭信堅確無政府採購法第15條所指之利益關係，自不受迴避之限制：
細繹上述政府採購法第15條各項有關應予迴避之規定，均以針對特定職務有特定利益關係之人，始在應予迴避之列，並非泛指所有退休或離職人員；換言之，若非具有上述各款所明定具有特定利益關係之人，而系爭工程與其離職前所擔任之職務亦無關聯者，因無利益關係，自非政府採購法第15條所規範之範圍。從而，解釋與適用政府採購法第15條第1 項之規定，自應本此意旨，否則即與前開政府採購法第1 條與第6 條第1 項規定所揭櫫之公平原則與不歧視原則有違。蕭信堅於系爭採購案投標時，已非被告員工，且系爭採購案亦未涉及蕭信堅本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益，自無庸依政府採購法第15條第2 項之規定迴避；而蕭信堅並非被告首長本人或其配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬，依法自無庸依政府採購法第15條第4 項之規定迴避，至為明確，均無待贅言。此外，蕭信堅離職前既未辦理業務處主管之採購業務，非系爭採購案之承辦人員，且系爭採購案內容亦與蕭信堅原任職招標機關之核能業務全然無涉，難認蕭信堅個人對系爭採購案有何利益關係，自無庸依政府採購法第15條第1 項之規定迴避。
⒊其他法律有關利益迴避之規定，均有一定之範圍與界線，尚非全面性的限制或要求迴避，益徵答辯意旨與法有違：
⑴司法人員離職後之迴避：
按律師法第37-1條之規定，司法人員離職後3 年內應迴避者，僅限於離職前3 年內曾任職之法院或檢察署，若離職已超過3 年，或至離職前任職之法院或檢察署以外之其他法院或檢察署執行職務，均不在應予迴避之列。律師法之所以如此規定，係為避免司法人員離職後轉任律師，利用人際關係之方便從事不法行為，方始對執行律師業務之區域加以限制，除此之外，既無利益關係之顧慮，自無限制或迴避之必要。而政府採購法第15條第1 項所為利益迴避規定之立法理由，與前述律師法之規定，亦同旨趣，目的均在避免有「特定範圍」、「特定區域」、「特定職務」或「特定利益」關係之人徇私圖利，方始有限制、迴避之必要，超過此一界線之限制，即與憲法關於工作權與財產權之保障相違背，顯非法之所許。被告錯解政府採購法第15條第1 項之規範目的，任意擴大解釋上開條文所規定之迴避範圍，以致所有自被告機關離職或退休之人員，無論離職前所從事之職務為何，均被包括於應迴避之範圍，顯與憲法關於工作權與財產權之保障及政府採購法上開規定意旨相違背。
⑵律師與司法機關首長有身分關係之迴避：
按律師法第38條之規定，應迴避者，除限於上列特定親屬關係之外，且僅限於「訴訟事件」或「特定個案」，始在應予迴避之列，非謂凡有上列親屬關係者，無論任何法律事務均應迴避。同理，政府採購法第15條所規定各項應予迴避之事由，除須具備一定之身分關係之外，尚須牽涉之業務有特定之利益關係，始在應予迴避之列。被告錯解政府採購法第15條第1 項之規範目的，任意擴大解釋上開條文所規定之迴避範圍，以致所有自被告離職或退休之人員，無論離職前所從事之職務有無利益關係，均被包括在應迴避之範圍，顯與憲法關於工作權與財產權之保障及政府採購法上開規定意旨相違背。
⑶公務員迴避規定：
按公務人員服務法第14-1條之規定，所謂「旋轉門條款」對於公務員離職後擔任營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問之工作權加以限制，旨在維護公務員公正廉明之重要公益，而對離職公務員選擇職業自由予以限制，為保護重要公益所必要，因此司法院大法官釋字第637 號解釋乃認上開規定不違憲；然為免限制之範圍過大，過度限制離職公務員工作權，在比例原則之權衡下，於解釋理由書中，亦明載「因上開規定限制離職公務員於一定期間內不得從事特定職務」，有助於避免利益衝突或利益輸送之情形，限制尚非過當，與目的達成間具實質關聯性，乃為保護重要公益所必要，並未牴觸憲法第23條之規定；換言之，上開規定不違憲之前提係限定於一定期間內不得從事與離職前職務直接相關之職務，非謂所有離職公務員均不得擔任營利事業之所有職務。基此，離職公務員離職後所擔任之職務，倘非與其離職前職務直接相關，因無利益迴避之問題，自不在限制之列。同理，政府採購法第15條第1 項之規範意旨，亦在避免有特定身分關係之人對於離職前所擔任職務直接相關事項徇私圖利，倘非與離職前職務直接相關，自無利益迴避問題。因此，倘若機關對於沒有利益迴避必要之人，任意限制其參與政府採購業務之權利，依前開大法官解釋意旨，自屬違反比例原則，而有妨害人民工作權與財產權之違法違誤情事。被告固否認原處分（含原異議決定）及審議判斷違反比例原則與公平原則，但關於政府採購法第15條之論述，顯違該條之規範目的，不問利益關係或職務上直接關係之有無，均全數包括於應迴避之列，難謂與比例原則及公平原則無違。
㈧工程會針對政府採購法律疑義，固非不得基於法規主管機關之立場加以解釋，但必以抽象法律適用之疑義方屬主管機關釋示之範圍，若係具體個案之法律適用問題，則應由機關本於職權自行認定，非屬主管機關法規解釋之範圍；機關依法不應針對具體個案聲請主管機關解釋，主管機關亦不應針對具體個案表示意見，否則即難謂與法制無違：查，原處分做成前，被告係針對本件具體個案函請工程會表示意見，而非以抽象性法律問題之方式函請主管機關加以釋示，程序上已有違誤；針對被告就具體個案所為詢問事項，工程會本不應加以「解釋」，但本件情形，主管機關竟針對具體個案之法律適用表示意見，自難謂與法無違。針對工程會不當針對個案法律適用表示意見之結論，原審議判斷做為準司法機關之立場本應予以糾正且不受拘束，但原審議判斷實際上係宥於工程會前此業已針度個案表示意見，騎虎難下，方始做成審議判斷，此一違法違誤情事，自有待鈞院加以糾正。
㈨針對備位聲明第2 項損害賠償之請求部分，原告損害金額實際上遠遠高於請求金額，但本件提請鈞院審理之目的在於釐清被告機關與原審議判斷之違法決定，並不以求償為主要目的，爰僅先就本件採購爭議申訴費用30,000元部分予以主張；其餘損害部分於損害範圍及金額確定前，暫予保留請鈞院鑒察云云。
㈩提出系爭採購案招標公告及原告投標資料、被告98年10月26日電業字09810010051 號書函、被告98年11月18日以電業字第09811002281 號書函、本件申訴審議判斷、原告原負責人蕭信堅任職被告機關之「員工個人資料彙總查詢」及相關職稱與職掌（閱稿及收發人員工作分配表）、政府採購法第15條立法理由、工程會95年11月3 日工程企字第09500420310 號函、法務部法律決字第0960700233號函、工程會88年6 月14日(88)工程企字第8807734 號函等件影本為證。
四、被告主張：
㈠程序方面：
⒈原告所為訴之追加（備位聲明）於法不合：
原告於其99年9 月29日辯論意旨狀，主張依行政訴訟法第111 條第3 項第2 款規定，追加備位聲明，請求：1.確認原處分（含原異議決定）及原審議判斷均違法、2.被告應給付原告新台幣參萬元、3.訴訟費用由被告負擔云云。惟查，訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，為行政訴訟法第111 條第1 項本文所明定，且被告亦不同意原告所為訴之追加，至於行政訴訟法第111
條第3 項第2 款「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者」，係專就訴之「變更」而為規定，原告竟主張依該款規定「追加」備位聲明，殊屬誤解，其所為「追加」顯然於法不合，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款「起訴不合程式或不備其他要件」之規定，以裁定駁回原告追加之備位聲明。
⒉本件之先位聲明欠缺權益保護利益：
按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」，司法院釋字第546 號解釋闡述甚明。查本採購案業經被告機關予以廢標，並於98年10月16日公告無法決標（鈞院卷第129 頁，被證10），本採購案已告終結而無法回復，原告提起本件訴訟請求判決：⑴撤銷原處分( 含原異議決定) 及原審議判斷、⑵被告就「22.8KV架空配電裝置建置研究」採購案應為決標予原告之處分，核其請求均屬欠缺權益保護利益，而應予駁回。
㈡原告之負責人蕭信堅係被告機關之承辦、監辦採購人員：⒈政府採購法第15條第1 項所稱「承辦採購人員」，包括處理訂定招標文件、招標、開標、審標、比價、議價、決標、訂約、履約管理、驗收及爭議處理之人員；所稱「監辦採購人員」指監視機關辦理採購之開標、比價、議價、決標及驗收之人員；另承辦、監辦採購人員之主官、主管亦適用之，工程會95年11月3 日工程企字第
09500420310 號函（鈞院卷第67頁，被證1 ）闡釋甚明。
⒉次按最高行政法院95年度判字第960 號判決（鈞院卷第97頁以下，被證5 ）略以：「政府採購法第15條第1 項機關承辦採購人員，所稱『承辦』，指辦理機關採購業務並擔負其責任者而言；亦即從採購之簽辦逐層審核至機關首長核定該採購業務等流程之相關人員均屬之；倘其採購依法令應經上級機關核定，則該上級機關含機關首長在內之相關人員，亦屬該條規定之承辦採購人員。參以機關首長職司機關採購最終決定權責，為確保採購之公平、公開，避免不公平競爭，同條第4 項並規定廠商或其負責人與機關首長有同條第2 項之情形者，不得參與該機關之採購；而其他承辦、監辦人員具有該等情形者，則僅該承辦、監辦人員應行迴避，或由機關首長令其迴避，益明本法第15條第1 項所指『承辦』採購人員，包含機關首長，乃屬當然。」等語。
⒊經查，蕭信堅於離職前5 年內曾擔任被告機關核能發電處處長、專業總工程師之職務。依被告機關組織規程第3 條規定，專業總工程師負責主持各項工程業務，第19條規定核能發電處掌管各核能發電廠設備更新及改善工程之審查、監督、追蹤管制事項及其他有關核能發電事項（鈞院卷第105 頁以下，被證6 ）。故專業總工程師、核能發電處處長之職務均須參與採購案之「簽辦逐層審核流程」，而查，蕭信堅於擔任核能發電處處長任內，曾參與「功率提昇安全分析技術之開發及安全性基礎評估研發計畫」、「電子化辦公室流程自動化暨文件電子化系統軟體委外維護」、「核四廠海域背景溫度調查計劃」等採購案之簽辦逐層審核流程（鈞院卷第140 頁以下，被證11）；其於擔任專業總工程師任內，曾參與「（西元）2006年12月26日恆春地震核三廠耐震安全評估計劃」、「核能電廠燃料廠家爐心設計平行驗證計算程式之發展與更新研發案」、「蒸氣產生器渦電流檢測研判人員能力驗證訓練及考照技術服務案」等採購案之簽辦逐層審核流程（鈞院卷第151 頁以下，被證12）。是依上揭最高行政法院95年度判字第960 號判決意旨、工程會95年11月3 日工程企字第09500420310 號函釋，蕭信堅先生確屬政府採購法第15條第1 項所稱之「承辦採購人員」無訛。
㈢投標事務乃屬與蕭信堅離職前5年內之職務相關之事務：
⒈原告雖稱蕭信堅任職被告機關期間，並未擔任「業務處」主管採購相關之職務，故非屬被告機關承辦、監辦採購人員云云；然按對於「機關」之界定，工程會曾以88年6 月14日(88)工程企字第8807734 號函釋：「關於機關之界定，凡具備組織規程、獨立預算、編制員額及印信四項要件者，是為『機關』…」等語（鈞院卷第115
頁，被證7 ）。準此以觀，「業務處」、「核能發電處」均非獨立之機關，蕭信堅先生縱未擔任「業務處」主管採購業務相關之職務，仍屬擔任「被告機關」採購業務有關之職務，而應受政府採購法第15條第1 項規定所規範。原告指稱蕭信堅任職被告機關期間並未擔任「業務處」主管採購業務相關之職務，故非屬「承辦或監辦採購人員」云云，殊屬誤會。原告雖又指稱工程會上揭函文係針對政府採購法第9 條第2 項所稱「上級機關」之界定而為函釋，並非針對政府採購法第15條第1 項之適用疑義而為函釋云云，然查，該函之前半段部分，顯係先針對「機關」予以定義，後半段部分始係就「上級機關」而為界定，原告所言顯與事實不符而無足採。再者，本件採購案之招標公告，業已載明「招標機關：台灣電力股份有限公司」、「招標單位：業務處」等語（鈞院卷第16頁以下，原證1 招標公告部分）。是以，本件於判斷蕭信堅先生是否屬政府採購法第15條第1 項所稱「機關承辦、兼辦採購人員」時，自應解為此處之「機關」係指「台灣電力股份有限公司」，而非「業務處」。原告徒以本標案係「業務處」主辦，而蕭信堅先生離職前五年未曾辦理「業務處」之採購業務，非屬政府採購法第15條第1 項所稱「機關承辦、兼辦採購人員」云云，係自行將「機關」範圍限縮至侷限於被告機關之「業務處」，實屬乏據，自無足採。
⒉高雄高等行政法院92年訴字第1251號判決（鈞院卷第
116 頁以下，被證8 ）略以：「按政府採購法第15條第1 項規定禁止之行為，為『為本人或代理廠商向原任職機關接洽處理離職前5 年內與職務有關之事務』，其中所謂接洽處理，自文字形式意義觀之，應係指以書面或口頭方式向原任職機關洽辦事務（工程會88年6 月9 日(88) 工程企字第8807424 號函參照）；而『投標』係廠商向被告就招標工程為承攬要約之意思表示，即其係以被告為受意思表示之相對人，則此投標行為，實質上實難謂非屬向原任職機關洽辦之事務，故政府採購法第15條第1 項規定所規範『不得接洽處理之事項』，解釋上自包含投標行為。」等語，可供參酌。查蕭信堅於離職前5 年內擔任被告機關核能發電處處長、專業總工程師之職務，須參與被告採購案之簽辦逐層審核流程，而投標行為乃採購案之ㄧ環，故投標事務自屬與蕭信堅離職前5 年內之職務相關之事務。且專業總工程師之職務僅次於副總經理（鈞院卷第127 頁以下，被證9 ），所負責者為主持各項工程業務（鈞院卷第104 頁以下，被證6 ），自屬承辦、監辦採購人員之主官、主管。原告指稱蕭信堅先生退休前於被告機關擔任專業總工程師、核能發電處處長，均係與核能業務相關之職務，而系爭採購案係「業務處」主管採購案，系爭採購案之內容顯與伊離職前五年內之職務無涉云云，亦無可採。
⒊蕭信堅乃原告前負責人，伊以原告代表人之身分，投標系爭採購案，雖非「為本人（蕭信堅）」而為之，然屬「代理廠商（代表原告）」為之。關於政府採購法第15條第1 項「代理廠商」之涵義，最高行政法院95年度判字第960 號判決略以：「廠商之負責人對外代表廠商，廠商負責人委任他人為法律行為，同時授與他人以代理權者，受任人所為之意思表示直接對於該負責人發生效力，準此，政府採購法法第15條第1 項所稱『代理廠商』，自指廠商負責人本人或其所委任之受任人而言」（鈞院卷第101 頁，被證5 第5 頁第9-12行）等語，可資遵循。原告徒以蕭信堅係原告之「代表人」而非「代理人」，辯稱蕭信堅「代表」原告投標系爭採購案，非屬政府採購法第15條第1 項所稱「代理」廠商接洽處理事務之情形云云，以辭害義，委無足取。
㈣原告雖稱政府採購法第15條之立法目的在於規範採購業務利益關係人之迴避，而本件難認蕭信堅先生個人對系爭採購案有何利益關係，自毋庸迴避，本件不決標之處分與原異議處理結果違反比例原則與公平原則且不符公共利益云云。然查，被告所為不決標之通知及異議處理結果，均係按照法律規定及工程會相關函釋辦理，本件確已符合符合政府採購法第15條第1 項所定之要件，被告援依同法第50條第1 項第7 款規定，不決標予原告，於法有據，已詳上述，並無原告所指違反比例原則與公平原則或不符公共利益之情形。
㈤原告雖另辯稱政府採購法第15條各項所規範應予迴避之人，均以有特定利益關係之人為限，蕭信堅並無該條所指之利益關係，自不受迴避之限制，且其他法律如律師法、公務人員服務法有關利益迴避之規定，均有一定之範圍與界線，尚非全面性的限制或要求迴避云云，惟查，政府採購法第15條立法目的，主要在確保採購公務處理之純潔性與公正性，而以禁止離職人員及與公務員有特定關係之人員，進入採購體系之方式，藉以避免污染採購事務處理之公正與純潔，蕭信堅違反政府採購法第15條第1 項「機關承辦、監辦採購人員離職後3 年內不得為本人或代理廠商向原任職機關接洽處理離職前5 年內與職務有關之事務」之禁止規定，已如上述，至於其他法律關於迴避之規定，應依各該法律所規定之要件定之，與本件無涉，況政府採購法第15條第1 項並非如原告所稱之全面性的限制或要求迴避，被告依相關事證認定蕭信堅違反政府採購法第15條第1 項規定，因而不決標予原告，於法並無不合。
㈥原告之備位聲明，雖主張依行政訴訟法第198 條、第199
條第1 項規定，請求確認原處分（含原異議決定）及原審議判斷均違法、被告應給付原告3 萬元、訴訟費用由被告負擔云云，然查，行政訴訟法第198 條關於情況判決之規定，係以「原處分或決定違法」為要件，而本件原處分並無違法，已如上述，況原告所請求之30,000元，依其主張係「本件採購爭議申訴費用」，性質上亦難謂屬「因違法行政處分所受之損害」，原告要求被告賠償，殊無可取等語。
㈦提出工程會95年11月3 日工程企字第09500420310 號函、工程會98年8 月27日工程企字第09800374160 號函、原告98年11月5 日異議書、原告98年12月4 日申訴書、台灣電力股份有限公司組織規程、工程會88年6 月14日(88)工程企字第8807734 號函、被告機關之組織系統圖、本採購案「無法決標公告」一件等件影本為證。
五、按「機關承辦、監辦採購人員離職後3 年內不得為本人或代理廠商向原任職機關接洽處理離職前5 年內與職務有關之事務。」；「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商。…七、其他影響採購公正之違反法令行為。」，政府採購法第15條第1 項及第50條第1 項第7 款各定有明文。六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分、異議處理結果及審議判斷書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
七、按「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」，行政訴訟法第111 條第3 項第2 款定有明文。本件原告起訴時，其訴之聲明為「審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。請求判命被告就22.8KV架空配電裝置建置研究採購案應作成決標予原告之處分。訴訟費用由被告負擔。」。嗣於訴狀送達被告後，復依同法第198 條、第199 條第1 項，追加備位聲明「確認審議判斷、異議處理結果及原處分均違法。被告應給付原告3 萬元。訴訟費用由被告負擔。」。被告雖表示不予同意；惟查，原告追加之備位聲明，係請求作成「情況判決」，核與原本提起之訴，請求之基礎不變，此部分追加之訴，依前揭規定，應予准許。是以原告追加備位聲明，於法並無不合，先予敘明。
八、原告參與被告所辦理系爭採購案，被告查認原告負責人蕭信堅為被告之退休員工，核符政府採購法第15條第1 項要件，核無不合：
㈠本件被告於98年7 月8 日公告系爭「22.8KV架空配電裝置建置研究」採購案，採限制性招標，於98年7 月24日開資格標審查後，於98年10月26日以電業字09810010051 號書函知原告表示，發現原告負責人蕭信堅為被告之退休員工，核符政府採購法第15條第1 項要件，核無不合。
㈡原告主張其負責人蕭信堅原任職被告期間，並非被告機關承辦、監辦採購之人員或其主官或主管云云。按政府採購法第15條第1 項所稱「承辦採購人員」，包括處理訂定招標文件、招標、開標、審標、比價、議價、決標、訂約、履約管理、驗收及爭議處理之人員；所稱「監辦採購人員」指監視機關辦理採購之開標、比價、議價、決標及驗收之人員；另承辦、監辦採購人員之主官、主管亦適用之，工程會95年11月3 日工程企字第09500420310 號著有函釋（本院卷第67頁，被證1 ），該函釋核與相關法規，並無不合。又「政府採購法第15條第1 項機關承辦採購人員，所稱『承辦』，指辦理機關採購業務並擔負其責任者而言；亦即從採購之簽辦逐層審核至機關首長核定該採購業務等流程之相關人員均屬之；倘其採購依法令應經上級機關核定，則該上級機關含機關首長在內之相關人員，亦屬該條規定之承辦採購人員。參以機關首長職司機關採購最終決定權責，為確保採購之公平、公開，避免不公平競爭，同條第4 項並規定廠商或其負責人與機關首長有同條第2
項之情形者，不得參與該機關之採購；而其他承辦、監辦人員具有該等情形者，則僅該承辦、監辦人員應行迴避，或由機關首長令其迴避，益明本法第15條第1 項所指『承辦』採購人員，包含機關首長，乃屬當然。…」，最高行政法院95年度判字第960 號判決意旨可資參照。經查，原告之負責人蕭信堅於離職前5 年內曾擔任被告機關核能發電處處長、專業總工程師之職務。依被告機關組織規程第3 條規定，專業總工程師負責主持各項工程業務，第19條規定核能發電處掌管各核能發電廠設備更新及改善工程之審查、監督、追蹤管制事項及其他有關核能發電事項（本院卷第105 頁以下，被證6 ），故專業總工程師、核能發電處處長之職務均須參與採購案之「簽辦逐層審核流程」。且蕭信堅於擔任核能發電處處長任內，曾參與「功率提昇安全分析技術之開發及安全性基礎評估研發計畫」、「電子化辦公室流程自動化暨文件電子化系統軟體委外維護」、「核四廠海域背景溫度調查計劃」等採購案之簽辦逐層審核流程（本院卷第140 頁以下，被證11）；其於擔任專業總工程師任內，曾參與「2006年12月26日恆春地震核三廠耐震安全評估計劃」、「核能電廠燃料廠家爐心設計平行驗證計算程式之發展與更新研發案」、「蒸氣產生器渦電流檢測研判人員能力驗證訓練及考照技術服務案」等採購案之簽辦逐層審核流程（本院卷第151 頁以下，被證12）。故被告核認原告負責人蕭信堅任職被告期間，屬於被告機關承辦、監辦採購之人員，揆諸上開函釋及判旨，應無不合。原告所稱蕭信堅原任職被告期間，並非被告機關承辦、監辦採購之人員或其主官或主管云云，並不足採。
㈢原告主張其負責人蕭信堅原任職被告期間，並未擔任「業務處」主管採購相關之職務，故非被告機關承辦、監辦採購之人員云云。按機關應具備組織規程、獨立預算、編制員額及印信等四項要件者。準此，「業務處」、「核能發電處」均非獨立之機關。經查，原告負責人蕭信堅雖未擔任「業務處」主管採購業務之職務，仍屬擔任「被告機關」採購業務有關之職務，已如前述，自應適用政府採購法第15條第1 項之規定。又本件採購案之招標公告，業已載明「招標機關：台灣電力股份有限公司」、「招標單位：業務處」等語（本院卷第16頁以下，原證1 招標公告部分）。是以本件於判斷蕭信堅是否屬政府採購法第15條第1
項所稱「機關承辦、兼辦採購人員」時，自應解為此處之「機關」係指「台灣電力股份有限公司」，而非「業務處」。原告所稱本標案係「業務處」主辦，而蕭信堅離職前五年未曾辦理「業務處」之採購業務，非屬政府採購法第15條第1 項所稱「機關承辦、兼辦採購人員」云云，係將「機關」範圍限縮至被告機關之「業務處」，核屬誤會。原告上開主張，並非可採。
㈣原告主張蕭信堅並非為自己向原任職機關「接洽處理事務」，亦非代理廠商向原任職機關「接洽處理事務」，應無政府採購法第15條第1 規定之適用云云。按「本法（政府採購法）第15條第1 項所稱「接洽處理」，指代廠商以書面或口頭方式向原任職機關洽辦事務之謂；而依本法第18條規定『採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標』；『所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價』，是機關採購之招標方式，既得採限制性招標，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價，該比價、議價過程，必須經由廠商以書面或口頭與辦理採購機關洽辦採購事務，顯見上開所稱『接洽處理』，包含投標行為。再廠商之負責人對外代表廠商，廠商負責人委任他人為法律行為，同時授與他人以代理權者，受任人所為之意思表示直接對於該負責人發生效力，準此，本法第15條第1 項所稱『代理廠商』，自指廠商負責人本人或其所委任之受任人而言。」，最高行政法院95年度判字第960 號判決意旨可資參照。經查，原告負責人蕭信堅以原告代表人之身分，投標系爭採購案，雖非為其「本人」而為，然而解釋上仍屬「代理廠商（代表原告）」為之，有前開判旨可按。原告就政府採購法第15條第1 項「代理廠商」之涵義，僅以蕭信堅係原告之「代表人」而非「代理人」，而稱蕭信堅「代表」原告投標系爭採購案，非屬政府採購法第15條第1 項所稱「代理」廠商接洽處理事務云云，所為狹義之解釋，揆諸前揭判旨及說明，自非可採。
九、被告所為不決標予原告之處分，並無違誤：
綜上所述，原告參與被告所辦理系爭採購案，被告查認原告負責人蕭信堅為被告之退休員工，核符政府採購法第15條第1 項要件，並無不合。準此，被告於98年10月26日以電業字09810010051 號書函知原告表示因發現原告負責人蕭信堅為被告之退休員工，核符政府採購法第15條第1 項要件，遂依該法第50條第1 項第7 款規定，不決標予原告（本院卷第28頁，原證2 ），於法有據，並無違誤。原告指稱被告所為，妨害原告之工作權、財產權，有違反比例原則、公平原則及不符公共利益等情事云云，觀之前揭規定及說明，亦非可採。
十、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
、從而，本件被告查認原告負責人蕭信堅為被告之退休員工，核符政府採購法第15條第1 項要件，所為不決標予原告之處分，於法並無違誤。異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，先位聲明訴請撤銷，並請求判命被告就「22.8KV架空配電裝置建置研究」採購案應作成決標予原告之處分云云；以及備位聲明訴請判決，確認審議判斷、異議處理結果及原處分均違法，被告應給付原告3 萬元云云，均於法無據，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　10　　月　　28　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　徐瑞晃
法 官 蔡紹良
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　10　　月　　28　　日書記官 陳又慈