臺北高等行政法院判決

99年11月4日辯論終結

原告

賀伯臺

被告

經濟部智慧財產局

代表人

王美花（局長）住同上

訴訟代理人

謝曉光

　廖承威

黃振榮

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年7月23日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告參與被告所辦理之「98年度發明專利公開前審查暨分類作業委外案」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告民國（下同）98年11月11日公布之評選結果判定其為不合格廠商，提出異議，經被告以98年12月3日智秘字第09800102640號書函復原告維持評選結果，原告猶不服，提起申訴，經申訴審議撤銷原異議處理結果，被告爰重以99年4 月30日智秘字第09918002400 號書函作成異議再處理結果，原告仍不甘服，提起申訴遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠政府採購法第48條第1 項之文意係指開標決標前若發現重大瑕疵，可不予開標決標，其將開標決標一詞視為一體而敘述，表示開標後即已決標。本案口試時只剩下原告一人，口試之後被告認定原告為不合格，即等於已開標決標，豈能再依政府採購法第48條第1 項第1 款「變更或補充招標文件內容」之規定更改招標文件。何況被告招標文件內容完全合法，係被告未依招標文件內容作出適當評選，而政府採購法第48條第1 項第5 款「依第85條規定由招標機關另為適法之處置」之規定，係指依招標機關的招標文件內容為適法之處置，而非可隨意更改原招標文件內容。原告第1 次異議時，被告堅持其評選結果，等於確定開標決標，但經行政院公共工程委員會撤銷其異議處理結果後，被告卻於第2 次處理異議時聲稱不予決標（廢標），但被告評選完畢時，即等於已開標決標，豈能回復為不予決標（廢標），擇期重行辦理招標？原告係對已開標決標的評選結果有異議，不是對招標文件內容有異議，被告根本不能重新修改招標文件的內容，只能依法按照原先的招標文件重新評選。被告實曲解政府採購法第48條第1 項第1 款、第5 款規定，所為顯係違法行政處分。

㈡所謂招標採購，是由具有專業技能的廠商承攬案件，但招標機關不能因此要求承攬的廠商得標後只能從事該承攬的案件，不能要求承攬的廠商結束其他相關專業案件的承攬。原告依據被告的投標須知及其勞務採購契約，均未發現有任何限制原告不可以是專利商標事務所負責人的規定，亦未有得標廠商若是專利商標事務所負責人，得標後必須結束其專利商標事務所的規定。被告招標文件內容中「勞務採購契約」第7 條有關迴避之規定，都是屬於工作中報備迴避的形態規定，因此專利商標事務所負責人若承攬其分類工作，循例採取報備迴避的方式即可。而該契約第7 條第6 項稱「本人現為或曾為該專利案申請人之訴訟代理人」應迴避相關案件之分類工作，惟查訴訟代理人一般為律師，律師可能是專利代理人，也可能就是專利事務所負責人，律師可以投標系爭採購案，為何專利商標事務所負責人不能投標系爭採購案？被告怎能因認為報備迴避的方式對專利商標負責人未詳細規範，欲修改原定的招標文件，而不予決標（廢標），擇期重行辦理招標？難道被告意圖修改專利法第42條報備迴避的方式成為完全禁絕的方式，此實破壞招標不能禁止得標廠商另外承攬的精神，有違依法行政原則。

㈢經過被告的資格審查及筆試程序，原告為其資訊工程類唯一合格之廠商，可參加面試程序，更產生信賴保護心理，認為被告已確定資格毫無問題。系爭採購案之評選須知第3點「評選項目及評審標準」關於書面審查部分，規定對於曾從事與專利相關工作給予9 分的高分，顯然被告認為曾從事與專利相關工作為一優點，而被告98年11月10日的面試內容為「評選委員與參與面試人員進行面談，並針對面試人員對於問題之瞭解能力、溝通能力、反應能力及發展潛能等進行評分」，並無再認定資格是否合格之項目，因此評選委員當場對原告提出資格問題，進而否決原告資格，顯然違法失當，侵害原告資格審查合格的信賴保護利益。

㈣若時過境遷，被告即使重新評選原告為合格廠商，亦無法進行議約，則依行政訴訟法第7 條規定，請求被告應按系爭採購案之標價總額，賠償原告新臺幣（下同）666,000 元等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定及被告99年4 月30日智秘字第09918002400 號之異議再處理均撤銷；⒉請求被告評選原告為合格並進行議約；⒊若時過境遷，被告即使評選原告為合格，亦無法進行議約，則應賠償原告666,000 元。

三、被告則以：

㈠系爭採購案係依據政府採購法第22條第1項第9款採限制性招標公開評選優勝廠商（個人），並進行兩階段評選，第1 階段筆試，第2 階段評選委員會進行面試及評選。評選委員會設置均依據政府採購法之採購評選委員會組織準則相關規定設置，外聘專家、學者均自公共工程委員會之專家資料庫中由電腦篩選獲得，並簽報機關首長核定，評選過程之第1 階段考試，其命題、彌封、閱卷、拆彌封登錄成績等，均依公正程序進行；第2 階段面試及評選，評選委員之評選完全依據評選須知相關規定進行評選。

㈡有關原告主張系爭採購案已為開標、決標，不適用政府採購法第48條第1項第1款及第5款之規定不予決標一節：

⒈按政府採購法第48條第1項第1款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3 家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。……。」其就變更或補充招標文件之時間並未設有限制，則於開標之後，決標之前，如有「變更或補充招標文件內容」之需要，自得不予決標，此為法律賦予行政機關的裁量權限。復依政府採購法第1 條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」業已揭示政府採購應遵循之原則。若招標機關於決標前發現招標文件有變更或補充之必要仍不得自行廢標，不啻違反政府採購法之立法目的。

⒉又查系爭採購案之履約標的，係屬專利法第36條第1 項規定範圍，自專利申請日起18個月內不予公開之案件，除投標廠商外，專利審查人員對於審查中之案件，依專利法第15、16條及第42條亦有禁止直接、間接受有專利任何利益、保密義務及利益迴避之規定，非僅投標廠商受此拘束，系爭採購案之契約第7 條雖設有迴避規定，惟其履約管理方法係採取事後個案報備制，基於得標廠商執行被告業務之中立性，及得標廠商若洩漏專利申請案件之相關機密所可能造成之危害，系爭採購案招標時所設之招標文件，似宜再補充，以臻完善，乃以招標文件內容須再變更或補充為由不予決標，以強化廠商執行業務之中立性要求。

⒊按最高行政法院95年度判字第440號判決略以：「……『審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起15日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起15日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。』……行為時政府採購法第85條定有明文。……。惟查前開採購法第85條係規範招標機關，就審議判斷指明原採購行為違反法令，或採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，應如何處置之規定，並未賦予申訴廠商得依該規定請求招標機關應為如何處置之公法上請求權。」故判定廠商評選是否合格，係屬於採購評選委員會之權限，原告並無請求判定其為優勝廠商之公法上請求權。又系爭採購案前次採購評選委員會之評選結果，前經行政院公共工程委員會審議判斷認有未洽情事，被告依前開審議判斷撤銷原評選決定後，基於系爭採購案之招標文件有補充之必要，實不宜再依原招標文件續行評選程序，被告認為變更招標文件後重行辦理招標，不僅使公共利益得以維護，且原告如符合變更後之招標文件，亦可參與投標，應係最適法之處置程序。

㈢有關原告主張依政府採購法第85條第3 項規定被告應償付所失利益666,000 元：依政府採購法第85條第3 項之其立法理由，該項明定申訴招標機關有違失情事，而其無法改正時，廠商得向其為金錢求償之範圍。此係參照政府採購協定第20條關於申訴程序應有就廠商所受損失或損害予以償付之機制，並得將償付限定於準備投標或申訴之成本之規定訂定。準此，原告所得請求者僅必要費用而已，非謂廠商因準備投標、異議及申述所支出之一切費用均得請求。查本件原告僅參與投標，並未得標，依上開規定僅限於必要費用並不包括原告得標後之履行利益及預期得標之所失利益在內，故原告此部份之請求並無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點為㈠被告請求撤銷訴願決定及原告異議再處理之結果，並請求被告評選原告為合格並進行議約，是否有理由？㈡原告主張被告應償付所失利益666,000元，有無理由？茲分別論述如下。

五、原告主張其係對系爭採購案決標的評選結果有異議，不是對招標文件內容有異議，被告根本不能重新修改招標文件的內容，只能依法按照原先的招標文件重新評選。被告實曲解政府採購法第48條第1 項第1 款、第5 款規定，所為顯係違法行政處分，被告應評選原告為合格廠商並進行議約云云。經查：

㈠按縱使原告起訴，亦不能改善其法律地位，因為根本不存在一項不利益，或存在一項不可能再以法律救濟方法排除的不利益，即所謂無用的權利保護。如果原告即使勝訴，於事實上或法律上原因，其法律地位亦無改善，或勝訴之結果毫無實益時，訴訟的一般權利保護必要亦被排除。譬如原告提起課予義務之訴，請求任命為公務員，其請求之職位已任命他人者，或請求更改評定結果，要求加分，如果縱使加分亦無任何實際意義時，即不得起訴。

㈡查原告參與系爭採購案，經資格審查、筆試合格，惟於面試後，經被告於98年11月11日公布評選結果，判定其為不合格廠商，並記載原因為：「因該投標廠商兼營專利事務所且為負責人，於承攬標案期間仍表示將繼續專利相關業務，有利益迴避之衝突」。原告對此評選結果不服，遞經提起異議、申訴，經行政院公共工程委員會99年3 月19日訴0000000 號採購申訴審議判斷，認系爭採購案之採購過程，尚有未洽，將原異議處理結果撤銷，並於審議判斷書中建議招標機關應將如何避免利益衝突之問題，於訂定投標須知、評選須知、契約等採購文件時予以審酌、加以明定，被告於99年4 月8日收受前揭申訴審議判斷書，於99年4 月30日重為異議處理，以本案於招標文件有關投標人員資格限制部分有欠妥適，依政府採購法第48條第1 項第1 款「變更或補充招標文件內容」及同條項第5 款「依第85條規定由被告另為適法之處置」之規定不予決標（廢標），此有該申訴審議判斷書、被告99年4 月30日智秘字第09918002400 號書函、更正無法決標公告在卷可考( 見被告提出之原處分及相關案卷資料第187-200 頁) 。次查，系爭採購案投標須知十二記載：「開標程序：本案依序以『資格審查』、『考試』、『面試及評選』及『議約』四個作業程序辦理。…，惟本局得於開標過程中依招標作業相關規定，逕予宣佈廢標。」等語，被告以系爭採購案之工作內容屬公開前審查專利案件，所有案件於18個月內均屬機密，原招標文件有關投標人員資格限制部分有欠妥適，認有變更或補充招標文件內容之必要，另為適法之處置，乃於開標過程中，宣佈廢標，尚屬有據。原告主張系爭採購案之開標即決標，顯有誤解。

㈢又按政府採購法之立法目的乃為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，此觀該法第一條規定自明；由此觀之，該法原則上係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而立法，至於因採購案件所發生之爭議，依政府採購法第85條規定，縱使招標機關之採購行為有違反法令情形，招標機關仍得審酌招標案之具體狀況，另為適法之處置，但招標機關應如何處置，除有裁量減縮至零之情事外，招標機關應具有裁量餘地，即此等法規規範目的並未要賦予申訴廠商有請求招標機關應為如何處置之公法上權利。則由上開法律規範之目的可知，被告依上開法律規定享有裁量權以決定是否重新開標或為其他之處置，原告並無請求招標機關為一定行政行為之公法上請求權存在。

㈣綜上所述，系爭採購案業經廢標而不存在，被告亦無從評定原告為合格廠商，進而與原告進行議約，原告訴訟之目的，顯無從實現，是原告請求撤銷訴願決定及原告異議再處理之結果，並請求被告評選原告為合格並進行議約部分，顯欠缺權利保護必要，應予駁回。

六、原告另主張被告應償付所失利益666,000元部分：按政府採購法第85條第1 項規定：「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。」同條第3 項規定：「第1 項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」，所謂必要費用指投標廠商為準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，並未包含投標廠商得標後之履行利益或預期得標之所失利益在內。查本件原告僅參與投標，並未得標之事實，為原告所不爭執，依政府採購法第85條第3 項規定，原告所得請求者僅限於必要費用，並不包括原告得標後之履行利益及預期得標之所失利益在內，原告主張被告應給付其預期得標之所失利益666,000 元，於法尚有未合，是原告此部份之請求並無理由，礙難准許。

七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，其請求被告賠償，亦屬無據，原處分之認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷，並請求賠償，均為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭