臺北高等行政法院判決

100年3月3日辯論終結

原告

統貫礦業開發股份有限公司

代表人

高儷萍（董事長）住同上

送達代收人

陳麗玲

訴訟代理人

李進成律師

訴訟代理人

周逸濱律師

被告

經濟部

代表人

施顏祥（部長）住同上

訴訟代理人

溫榮清

訴訟代理人

林群捷

訴訟代理人

王鴻騰

參加人

交通部觀光局雲嘉南濱海國家風景區管理處

代表人

張政源

訴訟代理人

蔡宜育

上列當事人間礦業法事件，原告不服行政院中華民國99年8 月23日院臺訴字第0990102165號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告原於民國84年3 月26日領有臺南縣七股鄉五塊寮海岸地方臺濟採字第5370號鐵礦採礦執照（下稱「系爭礦業權」），嗣於91年1 月9 日獲准第1 次礦業權展限，有效期間至98年3 月25日屆滿，原告再於97年7 月30日向經濟部礦務局（下稱「礦務局」）申請展限，經被告以98年9 月9 日經授務字第09 820115650號函（下稱「98年9 月9 日函」）准採礦權有效期限自84年3 月26日起至108 年3 月25日止。惟參加人交通部觀光局雲嘉南濱海國家風景區管理處98年10月21日以觀雲企字第0980100541號函（下稱「98年10月21日函」）礦務局，以雲嘉南濱海風景特定區經管範圍係奉行政院92年11月21日院臺交字第0920061606號函（下稱「行政院92年11月21日函」）核定國家級風景特定區，本件申請礦業權展限案件，參加人意見仍與礦務局98年2 月23日礦局行一字第09800256990 號函檢送之辦理原告申請展限所領系爭礦業權98年2 月17日現場會勘案之該處會勘意見相同，否准本件礦業權展限等語。被告遂以98年10月27日經授務字第09820117900 號處分書（下稱「原處分一」）致原告，以原告所領本件礦業權申請展限範圍，全部位於行政院92年11月21日函核定國家級風景特定區，參加人不同意本件礦業權展限，是被告以98年9 月9 日函核准原告展限10年之處分，自即日起應予撤銷，並請原告繳回原核准之採礦執照及礦區圖各1 份。另於同日以經授務字第09820117910 號處分書（下稱「原處分二」），認風景區成立後即構成礦業法第31條第1 項第3 款所列之新增礦業法第27條第3 款之情事，所請展限案應予駁回，原告對原處分一、二均不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第09901021 65 號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：伊於97年7 月30日依礦業法第13條第1 項之規定向礦務局申請展限，被告於98年2 月17日邀集伊及相關單位至現場會勘。會勘過程中，參加人並未明白表示伊之展限申請應予否准，被告遂以98年9 月9 日函核准伊申請展限。嗣後參加人以98年10月21日函復礦務局，僅泛稱伊申請展限之礦區位於臺南縣七股鄉五塊寮地方，係國家級風景特定區，基於保護既有離岸沙洲地形景觀及黑面琵鷺之保育，伊之申請應予否准。惟臺南縣政府於84年11月9 日表示伊申請之採礦區僅在曾文溪野鳥保護區之「緩衝區」而非「核心區」，故被告未提出足夠資料即否准伊展限之申請，實已違反禁止恣意原則。且交通部觀光局（下稱「觀光局」）93年3月15日觀技字第0930005579號函（下稱「93年3 月15日函」）即針對伊基於相同事件申請核准礦業權及礦業用地許可一事函復礦務局，默示同意而非建議應予否准，是參加人在本件亦應秉持相同處理模式，惟參加人未敘明本件有何不同之處，逕自建議應予否准，與行政自我拘束原則有違等語。並聲明：原處分一、原處分二及訴願決定均撤銷。

三、被告則以：原告申請展限所領礦業權範圍，全部位於行政院92年11月21日函核定之國家級風景特定區，伊雖以98年9 月9 日函核准原告所領礦業權展限10年，惟依臺南縣政府98年9 月28日府觀行字第0980232165號函（下稱「98年9 月28日函」）向伊表示參加人之意見係反對系爭礦業權展限，經伊2 次去函參加人確認會勘意見，並經參加人以98年10月21日函明確表示不同意後，伊遂以有礦業法第27條第3 款之情形，以原處分一撤銷原核准函，另於同日以原處分二駁回原告所請展限案，並告知原告得依礦業法第31條第2 項之規定，就原核准礦業權期限內已發生之損失，向參加人請求相當賠償，於法有據，並無違法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、參加人另以：伊為執行發展觀光條例第17條之規定，基於「雲嘉南濱海國家風景區觀光發展計畫」（於96年11月21日報交通部原則同意，下稱「系爭觀光發展計畫」）之內容，作出不同意系爭礦業權展限之會勘意見。系爭礦業權之礦區位於臺南縣七股鄉曾文溪口、新浮崙汕沙洲，屬系爭觀光發展計畫中「觀光發展功能分區」之第二種國土復育區，其配合管理原則，現有離岸沙洲地區，應維持現有地形地貌景觀，除公共事業與設施外，原則禁止任何破壞地形地貌之人為施作。而原告採抽取潮水移動之沙泥採礦，會破壞離案沙洲地形，且黑面琵鷺於臺灣停留時間從每年10月至隔年4 月，長達半年之久，非原告所稱之過境期僅2 個月；鯔魚（豆仔魚）為黑面琵鷺之重要食物，鯔魚每年遷移到鄰近七股潟湖及河口繁殖季節，抽沙採礦作業亦影響鯔魚之繁殖。是曾文溪口濕地已列入臺江國家公園計畫「七股重要野鳥棲地區」，為臺南七股重要野鳥過境棲地，亦為黑面琵鷺保護區管理緩衝地帶，原告縱於黑面琵鷺過境期間停工，其餘期間採沙亦將影響本區野鳥及生態環境等語，資為抗辯。

五、原告原領有系爭礦業權採礦執照，鑑於有效期間至98年3 月25日屆滿，遂於97年7 月30日向礦務局申請展限，被告並於98年2 月17日邀集原告及臺南縣政府環境保護局、參加人、行政院農業委員會漁業署等相關單位現場會勘，被告綜合各機關意見後，以98年9 月9 日函核准原告展限之申請，惟嗣後被告依照參加人98年10月21日函之意見，分別以原處分一撤銷98年9 月9 日核准函、原處分二否准原告展限之申請等情，為兩造所不爭執，並有原告97年7 月30日向礦務局申請展限函影本、98年2 月17日辦理原告申請展限所領系爭礦業權現場會勘案紀錄影本、被告98年9 月9 日核准函影本、參加人98 年10 月21日函影本、原處分一影本及原處分二影本在卷可稽（原處分卷第82至84、98至99、500 至501 頁、本院卷第20至21頁），堪認為真正。

六、原告主張被告僅依參加人之意見，未依職權調查，亦未給予伊陳述意見之機會，即否准伊展限之申請，違反禁止恣意原則、行政自我拘束原則、誠信原則及職權調查原則，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：㈠原處分

一、二是否違反行政程序法第102 條之規定？㈡參加人之否准意見是否違反禁止恣意原則及行政自我拘束原則？㈢原處分一、二是否違反誠信原則及職權調查原則？茲分述如下：

㈠原處分一、二是否違反行政程序法第102條之規定？

1.按行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」惟同法第103 條第5 款規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」是行政機關於作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，如通知處分相對人陳述意見，或處分所根據之事實客觀上明白足以確認，縱未給予受處罰者陳述意見之機會，亦與行政程序法第102 條之規定無違。

2.次按礦業法第27條第3 款規定：「於下列各地域申請設定礦業權者，不予核准：……三、保安林地、水庫集水區、風景特定區及國家公園區內，未經該管機關同意。……」第31條第1 項第3 款規定：「礦業權展限之申請，非有下列情形之一者，主管機關不得駁回：……三、設定礦業權後，有新增第27條所列情形之一。……」又依國家風景區管理處組織通則第2 條第1 款、第10款規定：「管理處掌理國家級風景區左列事項：一、觀光資源之調查、規劃、開發、保育及特有生態、地質、景觀與水域資源之維護事項。……一○、其他有關風景區經營管理事項。」是於國家級風景特定區申請設定礦業權或礦業權展限，均應經該風景特定區之主管機關國家風景區管理處同意。且該同意固不以明示同意為限，默示同意亦非不可，惟需由主管機關之言行舉動或其他情事，足以間接推知其有積極同意之效果意思者，始為相當。經查：

⑴系爭礦業權範圍全部位於行政院92年11月21日函核定之國家級雲嘉南濱海風景特定區內，參加人復為該風景特定區之主管機關，是原告於97年7 月30日申請系爭礦業權展限，依礦業法第31條第1 項第3 款規定，應經參加人之同意。

⑵被告乃於98年2 月17日邀集原告及臺南縣政府環境保護局、參加人、行政院農業委員會漁業署等相關單位至現場會勘，據參加人所派人員於會勘時表示：「基於保護既有離岸沙洲地形景觀及申請區位鄰近國際聞名之『黑面琵鷺動物保護區』等因素，考量觀光發展及生態保育兼顧原則下，申請地點建議不宜設置礦區」等語（本院卷第121 頁）。參加人既已明確表達「不宜」設置礦區之意見及其理由，則稽諸其本意非但不屬於明示同意，亦無從由參加人之行止推知其有默示同意之效果意思甚明。故依礦業法第31條第1 項第3 款規定，被告本即應駁回原告系爭礦業權展限之申請。詎被告誤解礦業法第31條第1 項第3 款之規範意旨及參加人之意見，而以98年9 月9 日函核准原告展限之申請，自有違誤。原告主張參加人於會勘時所表示之意見屬默示同意之表示，且未說明不同意之理由，則依當時之事實及法律狀態，被告98年9 月9 日核准函並未違法云云，顯不足採。

⑶被告嗣經查明參加人不同意之意見及理由後，即附具理由分別以原處分一撤銷98年9 月9 日核准函、原處分二否准原告展限之申請等，可知被告針對原告系爭礦業權展限之申請，經由會勘程序聽取原告及相關機關之意見，雖因誤解參加人之意見及礦業法第31條第1 項第3 款之規範意旨，而誤為核准原告之申請，惟於確認參加人不同意本件申請之意見及理由後，即附具理由以原處分一撤銷前開98年9 月9 日核准函，另同時以原處分二駁回原告之申請，故由本件申請案之整體歷程觀察，應認被告於作成原處分一、二之前，業已予原告陳述意見之機會。

⑷況被告於98年9 月9 日核准函作成後，經臺南縣政府以98年9 月28日函告知參加人於會勘時係反對系爭礦業權展限後，礦務局即先後於98年10月9 日以礦局行一字第09800264510 號函、98年10月20日以礦局行一字第09800322010 號函請參加人明確表示是否同意系爭礦業權展限，並經參加人以98年10月21日函明確表示不同意系爭礦業權展限等情，有礦務局98年10月9 日以礦局行一字第09800264510 號函影本、98年10月20日以礦局行一字第09800322010 號函影本、參加人98年10月21日函影本在卷可稽（答辯卷第151 至158 頁）。顯見被告針對原告系爭礦業權展限之申請，依礦業法第31條第1 項第3款規定，僅能作成駁回之處分，且駁回處分所根據參加人不同意之事實，客觀上明白足以確認，揆諸首揭規定及說明，本即得不給予原告陳述意見之機會。是原告主張被告作成原處分一、二，未給予其陳述意見之機會，且參加人及原處分一未說明不同意之理由，違反行政程序法第102 條之規定等語，尚難憑採。

㈡參加人之否准意見是否違反禁止恣意原則及行政自我拘束原則？

1.按行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法，最高行政法院著有91年判字第2319號判例可資參照。本件原告申請位於雲嘉南濱海風景特定區內之系爭礦業權展限，依礦業法第31條第1 項第3 款規定應經參加人之同意，已如前述，是被告據以作成原處分一、二，性質上即屬「多階段處分」，則揆諸前揭判例意旨，原告不服原處分一、二提起本件訴訟，本院審查原處分一、二是否違法之範圍，當然包括參加人之參與行為是否適法，合先敘明。

2.次按發展觀光條例第17條：「為維護風景特定區內自然及文化資源之完整，在該區域內之任何設施計畫，均應徵得主管機關之同意」。參加人為執行上開規定，乃訂定系爭觀光發展計畫，並報請交通部於96年11月21日以交路字第0960057761號函原則同意，有該交通部函影本、系爭觀光發展計畫節本影本在卷可佐（本院卷第52至56頁）。稽諸系爭觀光發展計畫之內容，係參加人本於國家風景區管理處組織通則第2 條所規定之法定職權，為執行發展觀光條例第17條、礦業法第27條第3 款、第31條第1 項第3 款等個別行為法規定所賦予之權限，為規範其機關內部秩序及運作，協助所屬行使裁量權所訂定非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，核其性質，應屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所規定之裁量性行政規則，縱未經對外發布週知，惟依同法第161 條規定，仍有拘束參加人、其下級機關及屬官之效力。原告主張系爭觀光發展計畫僅為草案，且未經發布，對參加人無拘束力云云，尚不足採。

3.而系爭觀光發展計畫依據濱海濕地生態復育計畫、保育或復育（及保護或防護）目的、自然條件與水路域之不同，區分為第一種國土復育區（濕地生態復育區）、第二種國土復育區（海岸地形復育區）及第三種國土復育區（河口潟湖復育區）；系爭礦業權之礦區所在之臺南縣七股鄉曾文溪口、新浮崙汕沙洲，除係位於雲嘉南濱海國家風景特定區範圍內，亦屬於系爭觀光發展計畫中「觀光發展功能分區」之第二種國土復育區等情，有系爭觀光發展計畫節本影本、系爭礦業權礦區位置示意圖影本在卷可佐（本院卷第53至57頁）。又規劃第二種國土復育區（海岸地形復育區）之目的，係為維護特殊地形景觀與國土保安之需要，故系爭觀光發展計畫針對第二種國土復育區所訂定之「配合管理原則」⑵規定：「現有林相優美地區及離岸沙洲地區，應維持現有地形地貌景觀，除公共事業與設施外，原則禁止任何破壞地形地貌之人為施作。」經查：

⑴原告之系爭礦業權係經由工作船抽取隨潮水移動之沙泥採礦，經過洗選後，將鐵砂經由輸送帶輸送至岸邊之砂石車運走，剩餘原沙則回填入海中，為原告所自承（本院卷第110 至111 頁），由於抽取沙泥及回填沙泥之管線不同、位置不同，人力復無從在海上對沙洲或海底沙泥進行耙梳整理，衡諸經驗法則，顯然會對離案沙洲地形地貌造成相當程度之破壞。原告主張其採礦方式，環評時水利局並有附加條件，並不會對離岸沙洲地形造成破壞云云，顯難憑信。

⑵又黑面琵鷺保護區劃設區域係七股新舊海堤內之縣有地，北以舊堤堤頂線上為界定，南至河川水道為治理計畫用地範圍線以內（含水防道路），西為海堤區域線以內（含水防道路），東為東邊漁塭堤之天然界線往南至河川水道治理計畫用地範圍限，礦區位置曾文溪口、新浮崙汕沙洲，鄰近上述黑面琵鷺保護區劃設地區，有黑面琵鷺保護區示意圖附卷可稽（本院卷第57頁）。縱僅屬曾文溪口野生鳥類保護區之「緩衝區」而非「核心區」內，亦非行政院農業委員會林務局所認定之野生動物重要棲息環境及野生動物保護區之範圍。惟參照「黑面琵鷺生態展示館」之展板資料及翁義聰之博士論文「臺灣西南部度冬黑面琵鷺之族群生物學研究」之圖3-3 （本院卷第103 至107 頁），黑面琵鷺於臺灣停留時間從每年10月至隔年4 月，長達半年之久，非原告所稱之過境期僅2 個月；而鯔魚（豆仔魚）為黑面琵鷺之重要食物，鯔魚每年遷移到鄰近之七股潟湖和河口繁殖時，原告系爭礦業權之抽沙採礦作業亦將影響鯔魚之繁殖。是原告縱於黑面琵鷺過境期間停工，其餘期間抽沙採礦仍會對本區野鳥及生態環境產生影響。原告主張黑面琵鷺只是候鳥，來臺時間僅固定2 個月，且棲地有限，伊可於該段時間內停工，即可避免影響野鳥及生態云云，要無足採。

⑶從而，參加人依發展觀光條例第17條及礦業法第31條第1 項第3 款所賦予之權限，基於離岸沙洲地區地形地貌景觀之維護，以及野鳥及生態環境之保育，參酌系爭觀光發展計畫針對第二種國土復育區所訂定之「配合管理原則」⑵之規定，不同意原告申請系爭礦業權展限，洵屬有據。原告主張參加人函請被告否准原告系爭礦業權展限之申請違反禁止恣意原則云云，洵不足採。又參加人於98年2 月17日現場會勘時所表達之意見或嗣後回復礦務局之函文內容，均未明示或默示同意原告系爭礦業權之展限申請，已如前述，是原告主張參加人於被告核准其申請後始提出不同意之意見，不生瑕疵補正之效果，且本院於訴訟中不應斟酌參加人於核准處分作成後之意見云云，洵屬誤會，亦不足採。

4.至系爭觀光發展計畫針對第二種國土復育區之管制原則第3 點固規定：「區內原有使用或建築設施不符生態保護、國土復育及防治水災目標者，在政府令其變更使用或拆除設施前，『得為從來之使用』，但不得增建或改建，且必要時得依法處理。」惟所謂「從來之使用」，應係指實際開始使用該土地或於該土地上有建築設施者而言。經查，原告自84年3 月26日取得系爭礦業權後，因尚未經核定取得礦業用地，故迄今仍未於礦區範圍內實際施作開採設施及為開採行為等情，為兩造所不爭執，原告既尚未開始使用礦區土地，則自無「得為從來之使用」可言。是原告主張上開管制原則第3 點所規定之「從來之使用」，應包含「原有使用計畫」或「經許可之使用」在內，故參加人應同意其系爭礦業權展限之申請，俾其依原使用計畫使用云云，要無足採。

5.另觀光局雖曾針對原告基於相同事件申請核准礦業權及礦業用地許可乙事，於93年3 月15日函復礦務局略以：「本局及雲嘉南濱海國家風景區管理處原則尊重貴局依法行政之權限。」惟查，系爭觀光發展計畫係於96年11月21日始經交通部以交路字第0960057761號函原則同意，已如前述，則觀光局於93年3 月15日函復局時，尚無從依據系爭觀光發展計畫中針對第二種國土復育區所訂定之「配合管理原則」⑵表達否准之意見，是參加人嗣於系爭觀光發展計畫核定後，針對本件原告系爭礦業權展限之申請，依法表達否准之意見，自不違反行政自我拘束原則甚明。是原告主張參加人反於先前之立場而斷然建議應予否准，違反行政自我拘束原則云云，亦不足採。

㈢原處分一、二是否違反誠信原則及職權調查原則？

1.雲嘉南濱海風景特定區經管範圍係於92年11月21日經行政院核定為國家級風景特定區，參加人隨即依國家風景區管理處組織通則第1 條規定而設立，而礦業法第27條第3 款及第31條第1 項第3 款有關風景特定區內之礦業權設定及展限須經主管機關同意等規定，則係於92年12月31日修正公布時所增訂，系爭觀光發展計畫更遲至96年12月21日始經交通部核定。是原告於84年3 月26日取得系爭礦業權，嗣於91年1 月9 日獲准第1 次礦業權展限，均無庸經參加人之同意，觀光局於93年3 月15日函復礦務局時，亦無從適用系爭觀光發展計畫，迄至原告提起本件系爭礦業權展限申請時，相關法令規定既已變更，則參加人依據行為時有效之相關規定而為不同意之表示，自無悖於誠實信用原則。是原告主張參加人在時空背景相同之情況下，無視於伊申請系爭礦業權時曾於86年邀集專家學者所製作厚達數百頁之環境影響說明書所作評估及相關對策，始獲許可開發，以及觀光局93年3 月15日函文意旨，而為不同意伊本件申請之表示，有違誠信原則云云，要無足採。至於原告因系爭礦業權展限經依法駁回所遭受之損失，尚得依礦業法第31條第2 項及「礦業權展限按因礦業法第27條規定情形駁回後其損失及範圍認定標準」規定，就原核准礦業權期限內已發生之損失，向限制採礦者請求補償，亦足以保障原告之信賴利益，附此敘明。

2.本件原告申請位於雲嘉南濱海國家風景特定區內之系爭礦業權展限，依礦業法第31條第1 項第3 款規定應經參加人之同意，至於參加人應否同意，及其同意與否是否適法等節，基於對機關法定執掌之彼此尊重（即管轄法定原則），被告並無審認之權責，是原告主張被告應審究參加人之同意是否有效、適法云云，容有誤會。而被告於98年2 月17日邀集原告及臺南縣政府環境保護局、參加人、行政院農業委員會漁業署等相關單位至現場會勘並聽取各方意見，以及誤為核准原告申請並經臺南縣政府提出質疑後，旋即先後2 次向參加人確認其對本件申請之意見，最後作成原處分一、二等情，均屬依職權調查證據，並斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果作成決定之具體實踐。是原告主張原處分一、二是否違反職權調查原則云云，顯非可採。

㈣綜上所述，原告就系爭礦業權提出展限之申請，依礦業法第31條第1 項第3 款規定，應經參加人之同意，而被告誤解礦業法第31條第1 項第3 款之規範意旨及參加人之意見，而誤為核准之處分，自屬違法，則被告嗣於查明參加人確係不同意之本件申請後，即作成原處分撤銷前開違法之核准處分，並以原處分二駁回原告之申請，核無違法，決定予以維持，亦無違誤。從而，原告訴請撤銷原處分一、二及訴願決定，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭