臺北高等行政法院判決

100年7月14日辯論終結

原告

劉強華

原告

吳惠真

被告

國防部

代表人

高華柱（部長）住同上

訴訟代理人

陳君漢律師

　陳玫瑰律師

　黃朗倩律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國99年9 月17日院臺訴字第0990103087號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告劉強華之父親劉竝強及原告吳惠真之公公鄭長庚原為臺南縣影劇三村（下稱「影劇三村」）之原眷戶，劉竝強去世後由原告劉強華申請承受原眷戶權益，被告以民國以98年9月11日國政眷服字第0980012739號令（下稱「98年9 月11日令」）核准，另鄭長庚去世後則先由原告吳惠真之夫鄭春林申請承受原眷戶權益，爾後鄭春林去世後再由原告吳惠真申請承受原眷戶權益，亦經被告以98年10月12日以國政眷服字第0980014405號令（下稱「98年10月12日令」）核准在案。而被告進行老舊眷村改建，將影劇三村與飛雁新村、大同新村規劃改（遷）建影劇三村改建基地（下稱「系爭改建基地」），先後於90年3 月16日及91年5 月21日舉辦系爭改建基地第一階段及第二階段說明會，鄭春林及劉竝強亦先後出具臺灣臺南地方法院公證處認證之改（遷）建申請書，選擇承購改建後住宅，並選擇自費增購上一階坪型。嗣後系爭改建基地完工後，被告於97年7 月21日、97年12月23日及98年3月9 日辦理承購原眷戶之交屋作業，然劉竝強、鄭春林相繼過世，經被告核准由原告承受原眷戶權益，並經陸軍第八軍團指揮部於98年11月12日以陸八軍眷字第0980010973號函（下稱「98年11月12日函」）通知原告於98年12月14日前補辦交屋作業，以維權益。惟原告均未配合辦理交屋作業，被告即依照國軍老舊眷村改建條例第22條及「國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋原則」五、㈠、1 、⑶規定，以99年4 月23日國政眷服字第0990005136號函（下稱「原處分」）註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第0990103087號決定書駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：為配合政府之眷村改（遷）建政策，於90年3 月16日被告召開第一階段說明會後，鄭春林即出具經臺灣臺南地方法院公證處認證之改（遷）建申請書同意改建，並選擇承購房屋；被告又於91年5 月21日召開第二階段說明會時，採用傳統招標最低價決標之價格讓眷戶作為選擇承購房屋或領取補助金之參考依據，劉竝強即根據被告所提供參考價格選擇承購房屋，鄭春林則未接獲通知與會，致喪失於會後30日內變更選擇意願之機會。至召開第三階段說明會時，被告不僅將在第二階段說明會時承諾之規劃、設計、配置等全部改變，更從傳統招標最低價決標方式回復至被告自88年即已實施之統包方式，致伊所要負擔之房價大幅增加，而無法籌款繳納，故伊無力乃至無法承購房屋，係出於被告之故意或過失所造成，且依行政程序法第147 條第1 項、第2 項規定，當被告於第二階段說明會所提出之招標方式、價格與第三階段說明會提出之招標方式與價格有懸殊差額時，伊得請求被告適當調整契約內容，如不能調整，得終止契約，然被告卻以原處分註銷伊眷舍居住憑證及原眷戶權益，顯非合理，被告此一作法顯然有違誠信，並違反法律保留原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：有關原眷戶所承購完工後新建住宅之房地總價及其輔助購宅款之計算，應以國軍老舊眷村改建條例第20條第1 項、國軍老舊眷村改建條例施行細則第18條第1 項為據。原告主張係因伊進行系爭基地改建作業，從第一階段說明會到第三階段說明會，致使房價增加，使原告無法籌措自付款等等為由，拒絕配合辦理交屋。然伊於第二階段規劃草案說明書第7 點即載明興建房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款均係預估值，且新建房屋房地總價之增加，係因興建戶數由原預估之760 戶減至480 戶，每戶負擔之土地成本增加所致，與伊選擇何種發包方式招標無關等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告98年9 月11日令影本、被告98年10月12日令影本、臺灣臺南地方法院公證處認證書及臺南縣「影劇三村」改建基地原眷戶改（遷）建申請書影本、陸軍第八軍團指揮部98年11月12日函影本及原處分影本在卷可稽（訴願卷可閱覽部分前段第9頁、訴願卷中段第17至25、29頁），勘認為真正。

五、經核本件爭點為：㈠原處分是否違反法律保留原則？㈡原處分是否違反誠信原則？本院判斷如下：

㈠原處分是否違反法律保留原則？

1.按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，惟亦屬單純私權證明文件。惟85年2 月5 日總統（85）華總字第8500027130號令制定公布之國軍老舊眷村改建條例第1 條第1 項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」第3 條：「（第1項 ）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5 條第1 項：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」等規定以觀，可見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開條例。而該條例第3 條第1 項所指「國軍老舊眷村」與同條第2 項所稱「原眷戶」，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，而發生公法之效力。是眷舍之核配，使受配者得享有眷舍之居住權及上開條例之原眷舍權益，嗣如註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，則原眷戶之居住權因而喪失，亦無法再以原眷戶之身分享有前開條例之權益。從而，主管機關就軍眷眷舍原眷戶權益及居住憑證之核配及註銷，均顯影響前開條例所得享有之權益，其因此所衍生之問題，應屬公法上之爭議，合先敘明。

2.次按司法院釋字第367 號解釋理由針對授權命令及行政規則之合法要件，明示：「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。……若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。本院釋字第268 號、第274 號、第313 號及第360 號解釋分別闡釋甚明。」經查：

⑴按國軍老舊眷村改建條例第22條第1 項，針對規劃改建之眷村，其原眷戶有3 分之2 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，固規定「主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益」。惟並未規定已出具經法院公證處認證之改（遷）建申請書同意改建，嗣於眷村改建完成後，因故未配合辦理交屋之眷戶，主管機關亦得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益甚明。

⑵次按國軍老舊眷村改建條例第29條雖授權主管機關即國防部訂定該條例之施行細則，惟就原已同意改建之眷戶，嗣於眷村改建完成後，因故未配合辦理交屋時，究應如何處置，則未作明確之授權。且遍觀國軍老舊眷村改建條例施行細則，亦未就上開情形應如何處置加以規定。

⑶又按被告所訂之「國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋原則」五、㈠、1 、⑶，針對經被告審認核定列屬已認證同意改建且經確認為各改建基地之承購戶（原眷戶及權益承受人），如逾被告通知「補辦交屋」之最後期日之情形，則規定「本部（被告）應於2 個月內依本條例第22條之規定註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益，以雙掛號送達當事人。」顯未經法律之授權，被告辯稱上開規定係伊依國軍老舊眷村改建條例第29條之授權而訂立云云，洵屬無據。

⑷上開「國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋原則」

五、㈠、1、⑶之規定，核屬被告基於主管機關之職權，為執行國軍老舊眷村改建條例之規定，並協助下級機關或屬官行使裁量權，所訂頒非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之裁量基準，其性質應屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所規定之行政規則。且上開規定非但未考量原已同意改建且未拖延眷村改建時程之眷戶，於眷村改建完成後，因故未配合辦理交屋之情形，與國軍老舊眷村改建條例第22條第1 項所規定「不同意改建之眷戶」之情形完全不同，亦無類似性，已無類推適用之餘地；況上開規定「註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益」之法律效果，足以剝奪國軍老舊眷村改建條例第3 條第1 項及第2 項所賦予原眷戶得享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，已非屬單純之細節性或技術性事項，復違反國軍老舊眷村改建條例第22條第1 項之立法意旨，並逾越母法規定之限度，係屬對人民之自由權利增加法律所無之限制，揆諸前揭司法院解釋理由意旨，實已違反憲法第23條所規定之法律保留原則，則依司法院院解字第4012號解釋意旨，本院得逕認為此部分規定為無效而不予適用。

3.「國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋原則」五、㈠、1 、⑶，將原已同意改建、未拖延眷村改建時程、因故未配合辦理交屋之眷戶，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，既因違反國軍老舊眷村改建條例第22條第1 項之立法意旨及違反憲法第23條之法律保留原則而無效，則被告以原告未配合辦理交屋作業為由，而依國軍老舊眷村改建條例第22條第1 項及「國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋原則」五、㈠、1 、⑶之規定，註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益，即屬無據，並違反法律保留原則，灼然至明。

㈡原處分是否違反誠信原則？

1.按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」分別為行政程序法第4 條、第8 條所明訂。此即行政法上之「誠實信用原則」。而所謂誠實信用原則，係在具體之權利義務關係，依正義公平之方法，確定並實現權利之內容，避免當事人間犧牲他方利益以圖利自己，自應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考慮權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法（最高法院93年臺上字第1948號判決意旨參照）。而在誠實信用原則之要求下，行政權力之行使，主觀上應善意，客觀上應衡平，不虛假詭詐，尤要注意下述幾點原則：⑴摒棄個人之情緒好惡。⑵不強人所難。⑶不出爾反爾。⑷權力應經常地行使。

2.次按所謂「情事變更原則」，即法律關係發生後，為其基礎或環境之情事，於該當法律效果終結前，因不可歸責於當事人之事由，致發生當初所無法預料之變更，如貫徹原定之法律效果，將顯失公平而有悖於誠信原則或對公益有重大影響者，即應認當事人間之法律關係得為適當之調整。可知情事變更原則係源自誠實信用原則，其理念均在追求法規適用之公平與正義，亦屬行政法上之一般法律原則（詳參曾昭愷著，由法安定性論公法上情事變更原則；鄧德倩著，情事變更原則在稅法上的適用，上開二文均收錄於城仲模主編《行政法之一般法律原則》，第267 至394、323 至342 頁，86年7 月初版）。經查：

⑴原告吳惠真之配偶鄭春林於被告召開90年3 月16日系爭改建基地第一階段說明會後，即出具於90年4 月13日經臺灣臺南地方法院公證處認證之改（遷）建申請書，同意改建並選擇承購改建後住宅，且自費增購上一階坪型；又原告劉強華之父劉竝強則係於被告召開91年5 月21日系爭改建基地第二階段說明會後，亦出具於91年10月20日經臺臺灣臺南地方法院公證處認證之改（遷）建申請書，同意改建並選擇承購改建後住宅，且自費增購上一階坪型。惟因劉竝強及鄭春林嗣後相繼死亡，而經被告先後以98年9 月11日令及98年10月12日令核准由原告劉強華及吳惠真承受劉竝強及鄭春林之原眷戶權益等情，已如前述。顯見劉竝強、鄭春林固曾出具改（遷）建申請書，向被告為「同意改建並選擇承購改建後住宅，且自費增購上一階坪型」之意思表示，惟因其等相繼死亡，承受其等原眷戶權益之原告劉強華、吳惠真固亦應繼受劉竝強、鄭春林與被告間有關眷村改建之法律關係，並受劉竝強、鄭春林原向被告所為上開意思表示之拘束，惟因原告劉強華、吳惠真家中突遭變故（至親死亡），家中之經濟狀況亦勢必有所變動，並連帶影響原告「承購改建後住宅，且自費增購上一階坪型」之付款能力。且上開情事之變更，均屬不可歸責於原告之事由，且非劉竝強、鄭春林為意思表示時所得以預料甚明。

⑵又被告針對如何規劃影劇三村改建，固有相當之裁量權限，故其實際興建之戶數及用地面積與原規劃之戶數及用地面積雖有所不同，甚至減少興建戶數亦未以相當比例減少用地面積，均屬被告裁量權行使之範圍，僅有妥當與否之問題，而無違法之可言。惟被告於召開系爭改建基地第二階段說明會時，於第二階段規劃草案說明書第7 點雖已載明「興建房屋預估之房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款……數額僅供參考……」（本院卷第56頁），惟其提供予原眷戶有關系爭眷村改建之原規劃資料，仍屬原眷戶評估決定「是否同意改建？」「如同意改建，則究應選擇領取輔助購宅款抑或承購改建後之住宅？」「如選擇承購改建後之住宅，是否要選擇自費增購上一階坪型？」所需之重要參考資料。故被告嗣後變更原規劃之結果，如過度超出原眷戶依原規劃資料所得預計之負擔，且非當初所得預料之合理範圍，而可能導致非原眷戶之經濟能力所能負擔，如仍強求原眷戶受其之前所為意思表示之拘束，並履行其義務，則將顯失公平而有悖於誠信原則。

⑶依被告於91年5 月21日召開系爭改建基地第二階段說明會所提出之說明書附表4 「臺南縣影劇三村各坪型房地總價依建築工程發包預算與土地成本預估參考對照表」及「臺南縣國軍老舊眷村改建計畫」所示（本院卷第57頁背面、第119 至121 頁），原規劃興建760 戶，所需系爭改建基地面積為2 萬5,427 平方公尺，以劉竝強、鄭春林所選擇自費增購上一階坪型（即30坪）為例，原預估之土地成本為每戶新臺幣（下同）54萬8,542 元；惟因嗣後選擇承購改建後住宅之原眷戶大幅減少，致最終實際僅興建480 戶，使用系爭改建基地之面積則僅縮減為2萬5,076.65 平方公尺，經決算後，選購30坪型之眷戶，應負擔之土地成本增加為每戶81萬2,652.2 元等情，亦有系爭改建基地使用土地清冊、改建基地完工房地總價決算表影本、被告答辯㈣狀附卷可佐（本院卷第96、106 、118 頁）。被告原規劃興建760 戶所需之系爭改建基地面積為2 萬5,427 平方公尺，嗣因實際需求減少而僅興建480 戶，僅原規劃戶數之63.16%，惟仍使用系爭改建基地面積高達2 萬5,076.65平方公尺，為原規劃使用面積之98.62%，導致原選購30坪型住宅之眷戶，所應負擔之土地成本由54萬8,542 元，大幅增加為81萬2,652.2 元，增加比例高達48.15%。顯已過度增加原眷戶依原規劃資料所得預計之土地成本負擔，且係因被告變更規劃之故，而非因地價合理上漲所致，實已超出原眷戶為意思表示當時所得預料之合理範圍。

⑷承上，劉竝強、鄭春林於參考被告為影劇三村改建所提供之原規劃資料，並審酌自身資力之後，向被告為「同意改建並選擇承購改建後住宅，且自費增購上一階坪型」之意思表示，詎被告嗣後變更規劃，導致其等所應負擔之土地成本由被告原規劃之54萬8,542 元，大幅增加為81萬2,652.2 元（增加比例高達48.15%），實已超出其等為意思表示當時所得預料之合理範圍。且劉竝強及鄭春林嗣後相繼死亡，而由原告承受其等之原眷戶權益及與被告間之法律關係，並受劉竝強、鄭春林原向被告所為上開意思表示之拘束，惟因原告家中突遭變故（至親死亡），家中之經濟狀況亦隨之惡化，並連帶影響原告自費增購30坪型住宅之負擔能力。前述土地成本負擔超出意思表示當時所得預料之合理範圍，以及劉竝強、鄭春林死亡，導致承受其等原眷戶權益之原告經濟狀況之惡化，而無法自費增購30坪型住宅，均發生於劉竝強及鄭春林為意思表示之後，且均屬不可歸責於原告之事由，亦不在原告所得預期之變動範圍內，如仍強求原告受劉竝強、鄭春林之前所為意思表示之拘束，並履行其義務，則將顯失公平而有悖於誠信原則。從而，被告以原告未配合辦理交屋作業為由，而依國軍老舊眷村改建條例第22條第1 項及「國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋原則」五、㈠、1 、⑶之規定，註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益，實已違反情事變更原則，而有悖於誠信原則。

㈢綜上所述，被告以原告未配合辦理交屋作業為由，而依國軍老舊眷村改建條例第22條第1 項及「國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋原則」五、㈠、1 、⑶之規定，以原處分註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益，違反法律保留原則及誠信原則。訴願決定未予糾正，洵屬違誤。原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，並請求撤銷，為有理由，應予准許。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭