臺北高等行政法院判決

99年9 月2 日辯論終結

原告

甲○○

被告

行政院國軍退除役官兵輔導委員會

代表人

乙○○○○○○○○

訴訟代理人

丁○○（兼送達代收人）

齊彥良 律師

上列當事人間公法上財產請求事件，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告現為被告○○縣榮民服務處輔導員，因認其自民國（下同）91年2 月1 日起至99年3 月12日止，依據被告訂頒「行政院國軍退除役官兵輔導委員會值勤規定」（下稱值勤規定）經排定擔任之值勤工作，性質上屬加班，應給與加班費，而依原告俸給總額計算，原告每小時加班費約新臺幣（下同）250 元，被告僅按平常日值勤費200 元、假日值勤費400元、春節假期值勤費800 元酌給值勤費，顯有不足，損害原告權益，乃本於公務人員保障法第23條規定，就上開期間加班費與值勤費之差額，依行政訴訟法第8 條第1 項規定，請求被告給付128萬1,600元及其法定遲延利息。

二、原告主張略以：

㈠依公務員服務法第11條第3 項規定所訂定之「公務人員週休二日實施辦法」第2 條第1 項之規定：公務人員「每日上班時數為8 小時」，每週工作總時數為40小時（證1 ）。原告非假日於辦公處所上班8 小時後，再連續於辦公處所值班15小時及例假日24小時，被「強制留置辦公處所」執行值班勤務，此種行政行為，即被告值勤規定之行政規則牴觸法律、涉及侵害公務員權利義務，更嚴重侵犯公務員基本權。被告值勤規定原規定於「行政院國軍退除役官兵輔導委員會人事管理辦法」（下稱管理辦法）內，基於行政程序法第174 條之1 規定而廢止，另於91年1 月10日以輔人字第09100387號函頒值勤規定，明知涉及「法定預算編列分配」、「公務員權利義務」，應依中央法規標準法第5 條第2 款及第6 條之規定辦理，卻規避以「行政規則」謂之，更以98年12月16日輔壹字第0980016461號函強調「行政規則」在侵害公務員權利義務，可無須援引法律授權為依據。

㈡行政程序法第1 條乃規範行政機關之行政行為，查行政程序法第131 條之規定以「行政處分」為標的（行政程序法第二章行政處分第三節行政處分之效力），其第131 至134 條規定「公法上請求權」，應係指行政機關行政處分之產生所有公法上金錢或實物請求權，明文規定「特別時效期間5 年」（行政程序法第131 條第1 項），行政機關或人民不行使該權利，而該請求權消滅（行政程序法第131條第2 項 ），故行政程序法第131 條第3 項明文規定：「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷」，係指行政機關對人民或人民對行政機關之公法上請求權，時效中斷之構成要件為「行政機關為實現該權利所作成之行政處分」。被告未深究行政程序法第131 條之意旨及論理，偏頗涵攝及援引錯誤，且公務人員保障法第23條並未規定公法上財產請求權之消滅時效或除斥期間，依大法官解釋第474 號之意旨，原告公法上財產請求權，應適用民法第125 條之規定。

㈢被告「管理辦法」之值勤規定，依行政程序法第174 條之1 規定廢止後，卻依職權訂定行政規則且涉及「法定預算編列分配」、「公務員權利義務」之值勤規定：

⒈91年1 月10日以輔人字第09100387號函頒值勤規定，並要求各類型機構據以訂頒值勤規定；○○縣榮民服務處91年5 月20日以○○○○字第09101767號函頒。（證2）。

⒉91年11月18日以輔人字第0910012182號函修頒值勤規定；○○縣榮民服務處91年12月11日以○○○○字第0910003853號函修頒（證3 ）。

⒊94年3 月22日以輔壹字第0940003461號函修頒值勤規定；○○縣榮民服務處94 年6月27日修頒（證4 ）。

⒋95年10月18日以輔人字第0950008068號函修頒值勤規定；○○縣榮民服務處95年10月23日修頒（證5 ）。

⒌96年5 月31日輔壹字第0960007689號函修頒值勤規定，取消正副首長輪值高勤及95 年6月1 日通報（證6 ）。

⒍96年8 月9 日輔人字第0960006531號函頒各附屬機構：修正退輔會值勤規定第15、17 點 （證7 ）。

⒎97年2 月1 日輔壹字第0970001017號函頒各附屬機構「取消」正副首長輪值高勤、值勤人員由「薦任以上」職員擔任（證8 ）。

⒏99年3 月17日輔人字第0990002324號函頒各附屬機構：修正退輔會值勤規定第4 點（證9 ）。

㈣被告對原告所屬之○○縣榮民服務處值勤規定之准駁如下：

⒈○○縣榮民服務處98年11月3 日○○○○字第0980004278號，第一次函請被告核定修訂值勤規定。被告98年11月12日輔壹字第0980015332號函以被告值勤規定第13、14點，駁回○○縣榮民服務處修正值勤規定（證10）。

⒉○○縣榮民服務處98年11月20日召集所有值勤人員修正值勤規定，再以98年12月1 日○○○○字第0980004421號第二次函請被告核定值勤規定。被告98年12月16日輔壹字第0980016461號函請○○縣榮民服務處依指示修正值勤規定（證11）。

⒊○○縣榮民服務處99年1 月20日○○○○字第0990000308號，第三次函請被告核定修訂之值勤規定。被告99年1 月22日輔壹字第0990000973號函請○○縣榮民服務處修正值勤規定「不需報核」（證12）。

⒋○○縣榮民服務處於99年7 月1 日實施修頒之值勤規定，符合公務人員保障法第23 條 之規定（證13）。

㈤原告值班之勤務，基於下列原因，應視為加班：

⒈每月須陳機關首長核准及被告核備。

⒉被告於99年7 月27日當庭明確表示：值勤時間為「是日8 時30分至翌日8 時30分」。即「上班至17時後，再繼續值勤」，確定「無中斷」之情形，應視為上班之延續，以「加班論」。

⒊留置「辦公處所」，即使颱風天災，亦不得擅離職守。

⒋值班勤務之性質，依98年7 月31日被告第2 季工作會報內容顯示，值班皆以延續榮民服務工作為主，符合公務人員保障法第23條上班時間以外執行職務之規定（證14）。

⒌超過法定上班時數。

㈥被告對值勤之「職員」執行值勤「酌」給之值班費為：⒈非假日：值勤時數15小時，酌給值班費200 元；⒉假日：值勤時數24小時，酌給值班費400 元、補休1 天。被告訂定「酌」給值班費而且自始並無以補休假、獎勵或其他「相當」之補償，顯違公務人員服務法第23條之規定，故依法應為公法上原因發生財產上之給付，須以「加班費」發給原告。另每小時加班費之計算，係以俸給總額除以240，故原告每小時加班費約250 元（60,000/240）。非假日值班4,320 小時加上假日值班1,152 小時，總計值班5,472 小時。依前項計算250 元乘以5,472 ，故值班費應償還136 萬8,000 元。扣除退輔會發給非假日值班200 元×288= 5萬7,600 元；假日值班400 ×72=2萬8,800 元，總計8 萬6,400 元。經前述計算，被告應償還值班費128 萬1,600 元（1,368,000 元-86,400 元），尚須以法定利率5%計算確實金額。

㈦查值班費給與並無法律明文規定，被告「管理辦法」之值勤規定，僅依85年11月8 日之簽文（被告之被證17），自行決定值班（誤餐）費發給之額度，然該辦法由行政院於90年12月21日台九十院人政企字第035678號函廢止，被告發給金額卻沿用至今，似有違法之虞。查被告95年10月18日輔人字第0950008068號函之說明三：依本會值勤規定第13點規定，本會會本部及各附屬機構對值勤人員酌給值班費，係指各機構基於當年度預算編列科目下額度酌予發給。97年2 月29日輔人字第0970001717號函、98年1 月21日輔人字第0980000714號函等值班費預算編列與分配規定，皆由被告管控且限制於分配額度內發給值班費，由此證明被告預算編列不實且不作為，應負求償之責（證15）。退輔會值勤規定第13點規定：本會會本部及各附屬機構對值勤人員「酌」給值班費。事實上，非上班時間值勤時數15小時發給200 元；假日值班值勤時數24小時，雖補假1 天及發給400 元，審視公務員為值勤義務付出之「特別犧牲」與發給之補償，其「比例」極為不符「衡平」，違反憲法位階（第23條）之比例原則及行政程序法第7 條第3 款之規定。另依公務人員服務法第23條規定意旨，其加班費係屬公務員之權利義務且應為公法上原因發生財產上之給付，被告僅訂定「酌」給值班費，更無補休假（非假日）、獎勵或其他「相當」之補償，係屬違憲、違法之行政規則。基上，原告為值班所做之「特別犧牲」，被告「酌給」值班費，不符比例原則，難謂「相當之補償」。

㈧揆諸前揭法律之陳述，確定被告值勤規定將導致公務員之權利、生命安全等遭受嚴重侵害，且被告行政行為傲慢、怠惰、失職亦為「不法」，故該值勤規定，基於前述之違憲、違法，應屬無效之行政規則，依法應予以撤銷或廢止，且對原告償還值班期間因公法上原因發生財產上之給付，至值班廢止或修訂合法施行之日止，其法定請求權期間，依法定利率5 % 計算。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：被告應給付原告128 萬1,600 元，並自行政訴訟補正書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。

三、被告則以：

㈠按原告主張被告訂定之值勤規定應予廢止或修訂並非公法上爭議事件，究辦違失人員更非行政法院權限，業為鈞院99年3 月3 日裁定在卷，合先陳明。

㈡原告就本件應向其所隸屬服務單位即○○榮服處為主張，方屬適格：

⒈按原告係被告轄屬○○縣榮民服務處輔導員（證12），迄今無異，業為不爭在卷。而○○榮服處則為本件爭執之加（值）班費預算受分配單位（證18、19）；再參酌原告自96年1 月起至99年4 月亦皆依值勤規定，向其服務單位即○○榮服處申請核領取得值勤費用在卷（證13、15），則爭執之值勤費用預算支用及核發乃原告所屬○○榮服處之權管，被告並非審核或核發或支用單位，原告逕向被告提具公法上財產給付之請求，並非適當。

⒉又據被告撥付加（值）班費預算分配書函尚且敘明：「請各單位（機構）確依相關規定辦理，從嚴管制、覈實、審查」（證18、19），亦足證管制、支用審查乃預算受分配單位之權責，從而原告逕行對被告為本件給付之主張，顯屬有誤。

㈢原告主張公法上財產之給付已罹於5 年時效而消滅：

⒈依行政程序法第131 條第1 、2 項規定意旨，原告既主張自91年1 月為本於公法上原因之給付請求權，而於99年2 月26日始為起訴，亦因罹於時效而當然消滅。

⒉至原告爰引最高行政法院91年度判字第2115號、93年度判字第1312號、93年度判字第1361號等諸判決，及法務部90年3 月22日法90令字第8617號函意旨，皆係指行政程序法90年元月1 日施行前可得援引民法消滅時效之情節。茲原告係於91年元月27日方就職被告轄屬榮服處，當無爰引上揭判決及令解之可能，而應適用行政程序法第131 條第1 、2 項之規定，原告就此尚有誤解。

㈣原告依據公務人員保障法第23條為實體法請求之依憑，容有誤會：

⒈查原告所服務之○○榮服處頒行之值勤規定第9 、11點及被告訂定之值勤規定第13、14點，與公務人員保障法第23條規定並無違逾，是本件行政規則恆屬適法。況且原告亦尚且依○○榮服處值勤規定於該處服行值勤並領取值勤費用在卷（證13、15），尤無違反公務人員保障法第23條規定，原告主張殊屬誤會。

⒉值勤費用乃出自行政事務費項下預算，且為求公允，並曾會商決議就各榮民服務處值勤費，訂定一致為平日200 元，假日半假日為400 元（證17），亦係被告本於職權為規範內部業務運作之行政規則，且亦符合公平性之決定，更與公務人員保障法並無違悖。

㈤加班與值勤性質本有不同：

⒈查加班係指各機關員工在規定上時間以外，為因應原工作內容有急迫完成之亟需，經主管指派之延長工作而言。而值勤則係指非常態性，在非辦公時間內輪值處理非密集持續性之工作，此見諸被告製作之值勤規定第5 點（附件1 ）自明。又觀諸原告所屬○○榮服處頒行之值勤規定第5 點第2 款對於值勤人員在非辦公時間內之任務，除就上揭被告所定值勤規定第5 款排除外，餘皆雷同（證20），其中尤以值勤人員尚且需對加班人員及時間查核（第3 款），尤足證明，加班與值勤迥異。

⒉再據原告服務之○○榮服處輪值表內載：「⒊值日人員分早、中、晚間閱讀電子媒體及收視電視新聞；⒋輿情與狀況反映及處理由值日人員負責，責任區輔導員協處，交由處綜合彙整。例假日及重點時間、報紙、電子媒體、電視新聞狀況反應及處理統由值日人員負責處理，視情況通報責任區輔導員或服務組長協處，交由處綜合彙整」（證14），是以值勤之內容亦與正常上班有異，且非值勤人員一人獨攬承擔。

⒊此外值班、值勤、值日（夜）等工作性質與加班不同，業為行政院78年1 月4 日臺七十八人政肆字第00049 號函釋外（附件5 ）另有同院91年9 月3 日院授人給字0000000000號訂定各機關加班費支給要點第一點：「支給條件：以各機關員工在規定上班時間以外，經主管覈實指派延長工作為限」可憑（證16），是原告將值勤與加班混淆，實有誤解。

㈥末查被告及所屬○○榮服處訂定之值勤規定（行政規則）並未逾越公務人員保障法之規定而損及原告權益，且原告亦依該值勤規定受領值勤費用。而此值勤費用亦受囿於行政預算之管控，是原告起訴本件，無論就訴訟適格或依憑法規闡解法文皆有誤解。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

㈠查原告於91年1 月27日經銓敘審定合格實授為被告所屬臺北縣榮民服務處人事管理員，嗣於92年7 月1 日任職被告所屬新竹榮譽國民之家人事管理員，93年10月1 日任職被告人事處科員，迨95年12月16日任職被告所屬○○縣榮民服務處輔導員至今等情，為兩造所不爭執，並有原告經歷及現職（銓敘審定）一覽表暨原告之相關銓敘審定資料在本院卷第182-186 頁可稽，堪認為真實。

㈡次查，本件原告係請求其自91年2 月1 日起至99年3 月12日止，依據被告所頒值勤規定，擔任經排定之值勤工作，因未依加班費給與所生之不足差額，已據原告陳明在卷（本院卷第75頁），以上開期間與原告前述任職經歷互相對照，足知原告請求之期間，係跨屬原告於被告臺北縣榮民服務處、新竹榮譽國民之家、被告人事處及○○縣榮民服務處之任職期間。而原告除任職被告擔任課員期間無值班外，任職其他單位期間則均有值勤之事實，本件訴之聲明請求之金額並未列計原告任職被告人事處期間因值班而發生之費用乙節，復據原告於99年3 月12日補正書狀記載明確，並於言詞辯論時陳述綦詳，是本件原告請求被告給付上開期間加班費與值勤費之差額，並未包含原告任職被告人事處期間之費用，應屬至明。

㈢又被告為因應業務需要，依其組織條例第16條規定，設有各種附屬事業機構，其中為服務照顧國軍退除役官兵及安置傷殘與衰老之退除役官兵就養，於各地區設置榮民服務處及榮譽國民之家，均冠以所在地地區名稱，並皆定有組織規程，各榮民服務處及榮譽國民之家所列各職稱之官等及員額依編制表定之（參「行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民服務處組織規程」第1 、8 條及「行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家組織規程」第1 、9 條規定）；另值勤費係由事務費項下撥付，由被告撥付預算分配予各附屬事業機構，相關費用之支給，則由各附屬事業機構自行管制，覈實審查，被告並非審核或發放機關等情，業據被告辯明在卷，並有被告97年2 月29日輔人字第097000 1717 號、98年1 月21日輔人字第0980000714號書函及所附被告附屬公務預算機構97年度、98年度加（值）班預算分配表附卷可憑（被證18、19）。準此，各榮民服務處及榮譽國民之家按其每年受分配加（值）班費預算之額度，就該預算之動支有審查及決定之權，對於所屬編制人員加（值）班費之請領則有覈實審查及發放之義務，故原告就其任職臺北縣榮民服務處、新竹榮譽國民之家、苗栗縣榮民服務處期間加（值）班費之請求或不足差額之給付，自應向各該榮民服務處及榮譽國民之家為之，亦屬無疑。

㈣承上，本件原告任職被告人事處期間既無值勤之事實，原告復自陳其請求給付之金額未包含任職被告人事處期間值勤之費用，則被告對原告自無加（值）班費之給付義務，應屬無疑。再本件原告請求之給付，依其所述，實係原告任職臺北縣榮民服務處、新竹榮譽國民之家、○○縣榮民服務處期間擔任經排定之值勤工作，因未依加班費給與所生之不足差額，業已詳述如前，因此縱令原告主張值勤之性質為加班，應給與加班費乙節屬實，惟依前揭說明，就加班費與值勤費之差額負有給付義務者，亦分別為原告於該段期間任職之臺北縣榮民服務處、新竹榮譽國民之家及○○縣榮民服務處，而非被告，原告訴請被告給付，難認有理。原告以上開單位均是依被告所頒值勤規定辦理，預算係由被告編列掌控為由，主張加（值）班費應由被告發放，其所請求之加班費與值班費差額亦應由被告給付云云，顯有誤會，核非可採。又原告對被告之請求既無理由，則兩造關於值勤是否屬加班之性質、原告請求權是否罹於時效，以及其餘攻擊防禦方法，因與本件判決結果已不生影響，均無審究之必要，爰不另論述，併此敘明。

五、綜上所述，被告對於原告自91年2 月1 日起至99年3 月12日止，任職臺北縣榮民服務處、新竹榮譽國民之家、○○縣榮民服務處期間，擔任值勤工作，未按加班費給與之差額，並無給付之義務，原告請求被告給付上開期間加班費與值班費之差額計128 萬1,600 元，並自行政訴訟補正書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭