臺北高等行政法院判決

99年8月11日辯論終結

原告

甲○○

訴訟代理人

蔡調彰 律師

被告

外交部

代表人

乙○○○○○○住同上

訴訟代理人

蔡欽源 律師

複代理人

蔡宗儒 律師

訴訟代理人

王歧正 律師

上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服行政院中華民國99年3 月26日院臺訴字第0990094137號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告為參加中醫師檢覈，於86年8 月6 日申經我國駐巴拉圭共和國（以下簡稱巴拉圭）大使館核發僑居證明書，證明其自76年8 月17日起至86年8 月6 日止，以僑民身分在巴拉圭居住5 年以上在案。嗣經考選部函請法務部調查局北部地區機動工作組（下稱調查局北機組）調查結果，原告於上開期間，係交錯使用我國、巴拉圭及巴布亞新幾內亞（英文國名The Independent State of Papua New Guinea ，或譯為「巴布亞紐幾內亞」）護照出入境我國達50餘次，其在國外實際居住之總日數僅530 日（原處分書及訴願決定均誤載為555 日）。被告獲悉上情，乃以98年9 月21日部授領三字第0987000477號函（下稱原處分）撤銷上開僑居證明書。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴略以：

㈠我國駐巴拉圭大使館原核發予原告之僑居證明書並無違反行政作業程序之重大瑕疵：

⒈有關華僑申請中醫師檢覈者，在國外居住5 年以上之認定標準，為申請人在國外居住合併滿5 年者即予採計，被告先洽請內政部入出境管理局提供申請人之入出境紀錄，並於查核申請人在國外居住期間合併滿5 年後，始予出具。

⒉原告自76年8 月16日即出境至巴拉圭，迄巴拉圭大使館86年8 月6 日核發僑居證明書之日止，已符合於國外居住5年以上之認定標準，且經巴拉圭大使館依行政作業程序洽請內政部入出境管理局提供原告之入出境紀錄，始核發僑居證明書予原告，所循行政作業及認定標準均與被告外（78）領三字第78312654號函、外（82）領三字第82315477號函相符，並無行政作業疏失或重大瑕疵。

㈡被告並非該僑居證明書之核發機關，以原處分撤銷該僑居證明書即屬不當：

⒈依被告檢附之80年領事事務手冊第3 輯「駐外館處受理華僑申請中醫師檢覆有關證明，應依下列規定辦理：⑴僑居證明，請先洽內政部入出境管理局提供申請人之入出境紀錄並於查核申請人在國外居住期間滿5 年後，始予出具。」

⒉巴拉圭大使館依上開規定核發僑居證明書予原告，並無違失不當；被告並非該僑居證明書之核發機關，亦未查明巴拉圭大使館核發該僑居證明書有無違失，即以原處分撤銷該僑居證明書，顯有不當。

㈢我國駐外使館依領事手冊核發之僑居證明書，與考選部有關中師檢覈辦法第5 條第1 款規定之「中華民國僑民身分在國外居住5 年以上之證明書」皆係依內政部入出境管理局之入出境資料以為認定，並無任何明定「不計以外國護照進出僑居地」之法令函釋：

⒈按僑居之定義，並無法律明確定義，依巴拉圭大使館86年8月6日核發之僑居證明書記載，以中華民國僑民身分在巴拉圭共和國居住5 年以上，即係自我國駐外使館為「僑民身分在巴拉圭共和國居住」之日起算，應類推適用民法第20條住所之規定，依一定事實足認以久居意思住於一定地域者，且1人不得同時有二住所。

⒉按民法第119 條規定，法令、審判或法律行為所定之期日及期間，除有特別訂定外，其計算依民法第123 條第1 項規定，稱月或年者，依曆計算，月或年非連續計算者，每月為30日，每年為365 日。

⒊原告自76年8 月僑居巴拉圭，有我國駐巴拉圭大使館於我國護照上認定為僑民身分，依法取得巴拉圭政府核發身分證明並以我國「中醫師考試應考資格證書」，定居、設址、購置中醫診所設備，向巴拉圭共和國亞松森市政府申請開設「丙○○中醫診所」執行中醫業務，按年依法繳稅，且原告為保有我國僑民身分，每年採購中藥材、進修、省親及親族往生進出國門，皆持僑居地巴拉圭護照及我國護照辦理簽證，駐巴拉圭大使館均核以停留簽證，故原告從未喪失僑居之僑民身分，依民法第20條住居所之規定，均認為係國外居住期間。又原告僅有巴拉圭之護照，從未如訴願書所稱以巴布亞新幾內亞護照入出境，且巴拉圭屬單一國籍國家，原告進出巴拉圭皆須持巴拉圭護照，致有交錯使用我國及巴拉圭護照之情事，此為歐美單一國籍之我國僑民正常出入我國方式，並無不法。

⒋考試院主管試務之考選部於85年間頒行中醫師檢覈辦法，第2 條應考資格第3 款規定，華僑曾在僑居地執行中醫業務5 年以上卓著聲譽者，第5 條規定，證明第2 條第3 款規定之資格，應繳驗左列各件：僑居地駐外使館或負責該僑居地領務之駐外使領館或經外交部授權機構出具之中華民國僑民身分，在國外居住5 年以上之證明書。經僑務委員會登記有案之當地中醫師公會或鄰近地區中醫師公會或當地華僑團體出具行醫5 年之證明，或當地政府所發屆滿5 年之行醫執照或准予註冊行醫之證明；並均經僑居地駐外使領館或負責該僑居地領務之駐外使領館或經外交部授權機構驗證。又按「專門職業及技術人員中醫師申請檢覈須知」：⒈僑民身分在國外居住5 年以上之證明書。

⒉當地僑團出具行醫5 年之證明。⒊當地華僑團體出具之行醫聲望卓著證明。就「5 年」之「期日及期間」並無特別訂定，更無應以「非連續計算」之任何法律函令，則「5 年」期間之計算即應以民法第123 條第1 項「稱年者依曆計算」。

⒌考試院考選部85年頒行有年之中醫師檢覈辦法，以及專門職業及技術人員中醫師申請檢覈須知，與其他專門職業及技術人員檢覈辦法，皆從未以法律函令排除民法規定之「依曆計算」，而以「非連續者」之按日計算，尤以「專門職業及技術人員考試法施行細則」不但未排除「依曆計算」，其中第5 條第3 項就「本法第9 條第1 項第2 款及第10條第2 款所稱『曾任有關職務滿4 年』，其計算自有關考試相當類科錄取榜示之日，至報考之考試舉行前1 日止服務年資滿4 年」之「依曆計算」，有別於所得稅法第7條第2 項第2 款「在中華民國境內無住所，而於一課稅年度內在中華民國境內居留合計滿183 天」之法律明文。

⒍依考選部85年間負責中醫師檢覈之專技考試司○○○科長丁○○於法務部調查局筆錄中，就「以華僑身分檢具5 年以上僑居證明書」如何計算期間、依據為何等事項所為陳述，以及考試院專技考試司中醫師檢覈作業程序第4 條規定「行文內政部警政署入出境管理局行查入出境紀錄」，均與當時我國駐巴拉圭大使館領務手冊第3 輯及相關函令簽證之僑居證明書作業相同，就5 年時間計算，從無僑民以外國護照出入僑居地，即非屬僑居而予以扣除之法令函釋。

㈣我國駐外使館依領務手冊核發僑居地證明書，以及考選部中醫師檢覈辦法第5 條第1 款核發中華民國僑民身分在國外居住5 年以上之證明書，均係以內政部入出境管理局入出境資料為認定，與調查局北機組之調查結果為不同之機關及執掌，被告竟依其他機關之查證撤銷其所屬機關核發之僑居證明書，顯有違反依法行政原則、誠信原則及信賴保護原則：

⒈原告之僑居證明書係我國駐巴拉圭大使館及考選部依「有關居住國外證明應由申請人向內政部警政署入出境管理局申請其入出境紀錄，並核算其在國務實際居住時間」依法核發，調查局北機組並非上開事務之主管機關，被告竟依調查局北機組之查證結果，撤銷原告之僑居證明書，顯有違失。

⒉原告信賴我國駐外使館及考選部之作業，而自國外奔波赴考，被告竟於10年後，撤銷原告信賴本件僑居證明書及考選部中醫檢覈委員會86年10月27日第217 次會議審議決議，准予參加專門職業及技術人員中醫師檢覈88年中醫師檢覈及格資格，違反行政程序法第117 條第2 項規定之信賴保護原則。

⒊原告僑居巴拉圭十餘年間，除受當地僑民及巴拉圭人信賴就醫外，並為多位當地名望人士診療，受有口碑。原告因法令所稱「居住5 年」「行醫5 年」之期間計算為所有考生皆無法清楚知悉，且信賴駐外使館之作業及考選部之審議核准應考，通過檢覈考試取得中醫師證書並職業10年後，竟因法令規定不明而導致事業將毀於一旦之厄運；原告以僑居地為家為業而奉獻，實不應因採購、研習、奔喪即喪失僑民身分及僑居事實等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則抗辯略以：

㈠原告於國外實際居留日數合計僅555 日，顯不符合行為時有效之中醫師檢覈辦法第5 條第1 項第1 款、被告78年5 月29日外（78）領三字第78312654號函、82年6 月22日外（82）領三字第82315477號函及80年領事事務手冊第3 輯第一章⒉⑴等關於發給僑居證明書應以居住國外合併滿5 年以上者之規定意旨。駐巴拉圭大使館基於錯誤之事實，核發本件僑居證明書，自屬違法，被告予以撤銷，洵為有據：

⒈按「中華民國國民具有左列資格之一者，得應中醫師檢覈：華僑曾在僑居地執行中醫業務5 年以上，卓著聲望者。」、「證明第2條第3款規定之資格，應繳驗左列各件：僑居地駐外使領館或負責該僑居地領務之駐外使領館或經外交部授權機構出具之中華民國僑民身分在國外居住5年以上之證明書。」行為時有效之中醫師檢覈辦法第2 條第3 款及第5 條第1 項第1 款分別定有明文。

⒉駐外館處核發僑居證明書之判斷標準，即應依前述授權規定所示，以在國外居住5 年以上為基準。又所謂「在國外居住5 年以上」，被告於78年5 月29日以外（78）領三字第78312654號函解釋該文義為：「申請人在國外居住期間合併滿5 年者」；復於80年修訂之領事事務手冊第3 輯第一章⒉⑴納入此解釋意旨，且被告於82年6 月22日以外（82）領三字第82315477號函再次解釋：「核算其在國外實際居住時間超過5 年始可核發。」因此，據被告上開條文釋義，申請人是否在國外居住滿5 年以上，應採實質認定，亦即以申請人於國外實際居住日數合併計算之，因此駐巴拉圭大使館接受本件僑居證明書之申請，自應查核申請人是否確於國外居住合併日數已滿5 年，始為適法。

⒊原告向駐巴拉圭大使館申請核發本件僑居證明書時，駐巴拉圭大使館係依原告所持我國護照出入境之資料而准其申請。惟嗣經考選部函請北機組調查後發現，原告交錯使用他國護照出入我國達50餘次，是以原告於76年8 月17日至86年8 月6 日間實際上僅於國外居住555 日。由此顯見，駐巴拉圭大使館認定本件原告之僑居事實自有錯誤，基此核發之本件僑居證明書即為違法。

⒋原告略謂：駐巴拉圭大使館核發本件僑居證明書係依相關程序辦理，又主張認定標準均係以內政部入出境管理局（現為內政部入出國及移民署，下稱內政部）之入出境資料為準，並無任何法令函釋表示以外國護照進出僑居地應不予計入在國外居住之日數，且主張我國駐外使館與考選部均有其職掌權限，於判斷原告居住國外之日數時，以內政部之入出境資料為判斷，何以要以北機組之調查結果為判斷，故本件僑居證明書應屬合法，被告之撤銷難謂適法云云；原告對於相關規範之解釋實屬有誤，詳如下述：

①駐外館處核發僑居證明書之標準，依被告外（78）領三字第78312654號函、外（82）領三字第82315477號函及80年領事事務手冊第3 輯第一章⒉⑴所示：「請先洽請內政部入出境管理局提供申請人之入出境紀錄，並於查核申請人在國外居住期間合併滿5 年後，始予出具。」

②依前述函文意旨可知，是否核發僑居證明書，應採實質認定，亦即係以申請人在國外實際居住日數是否合併滿5 年者為判斷之標準，至於洽請內政部提供申請人之入出境紀錄，僅係駐外館處查證申請人是否在國外居住滿5 年之證據方法而已，並非僅以內政部之入出境紀錄為唯一之認定依據。況且，調查局北機組調查原告持他國護照出入我國境之資料，仍屬由內政部所提供之申請人入出境資料，因此，被告依據調查局北機組之調查資料，認定原告實際在國外僅居住555 日，並未實際居住國外滿5 年以上，遂據以撤銷其僑居證明書，於法自無不合。

③此外，原告主張無任何法令函釋表示以外國護照進出僑居地應不予計入在國外居住之日數、被告有自為判斷之權限，無庸遵照調查局北機組之調查結果，因而駐巴拉圭大使館所核發本件僑居證明書形式上均無違背，自為合法云云。惟如前所述，僑居證明書核發與否之判斷重點，在於實質認定申請人是否居住國外滿5 年以上之事實，因此駐巴拉圭大使館就事實之認定既有錯誤，則本件僑居證明書即難謂為合法。詎料，原告所持理由，均僅著墨於應以何種資料作為判斷依據，未能正確認識核發僑居證明書應採實質認定之法規內涵，顯係為迴避其並未實際居住國外滿5 年以上之事實，尚難認定駐巴拉圭大使館所核發本件僑居證明書係屬適法。

㈡駐巴拉圭大使館所核發之本件僑居證明書，因不符客觀事實而屬違法，且原告有行政程序法第119 條所定信賴不值得保護之情形，被告予以撤銷，洵屬有理：

⒈按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、「第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第117條、第119條及第121條第1 項分別定有明文。準此，行政機關得於衡量依法行政原則與信賴保護原則後，本於其判斷而撤銷先前所為之違法處分，俾維護行政秩序之適法性。

⒉原告於76年8 月17日至86年8 月6 日間於國外實際居住日數並未滿5 年以上，因此本件僑居證明書與客觀事實自屬不符而不適法，依行政程序法第117 條之規定，被告身為核發本件僑居證明書之駐巴拉圭大使館之上級機關，自得依職權撤銷該違法處分，原告於起訴狀中所稱「外交部既非核發機關，所為撤銷我國駐巴拉圭大使館於86年8 月6日簽證之本件原告『僑民證明書』即為不當之處分」云云，實屬無據，委無可採。此外，被告於知悉本件僑居證明書有違法事由至予以撤銷，係於2 年之除斥期間內為之，與法自無不合。

⒊原告於向駐巴拉圭大使館申請核發本件僑居證明書時，既自知其在國外居住僅555 日，實質上不僅未達5 年且尚需居住1,270 日始滿5 年之事實，故其對於駐巴拉圭大使館所核發之本件僑居證明書係屬認定事實有誤之違法行政處分，應屬明知或可得而知，則依行政程序法第119 條第3款之規定，其信賴即不值得保護。準此，原告既無信賴保護之必要，被告依行政程序法第117 條規定撤銷違法之本件僑居證明書，以符合依法行政原則，洵為有理。

㈢綜上所述，本件僑居證明書係基於錯誤之事實所核發，實屬違法，且原告亦有信賴不值得保護之情形，故被告撤銷本件僑居證明書，應屬有據；原告所持理由，均與應實質認定僑居國外日數之法規意旨不合，故其主張洵屬無據等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點在於原告自76年8 月17日迄86年8 月6 日期間內，有無以中華民國僑民身分在國外居住5 年以上之客觀事實？亦即被告審認原告於上開期間在國外實際居住未達5 年，我國駐巴拉圭大使館核發原告僑居證明書係屬違法之行政處分，而以原處分予以撤銷，有無違誤？

五、經查：

㈠原告前於86年8 月6 日為證明符合中醫師檢覈辦法第2 條第3 款規定之中醫師檢覈資格，申經我國我國駐巴拉圭大使館於當日核發僑居證明書，內容載稱原告自76年8 月17日起至86年8 月6 日止，以我國僑民身分在巴拉圭居住5 年以上，嗣經調查局北機組調閱原告上開期間之出入境紀錄，查悉原告在該期間內，交錯使用我國、巴拉圭及巴布亞新幾內亞護照出入境我國達50餘次，其在國外實際居住總日數僅530 日（詳如附表所示），被告乃以原處分撤銷上開僑居證明書，原告提起訴願，復經決定駁回等情，有卷附原告86年8 月6日文件證明或驗證申請表（見原處分卷第1 頁）、法務部調查局北部地區機動工作組97年12月10日電廉八字第09778050380 號函（見原處分卷第15頁）、原告自76年8 月17日至86年8 月6 日之入出境資料（見原處分卷第17頁）、駐巴拉圭大使館86年8 月6 日開立之僑居證明書影本（見本院卷第25頁）、原處分（見本院卷第28頁）、訴願決定（見本院卷第29-31 頁）可稽。

㈡原告雖主張：中醫師檢覈辦法並無明文規定關於5 年期間之計算標準，亦未見其他法令規定應以非連續計算，則依民法第123 條第1 項規定，依曆計算。原告自76年8 月即僑居巴拉圭迄於86年8 月6 日，均具僑民身分，並定居、設址及開設中醫診所執行中醫業務，從未喪失僑居之僑民身分，自符合5 年期間之規定，我國駐巴拉圭大使館核發僑居證明書並無違法云云。惟稽之行為時有效之中醫師檢覈辦法第5 條第1 項第1 款已明定「證明第2 條第3 款規定之資格，應繳驗左列各件：僑居地駐外使領館或負責該僑居地領務之駐外使領館或經外交部授權機構出具之中華民國僑民身分在國外居住5 年以上之證明書。」顯見我國駐外機構核給僑居證明書，非僅以申請人具有僑民身分為已足，尚須有在國外居住之客觀事實。而所謂「在國外居住」，依其文義亦非等同於在外國設籍或在國外設定住所。再我國駐外使領館出具該款證明書係供申請人合併同項其餘2 款之證明文件用以證明其具有同法第2 條第3 款規定「華僑曾在僑居地執行中醫業務5 年以上，卓著聲望者。」之中醫師檢覆資格。衡理申請人未實際居住在僑居地，即無從在當地執行中醫業務，要無執行業務之年資可言。故前引中醫師檢覈辦法第5 條第1 項第1 款規定之「在國外居住5 年以上」須以申請人實際居住在僑居地總日數達5 年以上，始足當之。又據被告80年暨88年頒行之領務手冊關於華僑申請中醫師檢覈證明章節已明確載示：「⒈依中醫師檢覈辦法第5 條規定，華僑申請中醫師檢覈，應繳驗左列文件：⑴當地使領館或鄰近地區使領館或經外交部授權機構出具之中華民國僑民身分在國外連續居住5年以上之證明書。…」「⒉駐外管（處）受理華僑申請中醫師檢覈有關證明，應依下列規定辦理：⑴居住國外證明：請先洽內政部警政署入出境管理局提供申請人之入出境紀錄，並於查核申請人在國外居住期間合併滿5 年後，始予出具。…」等語可稽（見原處分卷第82至83頁）。且被告亦迭以78年5 月29日外（78）領三字第78312654號函釋：「嗣後出具上述僑居證明時，均請先洽內政部入出境管理局提供申請人之入出境紀錄並於查核申請人在國外居住期間合併滿5 年後，始予出具。」（見原處分卷第85、86頁）及82年6 月22日外（82）領三字第82315477號函釋：「…所稱之『在國外居住滿5 年以上之證明書』…得函請內政部警政署入出境管理局( 註：現已改制為內政部入出國及移民署) 提供申請人之入出境紀錄，核算其在國外實際居住期間超過滿5 年始可核發。申請人如為世居國外之僑胞則可在審核其相關證明文件無訛後，影存逕發。」（見原處分卷第87、88頁）在案。準此以論，原告於前揭設籍於巴拉圭10年期間，實際停留在國外之總日數僅500 餘日，明顯不具「在國外居住5 年以上」之客觀事實，不符合申領上開僑居證明書之規定要件。再核之上開僑居證明書之性質，係屬確認原告具我國僑民身分在巴拉圭居住5 年以上身分之確認性行政處分，則我國駐巴拉圭大使館誤認原告已在巴拉圭居住滿5 年以上，核發上開僑居證明書即非適法，而屬違法之行政處分，要無疑義。

㈢原告雖復主張：被告非該僑居證明書之核發機關，而撤銷該僑居證明書即屬不當，且以其他機關查證為據，其所屬機關核發之僑居證明書，顯有違反依法行政原則、誠信原則及信賴保護原則云云。然按行政程序法第117 條第2 款規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119 條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」查我國駐巴拉圭大使館係被告之轄屬機關，經被告授權以核發上開僑居證明書，被告顯係其上級機關無誤，依前引行政程序法第117 條前段規定，自得依職權撤銷上開違法之行政處分。再申請行政機關出具證明一定事實之文件，申請人本負有備具該事實相關之基本資料以供審查之協力義務。況且依行為時駐外館處文件證明辦法第34條第1 項及第35條之規定，申請人申請駐外館處為旅外國人出具僑居證明時，應提出中華民國護照或其他足資證明其有關身分資料及具中華民國國籍之證明文件。故申請核發以我國僑民身分在國外居住5 年以上之證明書，申請人自應向我國駐外館處提出完整翔實之入出境紀錄，以供審核申請事項是否屬實，據以核發僑居證明書。否則，即難謂其對重要事項已提供正確資料或為完全陳述。本件原告在上開期間交錯使用我國、巴拉圭及巴布亞新幾內亞護照出入境我國達50餘次，已詳如前述，原告就此事實無從諉為不知，其竟隱瞞此部分之資料未提供我國駐巴拉圭大使館審核，致該使館誤認原告已符合在巴拉圭居住5 年以上之事實，而出具上開僑居證明書，堪認原告故意提供不完整之入出境紀錄資料，致使我國駐巴拉圭大使館作成違法之行政處分，且揆諸原告已自承先前曾申請因實際居住不足5 年不獲准許，顯見其對於上開僑居證明書係屬違法行政處分，應屬明知或重大過失而不知，自有前引第119 條第2 、3 款所列信賴不值得保護之情形，被告予以撤銷，於法自屬有據，難認有違反依法行政原則、誠信原則及信賴保護原則可言。

六、綜上所述，原告上開主張各節，均不足取。原處分適用法律並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭