臺灣臺北地方法院99年度交聲字第145號

臺灣臺北地方法院交通事件裁定　　　　 99年度交聲字第145號

原處分機關　臺北市政府警察局信義分局

異議人

即受處分人

甲○○

上列異議人即受處分人因違反道路交通管理處罰條例案件，對於臺北市政府警察局信義分局於99年1 月18日所為之處分（原處分案號：北市警義交裁字裁AEY376774 號）聲明異議，本院裁定如下：

主文

理由

一、按法院受理交通事件，準用刑事訴訟法之規定；其處理辦法，由司法院會同行政院定之，道路交通管理處罰條例第89條定有明文。又按聲明異議案件之處理，除準用刑事訴訟法有關規定外，依道路交通案件處理辦法之規定處理之，司法院、行政院會同修正發布之「道路交通案件處理辦法」第4 條第1 項亦有明文。此乃因為對於交通違規的裁決處分雖為行政處分性質，惟考量受處分人基於憲法第8 條之正當法律程序、第16條之訴訟基本權等保障，以及遷就過去（民國89年7 月1 日以前）行政訴訟之制度，立法機關基於此類行政處分所受影響之權益性質、事件發生之頻率、終局裁判之急迫性，以及受理爭訟案件機關之負荷能力等考量因素，進而兼顧案件之特性及既有訴訟制度之功能而為設計（司法院釋字第418 號解釋理由書可資參照）。立法者顯有將此類交通違規事件，視為輕度之犯罪行為，而僅處以行政罰之效果。是以，最高法院76年台上字第4986號判例所稱：「認定犯罪事實所憑之證據，雖不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，然而無論直接證據或間接證據，其為訴訟上之證明，須於通常一般之人均不致有所懷疑，而得確信其為真實之程度者，始得據為有罪之認定，倘其證明尚未達到此一程度，而有合理之懷疑存在而無從使事實審法院得有罪之確信時，即應由法院為諭知被告無罪之判決」之刑事訴訟法上基本原則，即所謂「罪疑唯輕」原則（對被告有罪之事實如有任何之「合理懷疑」，即應採取有利被告之解釋，或為被告無罪之判決），於法院審理行為人違反道路交通管理處罰條例案件時，自有其適用。亦即，法院審理行為人違反道路交通管理處罰條例案件，踐行調查證據發見真實之程序，對於原處分機關所據以認定行為人違規之事實及證據，如仍存有合理之懷疑，無法達於確信受處分人有違反道路交通管理處罰條例之事實時，即應依前述「有疑唯利被告」之證據法則，就有疑問之部分，作對受處分人有利之解釋及認定。惟須強調者，此類異議係就違反道路交通管理處罰條例所受之行政處分而發，其仍應為行政訴訟性質，前述立法作為及司法院大法官之解釋，係遷就過去行政訴訟制度之便宜措施，於89年7 月1 日以後，此類對於行政處分不服之事件宜劃歸於行政訴訟制度，依一般訴願及行政訴訟之途逕解決，方為妥適之道。否則就本質為行政爭訟之案件，立法上卻強為準用刑事訴訟法之規定，首先遇到之難題即「被告」究為何人之認定？係違規之行為人，抑或處分機關之行政機關，如係違規之行為人為所謂「被告」，則此類案件因欠缺「原告」，而有架空刑事訴訟基本之控訴原則之虞，如係以處分機關為「被告」，則受無罪推定原則保障者竟變為處罰之行政機關，豈不荒謬。又如以違規之行為人為「被告」，則準用刑事訴訟法上偏重「被告」（違規之行為人）之證據法則後，顯對於他造當事人之行政機關產生極為不利之結果，而有害行政效能。換言之，為行政罰對象之人民，是否仍應受與刑事被告相同之保障，進而亦勢將影響包括行政處分存續力等推定合法等原則，均遭架空而無法落實之窘境。似此等法制上適用或準用之矛盾及衝突現象，均係道路交通管理處罰條例第89條規定準用刑事訴訟法之難題。惟本條尚未修正前，仍屬有效之法律，在無其他特別規定優先適用下，本院仍應遵守，將前述有疑唯利被告等原則，適用於違規之行為人即受處分人，合先敘明。

二、本件原處分機關即臺北市政府警察局信義分局以異議人即受處分人甲○○，於98年12月4 日晚上7 時20分許，在臺北市○○路101 大樓前人行道上持標語宣導妨礙交通，為臺北市政府警察局信義分局三張犁派出所員警乙○○當場取締並掣單舉發。嗣因異議人於應到案日期前提出申訴，原處分機關調查結果，仍認異議人有前揭違規行為，原處分機關遂於99年1 月18日依道路交通管理處罰條第78條第4 款、違反道路交通管理事件統一裁罰基準表規定，裁處異議人新台幣（下同）300 元之罰鍰，合先敘明。

三、異議人聲明異議意旨略以：本件違規行為係依道路交通管理處罰條例第78條第4 款規定舉發，惟該條文所規定之「任意奔跑、追逐、嘻遊或坐、臥、蹲、立，足以阻礙交通」之行為，主觀上必須出自「任意」，且客觀上必須「足以損害交通」，始足當之。本件受處分人當時係手持展版標語，安靜地站立在101 大樓前人行道公共空間側邊空曠處，且係緊鄰人行道上栽種之行道樹花壇矮牆旁，係在憲法所保障之意見表達自由範圍內，以靜止狀態向往來公眾呈現真相訊息，說明法輪功之信仰、修煉理論，有助於勸人為善及提升道德水準，並說明中國共產黨在中國持續壓迫法輪功修煉者之事實，目的在於揭露真相、制止迫害、促使人心向善，實乃發自善意之利他行為，絕無任意影響公眾交通之意圖。又該人行道尚有極為寬廣之公共空間足供往來行人走動，且該人行道既係公共開放空間，用以供公眾行走或活動，則受處分人在憲法保障之行動自由及言論自由之合理範圍內使用該公共空間，並未阻擋或妨礙公眾通行，亦未對交通造成任何阻礙。若強將受處分人站立在人行道公共空間側邊之行為，視作阻礙交通，則同在該處所佇立等候同伴或候車之行人，以及聚集駐足滯留之眾多旅行團遊客，豈非亦可視為阻礙交通、妨礙公眾通行之違法行為，卻未曾見員警以相同規定舉發違規，此差別待遇已違反平等原則。員警對於受處分人之合法表達言論自由之勸善行為，竟然開單處罰，無異以開單舉發之名，行變相侵害我國人民言論自由之實，為此聲明異議，請求撤銷原處分等語。

四、經查：

㈠關於異議人當時於遭舉發違規地點所為舉動、目的之實際情形：

⒈異議人於本院調查時供稱：「（問：本件交通異議理由為何？）因我們是法輪功學員，我們是講一些禍害真相，講一些事項給大陸觀光客聽，我是站在行人道旁講真善忍，就是這樣。（問：當天跟你一起在人行道上持標語被舉發的人，除了你外，還有何人？）我們都是自發性的，下班後才過去的，因這是個人自發性活動，所以有其他同修的人有時也會一起去，員警過來舉發後，我才知道當時有同修的人從別處過來支援，他們想說我被警察攔下要過來支援，至於當時我所在的位置有照片可查。（問：你們在法輪功學員上課講課時，有無特別提到這些，不然為何要去101 持標語？）講課是沒有特別說到，因為我們法輪功是講真善忍，是精益健身、身心健康，中共他們就是忌妒心，因他們有一億多人在練法輪功，大陸出於忌妒心，不願讓大陸人民練，如果練的話，就把他們關起來。大陸持續在迫害中，我們今天會站出來，是因為一些被迫害的人都不知道，大陸持續在迫害法輪功，所以一些知道訊息的人都會出來講真相，讓法輪功學員都知道，大陸有強大的資源和媒體，把法輪功的訊息都封鎖住，法輪功是教人真善忍的，如果不說出真相，會害死更多的法輪功學員。（問：你們在101 處舉發標語，有無其他學員因此被開過罰單？）不是很清楚，好像有聽說過有一個人也被開罰單。（問：希望透過聲明異議來證明什麼事情？）我要爭取的是民眾的權益，我沒有妨害行人，我是拿展板標示真相資料，約是長60公分、寬50公分左右的紙，有護貝，可以節能、收起來。警察卻說我這樣違規，我是站在人行道二旁，站在行道樹的旁邊，沒有妨害行人通行。」等語明確（本院99年3 月8 日訊問筆錄）。又臺灣地區開放大陸地區人民來台觀光後，因臺北101 大樓曾為世界第一高樓，舉世聞名，來台大陸地區遊客常將臺北101 大樓列為旅遊、觀光之地，此為公眾周知之事實。

⒉本院依職權傳喚當日舉發異議人違規之臺北市政府警察局信義分局三張犁派出所員警乙○○到庭作證，其雖因故未能到庭，惟經本院以電話詢問舉發當時之狀況，證人乙○○答覆以：「當時是接獲101 保全報案有法輪功學員聚集，故前往現場處理。現場約有3 、4 名法輪功學員，以手持標語的方式表達訴求，標語牌有大有小，當我們趕到時只有異議人一人手上還拿著標語，所以我們只針對異議人開單。異議人等法輪功學員只有站在人行道上手持標語，並不會向前阻攔遊客。但是因違規地點之人行道旁為遊覽車（大客車）暫停區○○○○○道為遊覽車旅客下車後前往101 之必經之路，而遊覽車每次下客均會有大批旅客在人行道上聚集、行走，且該人行道並不寬廣，此時法輪功成員在旁舉牌，即會阻礙行人往來通行。」等語（本院公務電話記錄）。證人乙○○前述之證詞與異議人之供稱互核一致，應認其證詞可以採信。

⒊綜此，由證人乙○○之證稱及異議人之供稱，異議人為法輪功學員，前往臺北101 大樓之目的，係在現場持標語傳達法輪功講究講真善忍之理念，則異議人是否自始即有手持標語妨礙交通之犯意，已非無疑。

㈡異議人於違規地點持標語宣導法輪功理念之行為，涉及憲法上表見自由之保障，行政機關依法執行公權力時，自應平衡兼顧公共利益與個人言論、行動自由之保障：

⒈按憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障，鑑於言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障（司法院釋字第509 號解釋理由書參照）。又憲法第23條規定人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。依此規定，國家不得隨意限制人民受憲法所保障之自由權利，須具備前開四個公益目的，且符合法律保留原則、比例原則等情況下，始得為之。查中國大陸政府於88年7 月22日宣稱法輪功妨害國家安全與社會穩定，認定法輪功大法研究會及法輪功為非法組織，決定予以取締。如此認定是否合法、正當，固非本件爭執之重點，亦非本院所得審究。惟許多法輪功學員宣稱遭到中國大陸迫害，並在世界各地進行抗議，則為公眾周知之事實。究竟真相為何，只有透過言論自由市場，讓真理、真相愈辯愈明。然因中國大陸政府設有許多言論管制之手段（此觀全球網路搜尋引擎大廠Google中國將其瀏覽者於99年3 月23日導引至香港分公司，以規避現行中國大陸政策要求業者負有禁止搜尋特定網頁之過濾義務自明），遂使此一真相迄未能獲得釐清。我國作為一立憲主義之現代民主法治國家，係為人民而存在，政府一切作為應以保障人權為依歸，自應體察此一社會現實，作為依法執行公權力之基礎。

⒉本件異議人身為法輪功學員，有感於「法輪功」、「法輪大法」於中國大陸地區係屬禁忌話題，相關言論均遭中國大陸政府封鎖，一般民眾鮮有接觸管道，僅於出國時方有可能接收此等訊息，乃於101 大樓前手持標語向大陸旅客宣導法輪功理念，卻遭員警以異議人之行為阻礙交通為由取締，並依道路交通管理處罰條例第78條第4 款之規定掣單舉發，使異議人於表達意見之時，尚須承擔遭受裁罰之不利益，實已間接對異議人之表見自由造成干預。雖警察機關之取締行為並非針對異議人之言論內容予以管制，而係限制異議人不得於違規地點舉牌宣揚法輪功理念，惟依憲法法理中之「雙軌理論」，政府對「非言論內容」之限制，亦應通過違憲之審查，亦即表達之方式應同時受到保護。而異議人等法輪功成員既係向大陸地區人民傳達法輪功資訊及法輪功團體遭中國政府打壓、曲解之事實，即唯有在大陸地區人民旅遊之熱門景點，以手持標語牌之方式向旅客宣導，方足以達其目的。如政府部門僅允許臺灣地區之法輪功學員在沒有大陸旅客之地點發表言論，勢將無法藉由傳遞言論內容而達成前述效果，無異使其等言論自由遭受剝奪。又由異議人之言論內容觀之，其言論並未涉及商業性、猥褻性、誹謗性、挑釁或仇恨性等內容，亦非以產生或搧動他人為立即之非法行為為目的，並無「明顯而立即之危險」。另由異議人之言論表達方式觀之，異議人係以理性、和平之方式表達意見，並無大聲喧嘩，或包圍、騷擾人群，亦未阻擋或妨礙公眾通行，且於大陸地區遊客最常出現之觀光景點舉牌，乃其表達訴求最有效之管道。況異議人以前述方式行使其言論自由之基本權利，誠難想像有何妨礙他人自由、造成緊急危難、影響社會秩序或危害公共利益之可能性。從而，異議人以此方式行使言論自由之權利，除非有違法情事，即不應受到限制。

⒊綜此，道路交通管理處罰條例之立法目的，乃在於加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全（道路交通管理處罰條例第1 條可資參照）。本件異議人遭警察機關以違反道路交通管理處罰條例第78條第4 款之規定取締，如異議人於違規地點之人行道上站立舉牌之行為，並不足以阻礙交通，亦即並不該當於前開條文規定之構成要件，卻仍遭員警舉發，致其合法表達言論之自由，遭受限制而無法完善行使時，則警察機關以道路交通管理處罰條例之規定作為箝制言論自由之手段，顯已逸脫道路交通管理處罰條例法律規定之立法目的。是以，倘若警察機關假借取締交通違規之名，實際上卻係為限制人民合法表達言論之基本權利，則警察機關所採取之手段與目的之間，即欠缺關連性，其取締行為即非適法之行政行為，合先敘明。

㈢異議人於違規地點持標語宣導法輪功之理念，是否有阻礙交通之情事，而該當於道路交通管理處罰條例第78條第4 款之構成要件：

⒈按人行道係指為專供行人通行之騎樓、走廊，及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道，道路交通管理處罰條例第3 條第3 款定有明文。次按行人應在劃設之人行道行走，在未劃設人行道之道路，應靠邊行走，並不得在道路上任意奔跑、追逐、嬉戲或坐、臥、蹲、立，阻礙交通，道路交通安全規則第133 條亦有明文。又行人在道路上有於交通頻繁之道路或鐵路平交道附近任意奔跑、追逐、嬉遊或坐、臥、蹲、立，足以阻礙交通之情形者，處300 元罰鍰，道路交通管理處罰條例第78條第4 款亦有明文。是以，從法律規範之構成要件以觀，道路交通管理處罰條例第78條第4款所規定之違規地點，須為交通頻繁之道路或鐵路平交道附近，而其行為態樣係任意奔跑、追逐、嬉戲或坐、臥、蹲、立等行為，且該等行為須造成足以阻礙交通之效果，始足當之。

⒉證人乙○○雖陳稱違規地點之人行道旁為遊覽車暫停區，而遊覽車每次下客均會有大批旅客在人行道上聚集、行走，且該人行道並不寬廣，此時法輪功成員在旁舉牌即會阻礙行人往來通行等語。惟觀諸異議人所提供之現場照片，確實可見違規地點係一寬敞之開放式廣場，且設有公車站牌、行人座椅，常有眾多行人往來及遊客停留、佇立等情。縱認違規地點確實人潮擁擠，且於遊覽車上、下客時會因遊客突然聚集而難以負荷，並造成短暫之行人通行受阻之情事，此本為旅行團旅客於同一時間大量湧入、停留所造成之必然現象，尚難認與異議人之前開行為有何關連性。況異議人等法輪功學員人數不多、分散，且僅以靜態方式站立於人行道側邊行道樹旁舉牌，並不會攔阻遊客，強令其等讀取標語牌上訊息或與之攀談，當不致對遊客之行進路線造成妨礙。若異議人單純站立於人行道上舉牌之行為，即可認定為有妨礙行人通行之虞，豈非謂所有足以吸引行人暫停駐留、觀望之指示路標、資訊牌誌、宣導標語、景觀設施、裝置藝術等，均一概不得於人潮眾多之處所設立，以免造成人群滯留？即便異議人確係為吸引人群注意，而於熙來攘往之人行道旁明顯處手持標語，然違規地點之人行道既設有公車站牌、行人座椅，足認其除提供公眾往來通行外，尚有供行人停留等候、休憩之功能，則異議人於違規地點手持標語站立之行為，實與一般大眾利用該公共空間無異，縱有民眾因此駐足圍觀，亦與違規地點之人行道原本規劃設置之目的無違。至於該人行道有無足夠之空間腹地在旅行團遊客聚集時保持暢通，此乃涉及於違規地點設置遊覽車暫停區供大量旅客上、下車是否妥適之問題，應由主管機關綜合考量當地交通流量、路面寬廣、附近建物使用情形、民眾利用違規地點人行道之型態等因素審慎評估、規劃，並非異議人一人於該處逗留，即足以產生妨礙交通之結果，自難苛求異議人承擔行人往來通行順暢與否之責任。

⒊綜此，當時現場僅有3 、4 名法輪功學員，且異議人等法輪功學員只是站在人行道上手持標語，並不會向前阻攔遊客等情，顯見異議人於違規地點之人行道側邊手持標語，是否會對往來行人之通行造成妨礙，而達阻礙交通之程度，亦非無疑。

五、綜上所述，異議人於違規地點持標語之行為，目的係在宣揚法輪功理念，屬於表見自由保障之範疇，異議人是否自始即有手持標語妨礙交通之犯意，以及造成足以阻礙交通之效果，均非無疑義。依前揭對事實真偽有懷疑時，應將利益歸於被告之法則，即應作對異議人有利之認定，亦即異議人並不該當道路交通管理處罰條例第78條第4 款之構成要件，原處分機關自不得以異議人有前揭條文規定之違規行為而予以裁罰。是原處分機關對異議人所為之前述裁決，即難認為允當，應由本院將原處分撤銷，改諭知異議人不罰，以資適法。

六、據上論斷，應依道路交通案件處理辦法第20條前段，裁定如主文。

交通法庭法 官 林孟皇