臺灣臺北地方法院臺北簡易庭小額民事判決

原告

乙○○

被告

內政部

法定代理人

甲○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間國家賠償事件，於中華民國96年1月3日言詞辯論終結，本院判決如下：

主 文：

原告之訴駁回。

訴訟費用新台幣壹仟元由原告負擔。

事實及理由

一、原告主張基於憲法規定主權在民的民主原則，行政權之行使應為國民之利益為之，被告對本件人民因耕地三七五減租條例(下稱減租條例)長期限制，甚至剝奪其自由權利致其遭受損害而請求國家賠償案件，被告率以無關其職責為由，推諉塞責拒賠 (見內政部96年賠議字第004號)，實難令民甘服。查被告為全國土地政策最高行政機關，職掌減租條例之正當行使與立法提案，民國58年來從減租條例立法到歷年來所通過之修法，全部都是經由內政部提案並送交立法院審議通過，該法所有不公道沒天理之條文皆出自其手。甚至95年10月送立法院審議之修正案內容依然持續其侵權行為，怠於提案請求立法停止損害出租人之自由權利情形，原告遭受損失不眥，該損害與被告之執行職務與否顯有因果關係，自應依國賠法第2條賠償原告之損失，又此損失金額難以計數，故以新台幣（下同）10萬元為懲罰性賠償。今被告卻推諉塞責拒賠，為此提起訴訟，理由如下：(一)被告對減租條例應執行之職務義務知之甚稔，該條例早已不合時宜，被告也心知肚明，理應於82年間廢止耕者有其田條例時，一併廢止減租條例 (因減租條例係耕者有其田政策作準備，實行在先，既然耕者有其田已廢止，減租條例已無存在之正當性)，被告不此之圖，反其道而行，變本加厲，87年間企圖分割出租人之出租耕地，無償送給承租人作為出租人收回自己土地之代價，幸虧公道在人間，未得逞。從被告過去作為，全然不符保護人權生命、身體及財產等法益之目的，被害人 (即原告得依國家賠償法第2條第2項，請求賠償。(二)依大法官93年6、7月間出爐之釋字第579、580號等解釋已確認減租條例為「合憲非難」之法律 (實際上減租條例為違憲)，應盡速檢討修正。而被告卻只將釋字第580號解釋部份，遲於95年10月間始由行政院送交立法院審議。為何被告於大法官未解釋前，發現問題卻不願主動提出修正或廢除減租條例？為何大

大法官釋字第579號解釋：「徵收補償須給佃農三分之一公告現值不當，責請有關機關應盡速修正」，而被告卻對之置若罔聞，至今不提案送立法院審議廢除？這一切很明顯應歸咎於被告之怠忽職守，原告因此而蒙受損失，其間之因果關係顯然，自有請求賠償之依據。(三)現時耕地主要作物全年總收穫量已比38年評定標準高出2、3倍，理應早即按實際總產量機動調整。減租條例第4條固然規定由各縣市政府報內政部 (即被告)備查，但被告身為全國地政最高行政機關，58年來各限制政府接獲出租人要求調整收穫量時，各縣市政府都會請示內政部，而每次內政部都敷衍塞責置之不理，自己根本無權、無能力調整，所以只好以搪塞之詞函覆出租人而不了了之。所以很明顯，調租責任根本就在全國地政最高行政機關之內政部，58年來因畏懼佃農反彈而忽視地主權益，故意不調整收穫量。即以故意、過失怠於執行依法該執行之職務，造成原告 (出租人)租金收益的減損，其因果關係顯然而直接，該當於國賠償第2條之規定。實應賠償百萬、千萬元之損失租金，並向受害人 (原告)道歉才是。如今竟忝不知愧辯稱無怠忽職守，且把責任推給下級機關或立法院，實非公務員應有之作為。(四)錯誤之政策比貪污更可怕。公務員作為或不作為，只要造成不法侵害人民之自由權利之結果，不問是出於積極的作為或出於消極的不作為，國家均須負結果責任。行政上之損害賠償包括權利及利益，物質上及精神上的損害在內。本案原告之權利及利益因被告不遵照大法官釋字第579號、580號等解釋意旨 (含大法官不同意見書，部分相同部份不同意見書)，不法侵害原告之自由與權利，自應負賠償責任。並聲明：被告應賠償原告10萬元，並自請求國家賠償之翌日起至賠償日止按年利率5%計息。

二、被告則以：原告之訴對於被告是否該當於國家賠償法第2條之要件未有著墨，僅對於過往平均地權、耕地三七五減租政策及相關立法表達不滿。惟依司法院大法官釋字第580號解釋明示，40年6月7日公布之減租條例，秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之意旨，係為合理分配農業資源而制定，且為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，以確保實施該政策所獲致之初步成果。衡諸其特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益，有利於實現扶植自耕農及改善農民生活之基本國策，縱於出租人之契約自由及財產權有所限制，亦是藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的與其手段仍屬必要而且適當，亦兼顧承租人與出租人雙方之利益，與憲法第23條比例原則、第22條契約自由、第15條財產權、第7條平等權及憲法上之信賴保護原則之保障並無違背。隨著近來社會經濟環境改變，被告曾於81年及84年提出減租條例修正案，因適值農業政策之改變與農業發展條例之修正，奉行政院指示併農業發展條例修正案處理，該次農業發展條例之修正，業於89年1月26日公布在案。依該條例第20條規定，該條例修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依該條例之規定，不適用減租條例之規定。質言之，自農業發展條例修正生效日以後，已不再有新訂立之三七五租約。原告稱被告於87年間企圖分割出租人之出租耕地無償送予承租人乙節，要非事實。截至95年底止，全國三七五租約尚有41,198件，佃農47,791戶，地主52,496戶，面積約17,367公頃。嗣為因應93年7月9日司法院大法官釋字第580號解釋及實務執行所需，被告積極研修減租條例，於93年8 月至95年1月，經召開13次會議，歷次會議均邀請租佃雙方、學者專家、相關機關參與研商，但此十餘次會議，租佃雙方各自的立場自始至終均非常強硬堅定，不妥協於對方。問題本質在於：1.佃農對於其耕作逾50年之三七五耕地，除已產生深厚感情、並目前仍賴該耕地以維生計外，亦期待終止租約時能獲得相當補償，甚至期待政府再度辦理徵收放領，以取得該土地。2.而地主方面則對於土地收回困難、土地所有權受到壓抑、無法充分行使等情形，心中不平。被告於修法過程中多次協調雙方，但租佃雙方的意見始終完全對立無交集。為兼顧雙方權益，被告所研擬之草案，不偏袒於任一方，保持中立客觀的立場，該研擬完成之減租條例部分條文修正草案，經行政院審查通過後，由行政院於95年10月4日函送立法院，目前正待立法院審議中。被告依大法官釋字第579號解釋號解釋意旨，連同其他法律涉及三七五租佃補償相關規定者（如平均地權條例第63條、第76條至第78條、農地重劃條例第29條、促進產業升級條例第27條、都市更新條例第37條、科學工業園區設置管理條例第12條及農村社區土地重劃條例第26條等），一併通盤檢討考量，初步認為散見各法之有關規定宜統一規範於減租條例中，爰修正草案第1條規定：「中華民國八十九年一月二十七日以前已訂立之耕地租約，除出租人及承租人另有約定者外，其租約之續訂、變更、終止、終止租約之補償、租賃爭議調解、調處及其他相關權利義務事項，依本條例之規定。」。綜上，足見被告並無怠忽職守之情事，原告稱本部對579號解釋置若罔聞云云，當係誤會；其向本部請求國家賠償，並無理由。又依減租條例第4條明定，耕地主要作物正產品全年收穫總量標準之評定權在直轄市或縣（市）政府，並非被告權責，原告有所誤解。綜上所述，被告公務員依法行政，並無違誤，亦無怠於執行職務不法侵害人民之自由權利情事，原告之主張，與國家賠償法第2條所定要件並不相符，該損害賠償責任不成立，原告之請求並無理由等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。

三、按國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害（最高法院72年度台上字第704號判例可資參照）。又按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。最高法院72年台上字第704號判例謂：「國家賠償法第二條第二項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。」對於符合一定要件，而有公法上請求權，經由法定程序請求公務員作為而怠於執行職務者，自有其適用，惟與首開意旨不符部分，則係對人民請求國家賠償增列法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予援用（司法院大法官會議第469號解釋可資參照）。本件原告以被告未廢止減租條例、未調整全年總收獲量、不遵照大法官釋字第579號、第580號解釋意旨，不法侵害原告之自由與權利，而請求被告負賠償責任云云，惟原告並非符合一定要件，而就前揭事項有公法上請求權，經由法定程序請求公務員作為而怠於執行職務，揆諸前揭規定，原告之請求，並不符合國家賠償法之要件。又被告業已研擬完成減租條例部分條文修正草案，經行政院審查通過後，由行政院於95年10月4日函送立法院，目前正待立法院審議中等情，有被告提出之「耕地三七五減租條例」部分條文修正草案對照表乙份在卷可稽（見第63頁至第66頁），且依減租條例第4條明定：「耕地主要作物正產品，全年收穫總量之標準，由各鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會，按照耕地等則評議報請直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會評定後，報內政部備查。」，故耕地主要作物正產品全年收穫總量標準之評定權在直轄市或縣（市）政府，並非被告權責，是原告主張被告怠於執行職務，致其權利受損等情，亦不足採，是原告請求被告負國家賠償責任，並無理由。

四、從而，原告據以提起本件訴訟，請求被告賠償原告10萬元，並自請求國家賠償之翌日起至賠償日止按年利率5%計息，為無理由，應予駁回。

五、本件判決事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果無影響，爰不另一一論述。

六、本件訴訟費用額，依後附計算書確定如主文所示金額。

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