臺灣高等法院104年度上國字第3號

臺灣高等法院民事判決　　　　　　　　　104年度上國字第3號

上訴人

康世儒

訴訟代理人

周滄賢律師

訴訟代理人

葉家馨律師

被上訴人

中央選舉委員會

法定代理人

劉義周

訴訟代理人

蔡金誥

訴訟代理人

黃宗馥

被上訴人

苗栗縣選舉委員會

法定代理人

徐耀昌

訴訟代理人

駱明輝

被上訴人

內政部

法定代理人

陳威仁

訴訟代理人

戴淑篁

　　　　　　蔡明謙

上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國104年2月10日臺灣臺北地方法院103年度國字第32號第一審判決提起上訴，本院於104年6月10日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：被上訴人苗栗縣選舉委員會（下稱苗選會）之法定代理人原為葉志航，於民國104年2月7日變更為徐耀昌，有被上訴人中央選舉委員會（下稱中選會）104年2月24日中選人字第0000000000號函、苗選會新任委員名冊（核定本）可考（本院卷一第118至119頁），並據徐耀昌聲明承受訴訟，有民事聲明承受訴訟狀足參（本院卷一第116至117頁），經核並無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、上訴人主張：伊曾於91年間當選為苗栗縣竹南鎮（下稱竹南鎮）第14屆鎮長（任期自91年3月1日起至95年2月28日止），嗣伊接續當選竹南鎮第15屆鎮長，於鎮長任期屆滿前，參與第7屆立法委員補選並當選，乃於98年3月31日辭任竹南鎮鎮長職務（任期原應至99年2月28日屆滿），並由苗栗縣政府派員代理鎮長職務至第15屆鎮長任期屆滿，嗣經舉辦竹南鎮第16屆鎮長選舉（下稱系爭選舉），而由訴外人謝清泉當選（於99年3月1日就職，任期至103年2月28日屆滿），惟謝清泉於100年10月29日因病逝世，苗選會乃依法辦理第16屆鎮長補選，伊於100年11月28日申請登記為候選人。為釐清候選資格，伊與苗選會即分別向地方制度法之主管機關即被上訴人內政部（下稱內政部）及主管選舉事務之中選會函詢後，獲該二機關函覆伊符合候選人資格，苗選會乃據以核准伊登記參選。伊基於對前開函釋及核准登記處分之信賴而投入系爭選舉，並於101年1月17日經苗選會公告當選。詎伊當選後，訴外人廖英利竟提起確認當選無效之訴，受理該案之民事法院以伊已參加竹南鎮第14、15屆鎮長選舉並當選就任，故伊就竹南鎮鎮長職務已屬連任一次，故依地方制度法第57條第1項規定，不論系爭選舉為改選或補選，伊均不得再參加並登記為候選人，苗選會准予登記及公告當選即違反上開規定為由，宣告伊當選無效（案列：台灣苗栗地方法院101年度選字第1號判決、台灣高等法院台中分院101年度選上字第3號），並已確定。伊因信賴被上訴人等之違法釋示及核准登記之行政處分而投入系爭選舉，並以政治獻金支出競選宣傳等費用共計新台幣（下同）3,004,484元，因而受有財產上之侵害，自得訴請被上訴人連帶賠償伊所受之損害。爰依國家賠償法第2條第2項、民法第184條、第185條規定，求為命被上訴人連帶賠償3,004,484元本息等語。原審為上訴人敗訴之判決，上訴人聲明不服，提起上訴。上訴聲明：

㈠原判決廢棄；㈡被上訴人應連帶給付上訴人3,004,484元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；㈢願供擔保請准宣告假執行。

二、被上訴人則辯稱：

㈠內政部部分：伊為地方制度法之主管機關，為釐清該法第57條第1項「任期4年，連選得連任1次」規定所生爭議，曾於97年及98年間多次邀集官、學界專家召開會議，因會議中對於該條文之解釋存在歧見致未獲共識，會後伊所屬公務員根據該條立法理由、歷史沿革、制度設計原理、法安定性等法理原則反覆細繹分析後，終作成98年3月9日台內民字第0000000000號令釋（下稱系爭內政部函釋），難謂就該函釋之作成有何故意或過失，又該函釋所採見解，為行政機關依法適用法律認定事實之結果，縱令事後未為民事法院所採，亦不得謂該函釋之作成為不法。況政治獻金非受贈者個人之財產，上訴人以競選期間收受之政治獻金支付競選費用，並未使其個人財產受有損害，上訴人之請求不符國家賠償法第2條第2項前段、民法第184條之要件，故不應准許。

㈡中選會部分：伊於100年11月2日作成之中選法字第0000000000號函，乃單純重申系爭內政部函釋之意旨，並非針對個案所為具體之公權力措施，亦未發生任何法律效果。至伊於100年12月23日作成之中選法字第0000000000號函，僅函轉系爭內政部函釋，均非對上訴人所為之行政處分或公權力行為，伊既非審定上訴人候選人資格之權責機關，亦非相關法令之解釋機關，上訴人列伊為賠償義務機關，欠缺當事人之適格。況苗選會准予上訴人登記參選之行政處分是否違法，係屬行政法院審判權之範圍，上訴人未依法對該處分提起行政救濟，應認該處分仍有效存在並已確定，基於第一次權利保護優先原則，上訴人不得指行政處分為違法，並據以請求國家賠償。伊根據系爭內政部函釋內容，而函覆上訴人及苗選會，均屬合法公權力之行使，並無故意或過失。又上訴人支出之競選宣傳等費用，與伊所屬公務員作成之前開解釋令函或核准登記參選之行政處分間，無相當因果關係，況上訴人收受之政治獻金與其個人財產有別，上訴人之個人財產並未因而受有損害，其依國家賠償法第2條第2項請求賠償，即屬無據。復依最高法院85年度台上字第1556號判決意旨，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，除其他法律有特別規定外，祇能依據國家賠償法之規定向國家請求賠償，而不能依民法第184條侵權行為之規定請求賠償，上訴人據此請求賠償，亦不應准許。

㈢苗選會部分：伊核准上訴人登記參選之行政處分後，上訴人既未對該行政處分提起行政救濟，該處分即告確定，上訴人以該處分違法為由請求國家賠償，顯有悖於第一次權利保護優先原則。伊係依系爭內政部函釋所為行政作為，並無故意過失，上訴人縱因從事競選活動支出政治獻金帳戶內之資金，但政治獻金與其個人財產有別，上訴人並未因而受有任何損害，即與國家賠償法第2條第2項前段之要件不符。另依最高法院85年度台上字第1556號判決意旨，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，除其他法律有特別規定外，祇能依據國家賠償法之規定，而不能執此請求賠償等語，資為抗辯。

㈣答辯聲明：⒈上訴駁回；⒉如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。

三、按當事人適格，係指當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案判決之資格而言。故在給付之訴，若原告主張其為訴訟標的法律關係之權利主體，他造為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格。至原告是否確為權利人，被告是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係之要件是否具備，即訴訟實體上有無理由之問題，並非當事人適格之欠缺（最高法院79年度台上字第1391號、82年度台上字第2110號、85年度台上字第1054號、93年度台上字第382號、96年度台上字第1780號判決參照）。本件上訴人既主張其得依國家賠償法第2條第2項前段、民法第184條、第185條規定對被上訴人請求損害賠償，依前開判決意旨，其當事人即為適格，至被上訴人是否為賠償義務機關，則屬其訴訟實體上有無理由之問題，而非當事人適格之欠缺，中選會辯稱本件訴訟欠缺當事人適格之要件，應予駁回云云，要無可採。

四、關於上訴人依國家賠償法第2條第2項前段請求賠償部分：本件上訴人主張其依國家賠償法規定請求被上訴人賠償其損害，惟為被上訴人所拒等情，業據提出中選會103年8月6日中選法字第0000000000號函及103年賠議字第001號拒絕賠償理由書、苗選會103年8月14日苗縣選一字第0000000000號函及103年苗賠議字第001號拒絕賠償理由書、內政部103年賠議字第001號拒絕賠償理由書等為證（原審卷第13至23頁），復為被上訴人所不爭執，堪信為真實。按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段定有明文，是依該規定請求損害賠償，應具備：⒈須行為人為公務員；⒉須為公務員執行職務行使公權力之行為；⒊須為不法之行為；⒋須行為人有故意或過失；⒌須侵害人民之自由或權利；⒍須不法行為與損害發生具有相當因果關係等要件。經查：

㈠上訴人主張其因信賴中選會100年11月2日中選法字第0000000000號函、同年12月23日中選法字第00000000000號函、內政部100年12月8日台內民字第0000000000號函、苗栗選委會100年12月23日苗選一字第0000000000號函、同年12月28日苗選一字第0000000000號函，認其已符合系爭選舉候選人資格，而投入補選等語（本院卷一第81頁、卷二第3頁反面）。然前揭函文中，除中選會100年11月2日中選法字第0000000000號函係以上訴人之國會辦公室為受文者外，其餘函文之受文者均非上訴人（原審卷第35至38頁、本院卷一第157頁），該等未以上訴人為受文者之函釋，即難認為係對於上訴人行使公權力之行為。至竹南鎮公所100年12月27日苗竹鎮民字第0000000000號函固列上訴人為受文者，但發文者非被上訴人，自非被上訴人行使公權力之行為。上訴人主張其因前開內政部與苗選會函釋，及中選會100年12月23日中選法字第00000000000號函，誤信其符合參選資格而投入系爭選舉受有損害，據以對被上訴人請求賠償，即非有據。

㈡次按，行政機關所為行政處分，如其公務員於處分時確有故意或過失之不法行為，固有國家賠償法之適用。惟行政處分之作成常涉及對事證之證據價值判斷及相關法令之解釋，均具主觀性，若無何違常之顯然錯誤或其他不法行為存在，雖嗣後因受處分人循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關或行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。且國家依國家賠償法第2條第2項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為（最高法院92年度台上字第556號判決參照）。而所謂故意係指行為人對於構成侵權行為之事實，明知並有意使其發生或預見其發生，而其發生並不違背其本意而言；至所謂過失，係指該為加害行為之公務員雖非故意，但按其情節應注意並能注意而不注意者，或其對於構成侵害行為之事實，雖預見其發生而確信其不發生者而言。查中選會固於100年11月2日以中選法字第0000000000號函回覆上訴人，於其說明載有：「所詢某甲連任一、二屆地方首長選舉，惟該行政區發生第三屆地方首長於任期內病故而須補選情事，某甲是否具有該地方首長補選之候選人資格等情，依內政部98年3月9日台內民字第0000000000號令略以，地方制度法第55條至第57條有關直轄布長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長『任期4年，連選得連任1次』之規定，係指連續參加2次同一職務之選舉並當選就任。依上開函釋意旨，本案某甲因未參加第三屆地方首長選舉，故如未有公職人員選舉罷免法不得登記為候選人之情事，即得參加該第三屆地方首長補選」等旨（原審卷第35頁），但該函引用之系爭內政部函釋，係內政部分別邀集法政學者、地方政府及各部會代表開會研商後，內政部所屬公務員本於其專業及該部職權所為釋示，此觀內政部100年12月8日台內民字第0000000000號函說明所載：「地方制度法第57條固有『任期4年，連選得連任1次』之制度設計，但因選舉實務上係以『屆』次作為任期之區別，且地方制度法第82條第4項亦有『補選當選人之任期以補足本屆任期為限，並視為1任』之規定，因此對於『連選連任』及『屆次』、『任期』產生若干疑義，地方政府亦屢次針對個案去函內政部請釋，為杜絕相關疑義，內政部曾於97年11月24日及98年1月2日分別邀集法政學者、地方政府及各部會代表開會研商，於98年3月9日以台內民字第0000000000號函令（即系爭內政部函釋）重新釋示，並停止適用該部以往與上開令意旨不符之相關函釋」（原審卷第36頁正反面）可佐。足徵中選會100年11月2日中選法字第0000000000號函，係援引內政部邀集專家學者研商，本於專業智識，經審慎研究作成判斷之見解（即系爭內政部函釋）為其依據，不得謂其所屬公務員就該函釋之作成有故意或過失。雖前開釋示未為嗣後受理當選無效之訴之民事法院所採，但依前揭最高法院判決意旨，行政機關之函釋或行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為係屬兩事，尚不得因中選會前開函釋與法院判決所採見解互殊，即謂作成前開函釋之公務員有故意或過失，或認其行為不法。

㈢再從政治獻金法第1條：「為規範及管理政治獻金，促進國民政治參與，確保政治活動公平及公正，健全民主政治發展，特制定本法。」、第2條第1款：「政治獻金，指對從事競選活動或其他政治相關活動之個人或團體，無償提供之動產或不動產、不相當對價之給付、債務之免除或其他經濟利益」、第10條第1項：「政黨、政治團體及擬參選人應於金融機構開立專戶，並載明金融機構名稱地址、帳號及戶名，報受理申報機關許可後，始得收受政治獻金」、第23條第1、2項：「政黨、政治團體及擬參選人收受政治獻金之用途，以第20條第2項第2款、第3項第2款所列項目為限，並不得從事營利行為；擬參選人收受之政治獻金如有賸餘，得留供下列用途使用，並應於每年度結束後3個月內，向受理申報機關依其所定格式申報：一、支付當選後與其公務有關之費用。二、捐贈政治團體或其所屬政黨。三、捐贈教育、文化、公益、慈善機構或團體。四、參加公職人員選舉使用。前項擬參選人賸餘之政治獻金，自第21條第1項規定申報之日起4年內仍未支用完畢時，應繳交受理申報機關辦理繳庫」等規定可知，該法對於政治獻金之收受、支用與賸餘政治獻金之處理，均有異於個人財產之明文規範，政治獻金專戶內之存款係對從事競選活動或其他政治相關活動之個人或團體所為捐贈，係屬限制用途之專款，並具有公益性質，且賸餘政治獻金於2年內須繳回國庫，顯非參選人所得自由處分使用，有別於參選人得自由處分之個人財產。是上訴人因系爭選舉而由其政治獻金專戶內支出之3,004,484元，僅使其應繳交受理申報機關辦理繳庫之賸餘政治獻金減少，並未減損其個人財產，上訴人主張其財產權受有損害云云，自屬無稽。

㈣綜上說明，被上訴人並無故意或過失不法執行職務行使公權力之行為，上訴人之財產權亦未因而受有損害，而不符國家賠償法第2條第2項前段之要件，上訴人執此訴請被上訴人連帶賠償其損害，於法無據，不應准許。

五、關於上訴人依民法第184條、第185條請求賠償部分：復按，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，除其他法律有特別規定外，祇能依據國家賠償法之規定向國家請求賠償，要不能依民法第184條侵權行為之規定向國家請求賠償（最高法院85年度台上字第1556號判決參照）。再按，民法第184條所規定之侵權行為類型，均適用於自然人之侵權行為，法人無適用之餘地（最高法院95年度台上字第338號判決參照）。本件被上訴人均非自然人，上訴人自不得依民法第184條侵權行為之法律關係對被上訴人而為請求。又被上訴人係基於職權而為必要之釋示，供本機關或下級機關所屬公務員行使職權之依據，並無故意或過失不法侵害上訴人之權利，亦無違反保護他人法律之情事，已如前述（詳見上四所述），上訴人依民法第184條、第185條規定，請求被上訴人連帶賠償，亦非有據，應予駁回。

六、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項前段、民法第184條、第185條之規定，請求被上訴人連帶給付3,004,484元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，均無理由，不應准許，其假執行之聲請亦失所附麗，應併駁回之。原審為上訴人敗訴之判決，所持理由雖與本院不盡相同，惟結論並無二致，仍應予維持。上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。

八、據上論結，本件上訴為無理由，爰判決如主文。

民事第二十二庭

附註：民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。

上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。