臺灣桃園地方法院93年度國字第32號

臺灣桃園地方法院民事判決　　　　　　　　93年度國字第32號

原告

乙○○○○○○○○

訴訟代理人

韓邦財律師

訴訟代理人

張育祺律師

被告

桃園縣政府

法定代理人

甲○○

訴訟代理人

林姿瑛律師

複代理人

許富雄律師

上列當事人間請求國家損害賠償事件，於民國94年9 月2 日辯論終結，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、原告起訴主張：於民國九十一年一月十四日檢附相關證件資料，向被告申請新象電子遊戲場之營利事業登記，惟被告所屬公務員於收件後遲未准否之處分。而依商業登記法第二十一條、第二十二條規定，被告所屬承辦該項業務之公務員至遲應於九十一年一月二十一日辦畢營業登記及核發上開營利事業登記證。再依行政程序法第五十一條第一項、第二項之規定，被告所屬公務員亦應於收案後二個月之期間內為處分，惟被告所屬公務員遲未為處分，復未通知原告有何不能於限期內完成處分之事由，或命原告補正文件資料之情事，故被告所屬公務員顯有怠於執行職務，致原告受有租金損失、營業損失，共計新台幣（下同）二百五十萬七千元。原告已於九十三年八月十六日以書面請求被告賠償，惟經被告於同年九月二十七日以府法字第０九三０二一０四七六號桃園縣政府拒絕賠償理由書拒絕理賠等情，爰依國家賠償法第二條第二項後段規定，求為被告如數給付及自起訴狀繕本送達翌日起，至清償日止按年息百分之五計算之利息之判決。

二、被告則以：原告提出申請後，被告所屬承辦人員立即定期前往現場履勘，後因縣警察局建議不予發照。嗣被告於九十一年八月七日公告「暫緩受理電子遊戲場營利事業登記有關事項」後，被告所屬公務員隨即於九十一年九月二日函退原告之申請案件，否准原告申請。故被告所屬公務員受理原告之申請案件，並無故意或過失侵害原告自由或權利之情事。雖原告向經濟部提起訴願，由經濟部撤銷被告前揭否准處分，但原告於被告函知再補送申請文件，以供重新實質審查後，均置之不理，被告遂駁回原告之申請。故被告所屬公務員並無怠於執行職務之行為，況且原告並不能證明其確受有損失，則原告請求損害賠償，顯無實據等語，資為抗辯。

三、經查本件原告係於九十一年一月十四日檢附相關證件資料，向被告申請新象電子遊戲場之營利事業登記，被告所屬承辦該項業務公務員先於九十一年二月八日會同警察、消防等相關單位現場會勘，惟於九十一年八月七日被告公告「暫緩受理電子遊戲場營利事業登記有關事項」後，乃依序於九十一年九月二日函退原告之申請書件，並為否准處分。嗣原告提起訴願，經濟部於九十一年十一月二十五日作成決定，撤銷被告之上開否准處分，被告乃於九十二年二月間至九十三年五月間多次通知原告於限期內補具申請文件，以供審核，惟原告均未依限提出，被告乃於九十三年五月二十八日駁回原告之申請等情，業據兩造提出營利事業登記案件收件掛號單、經濟部訴願決定書、現場會勘紀錄表、申請表、限期補提文件函、駁回申請函及回執為證，自堪信為真實。至於原告主張被告所屬承辦公務員未於商業登記法第二十一條、第二十二條及行政程序法第五十一條第一項、第二項規定之期間內為准否處分或補件通知，有怠於執行職務，應負國家賠償責任云云，固據其提出租賃契約書、統一發票、水電費、同業利潤標準、拒絕國家賠償函及理由書、機台出貨證明書，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。本件首應審究者：被告所屬承辦公務員未於商業登記法第二十一條、第二十二條及行政程序法第五十一條第一項、第二項規定之期間內完成准否處分或為補件通知，是否即構成國家賠償法第二條第二項所規定之故意或過失怠於執行職務？經查：

（一）按國家賠償法第二條第二項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，則凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟，司法院大法官釋字第四百六十九號解釋理由書參照。

（二）本件被告所屬承辦公務員於九十一年九月上、中旬所為否准原告申請之處分，係依據被告於九十一年八月七日公告「暫緩受理電子遊戲場營利事業登記有關事項」及被告所屬警察局之現場會勘表示不同意設立之意見所為。而按電子遊戲場業於申請營利事業登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發營利事業登記證及營業級別證，電子遊戲場業管理條例第十一條第定有明文。又申請營利事業登記時，其營業場所應符合上開條例第八條及第九條之規定，即營業場所位於實施都市計劃地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定，於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定，以及營業場所建築法之構造、設備應符合建築法令、消防安全設備應符合消防法令，且須距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上（電子遊戲場申請登記作業要點第二條第二項第一款、電子遊戲業管理條例第八條及第九條規定參照）。而按土地使用分區管制係屬都市計畫範圍，乃縣市政府之自治事項（地方制度法第十九條參照），其中都市計畫法台灣省施行細則第十七條第一項第九款復明定經由縣市政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得限制使用。故勘認被告於就電子遊戲場設置之地點，有限制使用之裁量權。次查上開關於電子遊戲場所位置應距離學校、醫院之規定，係訂定為五十公尺以上之最低標準，亦保留予縣市主關機關增加設定距離之裁量權。則被告於九十一年八月七日依據都市計畫法台灣省施行細則第十七條、電子遊戲場業管理條例第十一條、地方制度法第第二十五條、第二十六條、行政程序法第一百五十條、第一百五十一條規定，公告「暫緩受理電子遊戲場業營利事業登記有關事項」，即屬其上開裁量權之行使，是被告所屬承辦公務員依上開公告而為否決原告之營利登記申請，亦難認有何故意或過失之情事。另原告所指商業登記法第二十一條、第二十二條及行政程序法第五十一條之處理時間規定，則應係一般行政執行之效率管考問題，尚難僅據該等管考時間之超逾，作為公務員是否怠於執行職務之認定，而應就個案之客觀事實及情節予以論斷。因此，國家賠償法第二條第二項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。申言之，人民對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定請求國家負損害賠償責任。既然被告對於原告之申請案件，有裁量權，且商業登記法第二十一條、第二十二條、行政程序法第五十一條時間規定，並非公法上之請求權，且被告亦非於該法定時間內發照不可。因此，原告無法依據商業登記法、行政程序法直接請求被告賠償。

（三）按電子遊戲業於申請營利事業登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發營利事業登記證及營業級別證，電子遊戲場業管理條例第十一條定有明文。又申請營利事業登記證時，其業營場所應符合上開條例第八條及第九條之規定，即：①營業場所位於實施都市計劃地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定，於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定；②營業場所建築法之構造、設備應符合建築法令、消防安全設備應符合消防法令；③須距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上（電子遊戲場申請登記作業要點第二條第二項第一款、電子遊戲業管理條例第八條及第九條規定參照）。故主管機關就電子遊戲場業者營利事業登記及該登記核發之申請，並非僅做文書之審查作業，尚需線長實地查，以確認營業場所之位置及建築物之構造、設備是否符合相關法令規定。故與一般商業或營利事業登記之情形，並非完全相同。而查本件被告所屬承辦公務員於九十一年一月十四日原告提出電子遊戲場之營利事業登記申請後，並未消極的不受理該項申請，而係於九十一年二月八日積極會同警消等相關單位至現場會勘，並於九十一年八月上、中旬依據被告於九十一年八月七日公告之「暫緩受理電子遊戲場營利事業登記有關事項」之內容，及上開現場會勘結果警察局所表示不同意之意見，始依序於九十一年九月二日函退作成否准之處分，故就此階段被告所屬承辦公務員在處理申請事件中，全無不作為、怠於執行職務之情事。

（四）次查被告於九十一年九月二日所為之否准處分，嗣雖經原告提起訴願，由經濟部於九十一年十一月二十五日作成撤銷之決定，惟被告於九十二年二月間至九十三年五月間屢經通知原告限期補具申請文件，以供審核，均未依限提出，被告乃於九十三年五月二十八日作成駁回原告申請之處分，則其所屬公務員亦就其所承辦之業務，無何怠於執行職務之情事。故原告所為被告有怠於執行職務之主張，自非可取。雖原告另云：經濟部撤銷被告之否准處分後，被告即應就留存備份資料，自行審核並重新為處分，原告無再行補正申請文件之義務。惟被告否認有留存原告原申請文件之備份。而原告就被告有將其所提出之申請文件另留備份之事實，並不能舉證已實其說。則被告所辯原告不能履行其提出申請文件之協力義務，致被告無從於經濟部所為撤銷被告否准處分之決定後，續行審查原告之申請，終致再為駁回申請之處分，被告並無怠於執行職務等語，亦屬可採。

（五）末查原告於九十一年九月十一日向經濟部提起訴願時，於訴願書上之住居所或營業所欄係填載「桃園縣桃園市縣○路三一０之四號五樓」，被告之訴願答辯書與經濟部訴願委員會之訴願決定書亦均是以該址為送達住址，從未見原告對此有所異議，則上開住址確實為原告之送達住所，並無疑問。且被告通知原告補件及駁回聲請之回執均係由該址之原告受任人即桃園縣遊藝場同業公會之職員邱水山收受；而原告訴訟代理人於九十四年二月十八日言詞辯論時，亦對於曾收受前揭二件催請補件公文之事實未加否認，僅辯稱：「原告均無依被告來函所示再度聲請，因為原告認為原申請案件仍繼續有效，依照訴願決定被告應另為適法之處分。」云云，足證原告早已收到、並知悉上開公文之內容。則原告主張該住址並非其戶籍地址或申請營利事業登記之營業場所地址，亦非原告受任人之地址，否認曾收受上開公函，顯不足採信。

四、綜上所述，被告所屬承辦營利事業登記事項之公務員既無何故意、過失怠於執行職務之情事，則原告依國家賠償法第二條第二項後段規定，請求被告應負國家賠償責任，給付原告二百五十萬八千元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。

五、兩造均陳明願供擔保，聲請宣告假執行或免為假執行，因原告之請求無理由而予駁回，是其假執行之聲請即失所附麗，亦應與駁回，併此敘明。

六、兩造其餘之攻擊防禦方法，及未經援用之證據資料，經本院斟酌後，認均不影響本判決之結果，爰不再一一詳予論述。

據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。