桃園簡易庭101年度桃簡字第1190號

臺灣桃園地方法院民事裁定　　　　　 101年度桃簡字第1190號

聲請人

陳昌繼

兼訴訟代理人

陳永才

兼訴訟代理人

前列 二人

共同訴訟代理人

呂清雄律師

共同訴訟代理人

范綱祥律師

共同訴訟代理人

王怡今律師

相對人

行政院勞工委員會職業訓練局

法定代理人

林三貴

訴訟代理人

吳榮昌律師

複代理人

王柏興

上列當事人間請求清償借款事件，聲請人爭執本院無審判權，並聲請移轉管轄，本院裁定如下：

主文

理由

一、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定；民事訴訟法第31之2 條第2 、3 項分別定有明文。

二、本件聲請移轉管轄意旨略以：相對人係依「公法上之賠償、代償或補償」或依「公法契約」而為請求，無論實質上是否有理由，均係公法上原因所生之爭議，普通法院並無受理之權限，為此依民事訴訟法第31之2 條第2 項規定，聲請裁定移送該管行政法院等語。相對人則以政府機關與人民間之政策性紓困貸款法律關係，司法實務咸認屬私法借貸而應由民事普通法院管轄，有力學說亦認為「私經濟行政可大別為四類：（一）為達成行政上之任務，所採取之私法型態的行為：例如助學貸款、紓困貸款…」，本件關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭契約）第12條，兩造特別約定由民事普通法院管轄，益徵兩造初始乃以本件為私法契約之意而訂立契約，司法實務針對系爭契約為私法契約而應由民事普通法院審判管轄，已建立明確訴訟類型清單，聲請人聲請移送行政法院為無理由，並請求學者作證，應無必要等語。

三、得心證之理由：

（一）按辨別是否為行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：一作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，二約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，三約定內容涉及人民公法上權益或義務者，四約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更（司法院大法官第533 號解釋吳庚大法官協同意見書意旨參照）。又「法定職權」，不同於行政機關之任務職掌，而係指行政機關為達成其行政目的或履行其任務，依法所得採行之各項必要且和目的之手段方式而言，行政機關有無此一法定職權，基於法律保留原則，並非依其組織法規定判斷，而應視「行為法(即作用法) 」規定如何而定。

（二）次按私經濟行政亦可稱國庫行政，指國家並非居於公權力主權地位行使其統治權，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為。本件健保紓困貸款即屬於私經濟行政分類中之「為達成行政之任務，所採取之私法型態的行為」，與對清寒學生給予助學貸款、對於民眾提供住宅貸款或出售、出租國民住宅等行為相同，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，並無若何之權力服從關係，故須適用私法之規定，其因契約所生之一切爭執均應循民事訴訟途徑處理（司法院大法官第540號解釋、各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第15則參照）。

（三）經查：

⒈依系爭貸款契約所載，聲請人陳永才邀同聲請人陳昌繼為借款連帶保證人，與相對人簽訂系爭貸款契約，聲請人陳永才向相對人借款新臺幣（下同）233,995 元，約定借款期間自民國86年12月3 日起至92年12月3 日止，聲請人陳永才自借款日起算，第2 年起依年金法按月於每月3 日平均攤付本息，且系爭契約第12條約定載明因系爭契約涉訟時，雙方同意由本院為第一審管轄法院等情，有相對人所提系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書」1 件附卷可稽，自屬真實。

⒉聲請人雖以系爭契約係依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之規定而締結，該貸款要點則係依據當時之就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款規定辦理，為新制勞工退休或失業保險制度開辦前之過渡措施，而主張系爭貸款係聲請人為履行就業服務法第24條所定之補助給付，應屬公法法律關係等語置辯。惟查，就業服務法第24條現行條文固為「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金：七、其他經中央主管機關認為有必要者。」。惟於91年1 月21日修正前原條文係「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：六、其他經中央主管機關認為有必要者。」，就業服務法第24條於91年1 月21日修正前，並無關於給付津貼或補助金之規定，故相對人於91年修法前並無給付聲請人津貼或補助之公法上義務或權利，又行政契約其重要功能之一為透過人民參與之機會補充及取代國家單方高權行為，惟行政處分及行政契約仍須有行為法之依據，揆諸上開說明，本件行政機關自無據此為行政處分或行政處分之替代手段即行政契約之依據。

⒊另本件給付內容屬中性，屬金錢給付，且依系爭貸款契約之內容及效力觀之，約定內容均未涉及人民公法上權益或義務，約定事項中亦未列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者（例如將行政程序法第144條或第146 條之意旨明訂於契約之中），此時即應就契約整體目的及給付之目的為斷。而本院復審酌系爭貸款契約，雖係依據91年修正前就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款規定訂定之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，依上開實施要點第2條「目的」規定：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點。其目的雖係為為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，而與符合貸款條件之勞工所締結，然上開規定未見有任何明定主管機關法定職權之相關規定，已如前述，且人民之提供給付目的亦非在於促使本件勞工主管機關承諾依法作成特定之職務上行為，蓋本件行政機關是否依法有作為義務，並非無疑，故本件「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」亦難謂符合前揭判準，自難僅以系爭貸款契約係依據91年修正前就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款規定訂定之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，而遽謂本件屬行政契約。

⒋聲請人雖抗辯以本件人民對於契約之內容、借款之數額、還款之時日等重要權利義務幾無協商之餘地，且使此種接近單方性之締約已相當於所謂工資墊償之給付方式等語。然查，本院觀諸系爭貸款契約全屬私法上消費借貸法律關係之相關約定，如借款期間、借款金額、利率、違約金、連帶保證、期限利益、合意管轄是。且系爭貸款契約係以文字處理機器作成，契約內容係事先擬妥，各該約定顯屬預定用於同類契約之約款，此部分實與民間大量使用之定型化契約所產生之爭議相同（如金融行庫消費借貸契約），尚難即憑此謂聲請人全無磋商之可能。相對人雖為政府機關，惟貸款利率、違約金之約定甚低，且系爭契約第12條所為合意管轄之約定，亦合意以勞工之工作地或住所地為管轄法院，兩造當係立於平等地位簽立系爭貸款契約，並無上命下從之關係，聲請人執此抗辯，實非有據。

⒌又「健保局雖屬國家機關，惟於提供健保紓困貸款之業務，係『為達成行政之任務（照顧弱勢民眾），所採取之私法型態的行為（貸予健保相關費用之貸款）』，尚非高權行政行為，而係為達成行政上之任務，提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務所採取之『國庫行政』（即私經濟行政）之『行政私法』行為。健保紓困貸款之追償事件，既屬健保局與紓困貸款申請人間，本於金錢借貸契約所生之私權糾紛，則健保局所得行使之貸款償還請求權，應仍屬私權爭執，健保局自應依民事相關法律規定，向普通法院尋求救濟。至於申請貸款者，經健保局認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照全民健康保險被保險人無力繳納相關費用者認定辦法）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，係另一問題。」，此有「各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第15則」可供參照。本院併參酌司法院大法官第540 號解釋意旨，認上開見解係肯認對於國家補助之發給承認所謂「雙階理論」，在私法性質貸款給與前，加入行政處分性質之同意決定，建構前後不同法律性質之雙階補助貸款法律關係。質言之，就特定相對人，審查是否符合補助要件，決定是否給予補助之階段，以及如何實際給予補助給付之階段，認為前者為行政處分，而後者為私法性質。聲請人雖抗辯以我國實務業已發展所謂「修正式雙階理論」，且本件系爭貸款契約目的在於「保護弱勢勞工之照顧義務、提供紓困補貼，以安定其生活」，此部分為工資墊償，即屬公法上之賠償、代償或補償等語，然本件兩造係立於平等地位簽立系爭貸款契約，國家並未有高權色彩介入乙節，已如前述，另行政機關為達成其行政目的或履行其任務，除法規別有規定者外，自得選擇依公法方式或私法方式辦理，申言之，即行政機關若無法律上之義務為一定之行政行為，有行為形式選擇自由（司法院大法官第540 號解釋參照），如行政機關選擇私法方式以直接達成行政目的者，稱為「行政私法」，其選擇私法方式以間接達成行政目的者，稱為「行政輔助行為」，甚為灼然。本院復衡以國家之任何行為，不可能未帶有公益色彩或目的，為實現行政上之目的，將諸多與生存照顧有關之給付行政事項，在國家並無依法應作成行政處分之法定職務時，選擇以私法形式與人民締結私法契約，誠為我國法制所許，並與前揭諸多給付行政事項，如助學貸款、紓困貸款相類，是本件雖有公益目的與色彩，仍無法遽為推論勞工對國家有公法上之權利，進而認定本件為行政契約。又司法院大法官第540 號解釋之國民住宅貸款案例事實中，有「國民住宅貸款辦法」及「臺灣省輔助人民自購國民住宅貸款作業要點」，健保紓困貸款案件中有「全民健康保險紓困基金貸款作業要點」等行政規則，尚難僅以本件貸款契約係以「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之規定而締結，即謂本件非屬私經濟行為。另雙階理論雖不應作僵化即前階段為行政處分，後階段為私法行為之推論，惟經前揭析論後，仍無解於本件後階段法律性質非屬行政契約之認定。是由前揭給付行政之相類案件而確立之審判權歸屬而論，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，亦應認屬於私法爭執，而由普通法院行使審判權。

五、綜上所述，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，應認屬私法爭執，本院自具有審判權。又依系爭契約第12條之約定，本院亦有管轄權。是聲請人聲請裁定移轉行政法院云云，為無理由，應予駁回。關於本件審判權爭執之事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經核均與前開判斷不生影響，爰無庸逐一論述，附此敘明。

六、依民事訴訟法第31條之2 第3 項，裁定如主文。