臺灣嘉義地方法院105年度簡字第2號

臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決　　　　　　105年度簡字第2號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年3月8日辯論終結

原告

兼被選定人

蕭擇良

兼被選定人

蕭擇清

被告

嘉義縣環境保護局

代表人

顏旭明

訴訟代理人

徐錦龍

　　　　　　王忠義

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服嘉義縣政府中華民國105年2月26日府行法訴字第1040245161號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

（一）按多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴，行政訴訟法第29條第 1項定有明文。所謂有共同利益者，乃指於訴訟結果有影響之爭點，對於多數人均有利害關係者而言。本件起訴時原告蕭煙石、蕭擇良、蕭擇勝、蕭擇明、蕭擇清、蕭碧燕、蕭蔡花、侯俊瑋、侯豔芳均為同一違規事實之受裁處人，均主張原處分以渠等違反廢棄物清理法為由裁處罰鍰有誤而訴請撤銷原處分及訴願決定，故渠等對本件廢棄物清理法事件係多數有共同利益之人，揆諸首揭規定，渠等於民國 105年8月3日具狀選定原告蕭擇良、蕭擇清、蕭碧燕為全體進行訴訟，即無不合。渠等復於106年2月23日具狀變更選定原告蕭擇良、蕭擇清為全體進行訴訟，亦經被告同意。是除原告兼被選定人蕭擇良、蕭擇清外，其餘原告於選定當事人後，依行政訴訟法第29條第3項規定即脫離本件訴訟，合先敘明。

（二）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，行政訴訟法第 111條第1項、第2項分別定有明文。原告起訴時誤列嘉義縣政府為被告（見本院卷一第 5頁），嗣於 105年8月3日具狀變更被告及其代表人為嘉義縣環境保護局、顏旭明（見本院卷二第 5頁），且被告嘉義縣環境保護局對於原告上開變更亦無異議而為本案之言詞辯論，揆諸上開說明，自應准許。

二、事實概要：緣被告因接獲民眾陳情指稱原告等人所共有坐落嘉義縣○○市○○里○○段 000地號土地（下稱系爭土地）雜草叢生有礙環境衛生，經被告派員至現場稽查後，被告乃以104年8月28日嘉環廢字第1040022014號函通知原告等人應於104年9月13日前完成清除改善。嗣因選定人即共有人蕭蔡花於104年9月11日申請展延改善期限，被告同意清除期限延期至104年9月20日。被告於104年9月21日再次派員至系爭土地復查，認原告等人並未將系爭土地上雜草完全清除而違反廢棄物清理法第27條第11款及嘉義縣政府96年 8月23日府環字第0960002035號公告，遂依廢棄物清理法第11條第 1款及同法第50條規定，作成如附表所示裁處書（以下合稱原處分）各裁處新臺幣（下同） 1,200元。原告等人均表不服，提起訴願，嗣經嘉義縣政府駁回訴願，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

（一）原告接獲104年8月28日被告通知於104年9月13日前完成清除改善，即委由胞兄蕭龍溪雇工清除。後因天雨之故，被告所屬稽查員口頭告知胞兄蕭龍溪同意清除期限延期至104年9月20日。因被告以104年9月22日嘉環廢字第1040023498號函通知原告同意清除期限延期至104年9月20日之函文於 104年10月15日始送達原告，延遲22日，致原告未及時獲知延期之事。系爭土地清除期間，104年10月20日上午8時許，原告蕭擇清曾電詢稽查員徐錦龍問及當日已清理雜草面積相距住家約40公尺，而獲稽查員徐錦龍告知已符合清理要求、不用再清理及不予裁罰。同日 9時許，原告蕭擇清即電話通知胞姐蕭碧燕轉告胞兄蕭龍溪停止雇工清理。胞姐蕭碧燕亦告知原告蕭擇清當日胞兄蕭龍溪已雇工清理之範圍相距住家約80公尺，面積約 4,500平方公尺。詎事後仍遭被告裁處每人各 1,200元。原告遵守被告通知及雇工配合清理，依行政罰法第11條第 1項、第7條第1項規定，應不予處罰。而被告送達公文延誤、稽查員徐錦龍告知系爭土地之清除情形已達清理要求，將不會開罰，事後卻仍發函裁處。被告及稽查員徐錦龍未依法行政，違背誠信、未保護人民正當合理之信賴，參照行政程序法第 8條規定，顯有故意或過失之行政責任。

1、系爭土地自104年5月17日至同年10月17日清除期間，適逢臺灣梅雨季接著颱風季，雇工清除時常因雨泥受阻倍感辛苦，申請清除延期，是天公不作美，並非怠工。又因不諳廢棄物清理法，僅憑環保稽查人員徐錦龍指示配合清除，而系爭土地已清除面積達 4,500平方公尺，距離鄰近居家約80公尺內已無雜草，已無影響鄰近住家環境衛生，經請示稽查員徐錦龍，獲告知不用清理及不予裁罰才停工，然仍遭開罰。原告豈不對環保稽查人員徐錦龍誠實信用原則、信賴保護原則質疑？ 104年11月17日遭裁罰後，原告即刻主動繼續雇工將殘餘全清除並埋入土地完畢，可謂守法農民。

2、稽查員徐錦龍於104年8月26日在稽查工作紀錄卡上記載，現場查核時，見有雜草叢生（將田菁誤為雜草）之情形，恐孳生病媒蚊影響環境衛生之虞，將函文限期清除改善，被告於104年8月28日以嘉環廢字第1040022014號函，請原告等人於104年9月13日前完成清除改善，該函左下角簽註「申請延至9 / 20」、「10 / 12追文在行政科專員」，據簽註字義事實顯示被告同意系爭土地清除期限延期至104年9月20日，然104年9月22日嘉環廢字第1040023498號欲通知原告之函文，卻滯放於行政科專員追蹤核辦中，致使該函於104年10月16日後陸續送達，延遲26日，迫使原告未及時獲知延期之事。

3、被告104年10月12日嘉環廢字第1040024946號函與被告同意延期函一併送達後，原告蕭擇清即於104年10月19日上午11時4分以電子郵件附陳述書寄送稽查員徐錦龍，並同時電話聯繫被告辦公室，但該稽查員因公出差不在。104年10月20日上午8時許，原告蕭擇清再以電話洽詢稽查員徐錦龍，問及系爭土地清理雜草（徐錦龍先生把田菁誤為雜草）距離居家約80公尺，獲稽查員徐錦龍先生告知已符合清理要求、不用清理及不予裁罰。依上所述，原告蕭擇清均於104年10月19日及20日（即104年10月15日加上7日，104年10月22日之前）分別以電子郵件及口頭電話提出陳述意見，更確知104年9月21日認定清理系爭土地面積已符合清理要求及不予裁罰。惟被告未詳細查明原告蕭擇清之陳述意見及未守信賴，於104年11月17日以嘉環廢字第10400271262號函裁處罰鍰，顯有違誤。

4、依土地法第87條規定，凡編為建築用地，未依法使用者為空地。系爭土地係單純農田，並非空地、亦非建地，其上全是種植青綠色農作物田菁（矮的齊平部分才是，較高部分是鄰戶田地），環保稽查人員徐錦龍誤為雜草，殊不識此為日治時代至今受喜愛綠肥農作物，因抗草性強，又其體液抗病蟲害性強，生育期間未見嚴重蟲害，可以不必噴殺蟲劑，成長後，埋入土地腐化當肥料，亦為蒜頭糖廠蔗田本身使用並教蔗農種來作為天然環保有機肥料植物，此為任何糖廠或農會或種子行或老輩蔗農皆知之基本知識，網路也可查知。系爭土地種植綠色田菁全是農作田地，非屬「公、私有空地、人行道或道路安全島雜草叢生，致影響環境衛生及觀瞻」，縱經被告機關通知限期改善清除，原告均依期清除距離住家周圍環境80公尺，且經稽查員徐錦龍告知已符合要求不用清除，原告才通知胞兄蕭龍溪停止雇工清除。故無違反嘉義縣政府96年8月23日府環字第0960002035號公告事項：「清除地區嚴禁之行為：…（二）居家周圍環境四公尺內棄置積水容器，致孳生病媒蚊蟲（孑孓）者。（三）公、私有空地、人行道或道路安全島雜草叢生，致影響環境衛生及觀瞻，經各級環保單位通知限期改善清除，而逾期不清除者。」而雜草叢生導致影響環境衛生及觀瞻，並無規定雜草叢生多少公尺，因「影響環境衛生及觀瞻」之字義內涵抽象模糊，到底要清理多少公尺才不影響環境衛生及觀瞻，其標準何在？因人而異。系爭土地是單純農田，亦無堆置與農業經營無關或妨礙物、砂石、廢棄物、輪胎、無蓄水池、廢棄罐子、瓶子、積水容器等設施，病媒蚊根本無孳生繁殖餘地。亦無違反廢棄物清理第27條第11款規定，不符合該同法第50條規定裁處標準。稽查員徐錦龍擴大解釋且無限上綱，顯有失行政法律衡平比例原則。

5、被告對系爭土地依廢棄物清理法第50條第1款規定之罰鍰額度處1,200元以上6,000元以下罰鍰。按字義其實很有彈性，因單一地號繼承共有人愈來愈多就會愈不合理，反而成為惡法，然環保機關一概從嚴自圓其說，顯失法律衡平原則。殊不解在實施公權力的作為，要求「方法與目的」之均衡，以保護人民的權利免於遭受國家過度侵害。

（二）參酌各級行政法院93年度法律座談會法律問題第 9則研討結果（採乙說：應共同處罰）及臺北市政府97年11月18日府訴字第 09770429100號訴願決定書撤銷原處分之案例。對照系爭土地未定有分管契約，亦共同負有管理義務，無法具體區分土地管理範圍，禁止污染行為義務亦應屬不可分，是以因土地雜草叢生影響環境衛生應予共同處罰。另參酌行政院環境保護署98年2月9日環署廢字第0980008232號函釋：「有關空地因雜草叢生造成蟲、鼠、蛇類大量孳生情事，是否適用於廢棄物清理法第11條及第27條相關規定疑義之說明：空地若僅為單純雜草叢生，且無垃圾或廢棄物堆置，不宜逕予認定有影響環境衛生或污染環境之行為；惟貴縣如認為有管理之需要，建議可依地方制度法或廢棄物清理法第27條第11款規定，自行訂定或公告相關管理規定，以為管理。」其目的及方法要求行政機關對地方廢棄物清理，應訂定或公告相關管理規定，讓民眾對廢棄物清理標準有所認知及遵循。

1、被告僅依廢棄物清理法第27條第11款及嘉義縣96年8月23日府環字第0960002035號公告、稽查紀錄、展延申請書及104年8月28日函通知，依廢棄物清理法分別裁罰原告等人，然就廢棄物清理標準認知及遵循為何，原告仍不知，亦無所適從。被告引用行政院環境保護署104年8月24日環署廢字第1040069155號函及法務部97年1月29日法律字第0970000279號函：「依廢棄物清理法第50條第1款規定之罰鍰額度對每位違反清理義務之共有人分別處罰之，無罰鍰分配之問題。」指系爭土地清理義務係分別存在於每一位共有人，如違反該清理義務之罰鍰額度對每一位違反清理義務之共有人分別處罰之。則原告等人合計罰鍰13,200元，與廢棄物清理法第50條第1款規定6,000元之上限罰鍰，於法不合，有違行政程序法第7條、第10條規定之行政行為原則，逾越法定裁量範圍及法規授權之目的。

2、被告所引用行政院環境保護署104年8月24日環署廢字第1040069155號函釋，係環保機關內部作業法規。換言之，以命令為母法之補充規定，內容除須符合立法意旨外，且不得逾越母法規定之範圍。至法務部97年1月29日法律字第0970000279號書函因函釋全文於網路無法查知，是否有「罰鍰額度對每一位違反清理義務之共有人分別處罰之，無罰鍰分配之問題」，仍有待確認。

（三）原告自收受被告函知即主動積極委由專人雇工清理系爭土地農地雜草（非廢棄物），104年5月至11月間共清理四次雜草費用共計90,000元，無怠於清理之故意或過失。而於104年9月間清理進行施工過程中，被告同意延期函文遲誤22日送達及稽查員徐錦龍告知已達清理要求、同意不用清理及不裁罰，後又來函裁處罰鍰，前後反覆，執法不公、曲解法令及標準不一（註：被告機關稽查人員放任系爭土地旁鄰地雜草雜樹叢生嚴重事實，稱係因未受理檢舉不予執法稽查，或因本縣並無訂定廢棄物清理標準及相關管理規定，任由稽查員自行認定標準裁罰）。而訴願決定書始終未細究故意或過失行政責任原委，維持各裁罰處分，似嫌率斷。為求原處分正確適法及維護原告等權益，爰請求判決如訴之聲明所示。

（四）聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯則以︰

（一）依行政院環境保護署104年8月24日環署廢字第1040069155號函釋：「…說明：…三、廢棄物清理法第11條之清理義務，分別存在於土地所有權之每一共有人，任一共有人均應負整體土地之清理責任，不能僅就其持分比例完成環境清理而予以免責。」法務部97年1月29日法律字第0970000279號函釋：「…說明：…二、按廢棄物清理法第11條第1款規定，就土地或建築物與公共衛生有關之一般廢棄物，其所有人、管理人或使用人負有清除之義務，該所有人、管理人或使用人未依規定清除一般廢棄物者，依同法第50條第1款規定，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。上開清理義務係對土地或建築物之所有人、管理人或使用人而個別存在，並非對土地或建築物而存在。是以，所有人、管理人或使用人係因違反清除義務之行為而受罰，縱於土地或建築物為共有之情形時亦然。亦即該清理義務分別存在於每一位共有人，如有違反該清理義務，主管機關本應依廢棄物清理法第50條第1款規定之罰鍰額度對每一位違反清理義務之共有人分別處罰之，無罰鍰分配之問題。是以，不發生來函所稱因共有人共有土地或建築物違反上開規定所受之行政罰鍰由共有人依持分負擔罰鍰額之問題，亦無是否應由全體共有人連帶負責或是由各共有人個別分擔之問題。…」另依嘉義縣政府96年8月23日府環字第0000000000號公告：「主旨：公告嘉義縣在指定清除地區內之污染環境行為，其禁止行為請配合遵行。依據：廢棄物清理法第二十七條第十一款。公告事項：一、在指定清除地區內嚴禁有下列行為：…（三）公、私有空地、人行道或道路安全島雜草叢生，致影響環境衛生及觀瞻，經各級環保單位通知限期改善清除，而逾期不清除者。二、本公告自公告日起施行。」

（二）被告因接獲民眾陳情系爭土地雜草叢生有礙環境衛生，隨即派員至現場稽查，發現系爭土地確實雜草叢生，易孳生病媒蚊而影響環境衛生。系爭土地係由原告等人所共有，原告顯已違反廢棄物清理法第27條第11款及本府96年 8月23日府環字第0960002035號公告，依廢棄物清理法第11條第1款及第50條規定，分別裁處原告等各1,200元罰鍰，洵屬有據，請駁回原告之訴。

（三）至原告雖主張系爭土地上全部種植田菁，然系爭土地上並非均種植田菁，縱係全部種植田菁，也非無上之高度，基於保護民眾立場，被告仍應依法取締。又原告等人主張稽查員徐錦龍曾表示清除完畢，不用裁處，係指開完第一次罰單的限期改善問題。因被告104年8月26日派員稽查時，原告等人即已違法，被告於104年8月28日發文限期104年9月13日前清除。104年9月11日被告曾向原告胞兄蕭龍溪表示時間將屆至，仍未清除，請申請延期，後被告同意延期到104年9月20日，待同年月21日前往複查時系爭土地才清理一半，被告乃於104年10月12日發文給原告陳述意見，再次限期應於104年10月22日前完成改善。本件裁罰是針對第一段即104年9月21日去複查時尚未完成清理，後若未再改善，會再裁罰第二次。

（四）聲明：

1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：

（一）按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。…」、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：…十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：…三、為第二十七條各款行為之一。」廢棄物清理法第11條第1項第1款、第27條第11款及同法第50條第3款分別定有明文。次按嘉義縣政府依據廢前揭棄物清理法第27條第11款於96年8月23日以府環字第0960002035號公告：「主旨：公告嘉義縣在指定清除地區內之污染環境行為，其禁止行為請配合遵行。依據：廢棄物清理法第二十七條第十一款。公告事項：一、在指定清除地區內嚴禁有下列行為：…（三）公、私有空地、人行道或道路安全島雜草叢生，致影響環境衛生及觀瞻，經各級環保單位通知限期改善清除，而逾期不清除者。」此有該公告附卷可稽（見本院卷一第67頁）。準此，嘉義縣廢棄物清理法之主管機關如以行為人在指定清除地區內有前揭經嘉義縣政府公告之「公、私有空地、人行道或道路安全島雜草叢生，致影響環境衛生及觀瞻」之污染環境行為，而欲以廢棄物清理法第50條第3款加以裁罰，自應以行為人「經各級環保單位通知限期改善清除，而逾期不清除」為其要件。

（二）本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告提出之稽查工作紀錄表、104年8月28日嘉環廢字第1040022014號函、陳述意見通知書、原處分及訴願決定書等在卷可稽，自堪認屬實。至原告主張渠等已積極雇工清理系爭土地，並未怠於清理，僅因天候不佳申請展期；而被告同意延期函文遲延送達致渠等未能如期獲知延期之事；且渠等曾詢問稽查員徐錦龍後獲告知已符合清理要求、不用清理及不予裁罰，應無違反廢棄物清理法及嘉義縣政府96年8月23日之公告，故原處分仍加以裁罰有所違誤云云，則為被告所否認，並以上開情詞置辯。故本件爭點在於：如附表所示受裁處人是否業已該當於廢棄物清理法第50條第3款之裁罰要件？

（三）經查：

1、被告係於104年8月26日由稽查員徐錦龍至系爭土地現場稽查後，於104年8月28日以嘉環廢字第1040022014號函通知原告等人應於104年9月13日前完成清除改善等情，有104年8月26日稽查工作紀錄表、現場照片及被告104年8月28日嘉環廢字第1040022014號函在卷可稽（見本院卷一第58頁至第61頁）。嗣於上開104年9月13日改善期限前選定人即共有人蕭蔡花於104年9月11日以書面向被告申請展延改善期限，此有該申請書（見本院卷一第65頁）在卷可憑。而被告就此展延改善期限之申請，係以104年9月22日嘉環廢字第1040023498號函通知原告同意清除期限延期至104年9月20日，並載明「惟請台端務於104年9月20日完成清理改善，屆期如未改善，依法處分」等情，此觀卷附被告上開函文即明（見本院卷一第65頁背面）。是被告此「通知限期改善清除」之函文，乃被告對其所認定不依規定清除、處理廢棄物之原告等人課予一定之行為義務，顯已對原告等人產生規制效力，不問其形式或名稱為何，實係被告本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，性質上屬於預防性不利處分。

2、按書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力，行政程序法第100條第1項前段、第110條第1項分別定有明文。被告於104年9月21日即由稽查員徐錦龍再次至系爭土地復查，其認定原告等人並未將系爭土地上完全清除改善等情，有104年9月21日稽查工作紀錄表、現場照片在卷可稽（見本院卷一第62頁至第63頁）。被告乃於104年10月12日發函檢送陳述意見通知書予原告等人，原告蕭澤清於104年10月19日提出陳述書，被告仍以原告等人未完全清理改善，違反廢棄物清理法第27條第11款及嘉義縣政府96年8月23日府環字第0960002035號公告，而依廢棄物清理法第11條第1款及同法第50條規定，於104年11月17日作成如附表所示原處分各裁處原告等人罰鍰1,200元，此觀被告104年10月12日嘉環廢字第1040024946號函、陳述意見通知書（見原處分卷第34頁至第43頁）及陳如附表所示原處分即明。惟觀諸被告104年9月22日嘉環廢字第1040023498號函之內容，既係以書面通知原告關於被告同意原告所申請清除期限延期至104年9月20日乙事，然其發文日期已在展延之清除期限之後，且被告亦自承104年9月22日嘉環廢字第1040023498號函係與104年10月12日嘉環廢字第1040024946號函檢送陳述意見通知書一併送達於原告等情（見本院卷二第34頁背面），此有上開公文函稿及該函文送達證書在卷可佐（見本院卷二第41頁至第51頁、原處分卷第34頁至第49頁）。至上開該函文送達證書文號欄固記載為「104年04月1日000000000000」等，然此文號日期係在被告104年8月26日第一次派員到系爭土地稽查前之日期，顯屬誤寫誤繕；被告就此送達證書文號欄之記載亦自承係因電腦未更改文號欄日期所致（見本院卷二第115頁），足見上開送達證書確為被告104年9月22日嘉環廢字第1040023498號函送達原告之回證無誤，亦足徵原告主張被告104年9月22日嘉環廢字第1040023498號函通知原告同意清除期限延期至104年9月20日之函文遲至104年10月15日始送達原告乙節，並非子虛。按行政處分之作用，原在於使抽象之法律規定具體化，其內容自須明確，使相對人得以清楚認識對其為如何之要求，相對人始能正確履行其義務；又行政處分所要求之事項，必須在法律及事實上皆為可能，否則該行政處分即因之而違法。揆諸上開說明及規定，被告此「通知限期改善清除」之函文，既係以書面通知原告關於被告同意原告所申請清除期限延期至104年9月20日乙事，然其發文日期已在展延之清除期限之後，原告等人事實上無從適時正確認知其所應遵循之清理期限，且既係欲對原告等人課予一定之行為義務而欲對原告等人產生規制效力，自應於該書面行政處分送達原告等人起才發生效力。故堪認被告於104年9月21日由稽查員徐錦龍再次至系爭土地復查時，該載明「請台端務於104年9月20日完成清理改善，屆期如未改善，依法處分」之限期改善處分尚未送達於原告等人而未對渠等發生效力。是縱使被告於104年9月21日前往復查時，原告等人尚未完全完成清理，自亦不該當於前揭「經各級環保單位通知限期改善清除，而逾期不清除」之要件。從而，即難認為如附表所示受裁處人已因原處分所載之違反事實而該當於廢棄物清理法第50條第3款之裁罰要件。

六、綜上所述，被告既未合法送達其限期改善之展期通知，即無以對原告等人適時形成規制之效力，被告遽認原告等人違反廢棄物清理法第27條第11款規定，而依同法第50條第 3款規定，以如附表所示原處分各裁處原告等人罰鍰 1,200元，自非無違誤，訴願決定予以維持，亦有未合。原告請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以維法制。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第 236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。