臺灣花蓮地方法院95年度訴字第191號

臺灣花蓮地方法院民事判決　　　　　　　 95年度訴字第191號

原告

辛○○

原告

癸○○

原告

戊○○

原告

乙○○

原告

甲○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

子○○

原告

己○○

原告

壬○○

上十人共同訴訟代理人

陳清華律師

被告

財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處

法定代理人

庚○○

訴訟代理人

謝志嘉律師

複代理人

俞建界律師

上列當事人間請求讓售土地事件，本院於96年8月2日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、原告起訴主張：

（一）緣原告辛○○等10人現占有耕作如附表所示土地（下稱系爭土地），雖為前台灣省東部土地開發處（後更名為臺灣省新生地開發處，下稱東開處）於民國79年間，依據行政院72年6月10日台72經字第1067號函核定之「東部區域綜合開發─農林漁牧細部開發計畫」報請前台灣省政府核定之「臺灣省東部河川地大禹區開發計畫書」（下稱系爭開發計畫書）所示之開發土地，然早於64年間，即由花蓮縣政府根據當時之「臺灣省河川管理規則」准許原告等人辦理「河川公地許可使用」開墾種植在案，嗣東開處依上揭開發計畫前來接手開發之後，旋即向原告等許可使用河川公地有案之農戶展開游說，並多次召開說明會議，根據臺灣省東部土地開發處理辦法（下稱東部開發辦法）信誓旦旦承諾會本於開發計畫之精神照顧農民，並以上揭系爭開發計畫書附表 (二)「東部土地開發處大禹開發區計劃貸款本息償還計劃說明表」備註4記載「以毗鄰開發區私有登錄土地每平方公尺公告地價平均為85元，每公頃則為85萬元，其市價更高於100萬元以上，表內每公頃出售價以85萬元計之」等語，以為憑信，原告等人遂紛紛與其簽訂合作試種協議書，而依東部土地開發辦法第6條之規定，合作試種農戶合於承購開發完成土地之資格者，於開發完成核定地價之後，公告標售前，得申請依標售底價優先承購。

（二）又大禹開發區土地開發完成之後，先於83年12月完成地籍整理作業，登記為省有，嗣因精省緣故，先暫由內政部營建署新生地開發局（下稱新開局）經管，新開局乃依上述東部開發辦法標售土地之既定政策及土地法第25條規定層報，經內政部依行政院授權以86年12月30日86內地字第8612939號函同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理「公開標售」在案，惟標售底價未完成估定。嗣因臺灣省政府功能業務與組織調整，系爭開發區土地雖已完成處分程序，然不及辦理出售，乃依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第8條規定，移交被告財政部國有財產局所屬臺灣北區辦事處花蓮分處（下稱國產局花蓮分處）接管，依國有財產法規定辦理後續出售事宜，被告似因礙於未有處理開發土地之前例，復未諳開發土地係以保障、照顧農民，而非獲利為目的，故依據出售國有財產相關規定做成反映市價之每平方公尺新台幣（下同）170元之標售底價並函知合作試種農戶後，因被告所做之標售底價與東開處原先之承諾大相逕庭，完全與系爭開發計畫書保障、照顧農民之精神，背道而馳。

（三）國有財產法為處分國有財產之普通法，系爭土地既均編定為農業用地，其開發及利用，自應優先適用性質上居於國有財產法特別法之農業發展條例，尤其關於大禹開發地區，為指定為農業用地之河川新生地，依據修正前（即75年1月6日修正公布）之農業發展條例（下稱農發條例）第17條第1項「山坡地、山地保留地、河川新生地、海埔新生地及海邊養殖等土地，由政府統籌規劃，劃定區域，自行投資開發或核准由農民、合作農場、農民團體、農民投資機構投資開發。但政府開發之土地，指定為農業使用者，除供自用外，應優先租售農民，分期收回開發費用。」之規定，自應依開發費用作為標售底價。縱令被告根據東部土地開發辦法第6條第4項「合作試種農戶合於承購開發完成土地之資格者，於開發完成核定地價後，公告標售前，得申請依標售底價承購。」之規定辦理，而認應以市價作為標售土地底價，亦因東部土地開發辦法性質上為省法規命令，抵觸農發條例第17條第1項以收回開發費用之立法精神，而應認為違法，不生效力。

（四）抑有進者，農發條例主管機關行政院農業委員會（下稱農委會），於另案台北高等行政法院89年度訴字第4060號行政訴訟中，以關係人身份當庭陳明本案應適用農發條例第17條，及以開發費用核定標售底價之標準，在在可證系爭土地標售底價應以開發費用而非反應實際市價之每平方公尺170元為核定底價。

（五）綜上所述，原告主張前東開處於77年間計畫開發大禹開發區土地，向原告等經許可使用河川公地有案農戶展開遊說，並於77年9月23日及78年4月13日邀現耕農民召開說明會議，表示本於前揭開發計畫之精神，照顧農民，保障農民權益，非為獲利而來，開發完成後，將依照該處支出之開發成本優先出售於原告等人，東開處之此項意思表示屬要約，當時雖未言明開發處成本之金額，原告等農民咸認開發成本雖未尚有具體金額，然依開發成本既為可得計算而定，依民法第346條第1項規定，仍視為定有價金（見本院卷第143頁）。故兩造於77年間臺灣省政府開發大禹時就已經成立買賣契約（見本院卷第147頁），且應依「臺灣省新生地開發處大禹開發處第一期土地地價評定資料」第參條第一項，依工程經費5880餘萬元除以開發面積117公頃計算讓售價格（見本院卷第203頁）。

（六）退步而言，縱仍認本件系爭土地標售底價不應依修正前農發條例第17條規定，以開發費用為核定標準，然依東開處前於系爭開發計劃書說明會議附表二備註4.記載日後將以「公告地價」為標售土地底價標準，取信原告等人。參以鄰近之三民第一期開發土地，於78年間所核定底價亦並非以市價作為開發土地標售底價，被告於88年以反映市價之每平方公尺170元作為系爭土地之底價之決定，自不合宜，應信守以公告地價作為標售底價之承諾。

（八）並聲明：

1.先位聲明：被告就附表所示土地，應依修正前農發條例第17條第1項規定，以土地開發費用（即工程費及地籍整理費）讓售原告。

2.備位聲明：被告就附表所示土地，應依土地公告地價讓售原告。

二、被告則以：

（一）修正前農發條例第17條第1項僅規定「...應優先租受農民，分期收回開發費用」，並無原告先位之訴所稱應以土地開發費用讓售之規定。本案土地之開發經費係由東開處依「台灣省東部土地開發處理辦法」第18條第2項規定向台灣省建設基金貸款辦理，開發完成後，依同法第6條第4項規定，合作試種農戶得申請依標售底價承購，原告之承購權係源於上開規定，內政部就底價之評定，於86年函示「比照國有財產計價方式出售...，應切實反映市價... 以維開發利益」，並無不當。

（二）又系爭開發計畫書附表二備註4記載之每公頃出售價係以公告地價計，該記載僅供內部參考，並無自我設限之意，且依上開計畫書將「開發成本、公告地價、市場交易地價」併列為主管機關評定底價之依據，未限制僅能以開發成本或公告地價作為評定底價之依據；另觀新開處或其前身東開處分別與原告簽訂之合作試種協議書中，並未將上開計畫書列為協議書之一部分，且新開局於89年4月7日新開處字第8901041號函「內政部營建署新生地開發局前身（臺灣省新生地開發處、臺灣省東部土地開發處）歷次開發說明會及調處委員會記錄，並無與農民約定開發完成後，以開發成本配售現耕農戶」，足證原告所稱被告曾同意以開發成本配售並無此事。而台北高等行政法院亦認為關於系爭土地讓售價格之評定，其性質為被告依國有財產法規定所為之私法上財產管理行為之行程價格過程，並非公法行為，准此，依民法契約自由原則，被告就讓售價格之評定，除不得偏低以免圖利他人外，並不受其他限制，是原告主張應以公告地價作為標售底價，亦無理由。

（三）末者，三民區第2期土地之標售底價低於鄰近土地公告現值，惟高於本區土地之公告現值，三民區第3期土地之標售底價亦高於本區土地之公告現值甚多，足證省政府時代核定之標售底價係以市價為準，故高於同區土地之公告現值。而臺灣省政府曾核定鐵份開發區土地標售底價為每公頃130萬元，低於公告現值之140萬元，因而遭省府審計處提出糾正，益證標售底價應以市價為準。從而，被告主張兩造就系爭土地之買賣價格尚未達成合意，故買賣契約尚未成立。

（四）並聲明：原告之訴駁回。

三、兩造協議爭點整理限縮如下：

（一）兩造不爭執事實：

1、系爭土地為中華民國所有，原由東開處任管理機關（精省後組織調整為內政部營建署新生地開發局），現由被告任管理機關。

2、原告等人因為系爭土地之原開墾農民，依據臺灣省東部土地開發處理辦法第6條第4項規定，有優先承購權。內政部並以86年12月30日台86內地字第8612939號函同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理「公開標售」，惟標售底價未完成估定，即因臺灣省政府功能業務與組織調整，移交被告接管，被告即依國有財產法規定辦理後續出售事宜，並依據出售國有財產相關規定做成反映市價之每平方公尺170元之標售底價。

（二）兩造爭點：

1、兩造間就系爭土地是否已經成立買賣契約？

2、如認兩造已成立買賣契約，被告是否應依開發費用或公告地價，而非反映市價之每平方公尺170元作為標售底價？

四、本院之判斷：

（一）兩造間就系爭土地是否已經成立買賣契約？

1、按依民法第153條規定，當事人對於必要之點，意思一致，契約始成立；又按稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立，民法第345條定有明文。足可見買賣契約以價金及標的物為其要素，價金及標的物自屬買賣契約必要之點，當事人對此必要之點意思若未合致，其契約自難謂已經成立。

2、本件原告主張兩造間於77年間計畫開發大禹地區時，於77年9月23日及78年4月13日邀現耕農民召開說明會議，表示開發完成後，將依照該處支出之開發成本優先出售於原告等人，係屬要約，當時雖未言明開發處成本之金額，然依開發成本既為可得計算而定，依民法第346條第1項規定，仍視為定有價金，業已成立系爭土地之買賣契約等語。惟遭被告否認，並提出內政部營建署新生地開發局89年4月7日89新開處字第8901041號函及會議記錄等資料附卷可稽。 經查：

⑴按「土地依法編定為一般或特定農業區之農牧用地後，報請中央准予處分，再依臺灣省東部土地開發處理辦法規定會同省府有關廳、處及當地政府，依開發成本、公告地價、市場交易地價等因素，詳細評定每筆地價。為免實際標價與訂定地價差異過大，將比照本區對岸鐵份區標售情形，將政府補助提防經費納入成本，以擴大政府經費資源效能。地價奉省府核定後，辦理公開標（讓）售。」、「現依河川公地申請許可使用耕種之土地一律無償收回，開發完成按臺灣省政府77年11月26日府法四字第113725號函新修訂之『臺灣省東部土地開法處理辦法』第6條規定，由原合法使用人於核定地價後、公告標售前，得申請依標售底價承購，剩餘土地再辦理公告出售。」，臺灣省東部河川地大禹區開發計畫書第拾大點第二、三條分別載明如上（見本院卷第244頁），是依上開開發計畫書內容以觀，系爭土地係依臺灣省東部土地開法處理辦法第6條規定，由原合法使用人於核定地價後、公告標售前，「得」申請依標售底價承購，而非「應」依開發成本配售，上述條文僅賦予原告等人於系爭土地公開標售前，得以標售底價優先承購之權，而該地價之核定仍依臺灣省東部土地開發處理辦法規定會同省府有關廳、處及當地政府，依開發成本、公告地價、市場交易地價等因素評定，並不負按開發成本與其訂立買賣契約之義務。

⑵又系爭開發計畫書附表 (二)「東部土地開發處大禹開發區計劃貸款本息償還計劃說明表」備註4雖載有「以毗鄰開發區私有登錄土地每平方公尺公告地價平均為85元，每公頃則為85萬元，其市價更高於100萬元以上，表內每公頃出售價以85萬元計之」等文字（見本院卷第246頁），然觀之該附表 (二)為「東部土地開發處大禹開發區計畫貸款本息償還計畫說明表」，顯見該附表 (二)備註4係東開處為提出貸款本息償還計畫，以毗鄰系爭土地之私有地每平方公尺之平均公告地價，做為估算系爭土地未來出售後之「可能」、「至少」可回收之資金，以說明前揭開發計畫書所提出之計畫，確實能提高系爭土地之價值，且出售後所得確能歸還開發工程費之本息，此觀該備註4後段載明「其市價更高於一百萬元以上」可明，且與證人即被告機關負責讓售開發土地業務之課員童政明到院證稱：該附表 (二)載明為「東部土地開發處大禹開發區計畫貸款本息償還計畫說明表」，僅係說明貸款本息的償還，而非土地買賣價格之約定，備註4應僅係土地價格的概算表，僅供內部參考，並不是讓售價格的承諾等語（詳本院卷第205頁）相符，足徵該附表 (二)備註4並非可作為兩造間以系爭土地之公告地價或以每平方公尺85元之價格出售之合意。

⑶又新開局89年4月7日89新開處字第8901041號函說明欄第二點已載明：有關查明所陳『大禹開發區土地於開發當時本局前身與農民「約定」開發完成後以開發成本配售現耕農民是否屬實』乙節，經清查該區歷次開發說明會及調處委員會記錄，僅本局前身（臺灣東部土地開發處）78年4月17日78東土農字第0825號函送之78年4月13日大禹開發區土地開發調處委員會第1次會議記錄「八、委員建議事項及開發處答覆」中，曾有委員建議預先告知開發成本，經答覆無法事先預估告知。並無與農民「約定」開發完成後以開發成本配售現耕農戶之情事（見本院卷第255頁）。核與上述78年4月13日大禹開發區土地開發調處委員會第1次會議記錄第八點記載之東開處答覆內容：查開發成本，除工程費用外，尚已含貸款利息，而利息負擔之多寡，則視工程進度之順利與否及所需工時之長短而定。且開發完成之後依法定程序出售之過程，其繁雜程度亦各有不同，所需時間亦非開發處所能絕對掌握。因之利息負擔之確定數字，非至關鍵時刻，無法預知。又工程之決標金額及土地評定價格的法定程序等，未便事先預估告知等語（見本院卷第259-260頁），均相符合。顯見於78年間東開處即就系爭土地之開發成本為隨時間動態增減之金額，無法預估，且土地於開發完成後尚需依法定程序評定價格及出售等情，詳細說明，足認東開處就系爭土地之買賣價金，既認須待法定程序之評議決定，自無可能如原告主張有承諾以開發費用為標售底價之合意。

⑷再原告等人與前東開處所簽立之臺灣省東部土地開發處合作試種協議書第10條約定：土地收回整體開發後，試種戶得依「臺灣省東部土地開發處理辦法」之規定享有法定之權益（見本院卷第72頁），而依前述臺灣省東部土地開發處辦法第6條第4款前段規定：合作試種農戶合於承購開發完成土地之資格者，於開發完成核定地價後，公告標售前得申請依標售底價承購；第13條第1項規定：開發完成之土地，除另有用途外，均交由開發處會同有關機關及當地縣政府評定價格，計算每筆地價，經本府核定後，依法公開出售。（見本院卷第251頁）等語觀之，系爭土地須待開發完成，才會評定出售價格，而原告等人合於承購之資格者，亦須待開發完成核定地價後，方得於公告標售前申請依標售底價承購，顯見原告等人主張於開發時東開處即就價金部分有所承諾等語，亦不可採。

⑸綜上所述，系爭開發計畫書內已明訂系爭土地核定地價之方式，並無以開發成本或公告地價作為系爭土地買賣價金之記載，兩造對於決定系爭土地之價額顯然尚無合意，被告就系爭土地自不負按開發成本或公告現值計價讓售與原告之義務，原告復不同意依照被告按國有財產計價方式以每平方公尺170元為讓售價格，並因不服被告計價之方式而提起訴願及行政訴訟等情，即難認兩造間就系爭土地之價金有前述民法第346條第1項視為定有價金之情形，故兩造間就系爭土地之買賣契約尚未成立。

3、又原告雖主張系爭土地編定為農業用地，其開發及利用，自應優先適用性質上居於國有財產法特別法之農業發展條例，且農委會於另案台北高等行政法院89年度訴字第4060號行政訴訟中，以關條人身份當庭陳明本案應適用修正前（即75年1月6日修正公布）農發條例第17條，及以開發費用核定標售底價之標準等語。惟查，修正前（即75年1月6日修正公布）農發條例第17條第1項但書規定：但政府開發之土地，指定為農業使用者，除供自用外，應優先租售農民，分期收回開發費用，觀諸該規定僅載明「應優先租售農民」，而未就地價核定方式為規定。又農委會90年9月6日農企字第90014589號函國有財產局之函文說明欄第三點記載：有鑑於上開條例經於89年1月26日修正實施且原第17條條文業已刪除，惟本案土地當初決定讓售合作試種農戶時間，若係再上開條例修正實施前，則本案合作試辦農戶應為原第17條規定優先租售之農民，應無疑義。另本案涉及開發成本計算及出售土地價格之決定等問題，本會從始即未參與，故有關本案大禹開發自就會所提土地計價等相關要求，仍請貴局本於權責逕為核處等語（見本院卷第93頁）；91年5月6日農企字第0910121808號函國有財產局之函文說明欄第二點記載：……修正前農業發展條例第17條第1項規定……原條文立法意旨係基於政策需要，鼓勵上開邊際土地之開發，惟並未說明政府開發之土地，指定為農業使用者，優先出售農民之價格應以何為據，故亦無所詢開發費用項目有無規範問題；第三點記載：有關東部河川地開發，實際執行機關係當時臺灣省建設廳東部土地開發處（現為內政部建設署新生地開發局）依「臺灣省東部土地開發處理辦法」處理相關案件，包括開發土地的出售事宜。精省後，有關國有土地的出售，涉及價格部分則由貴局辦理等語（見本院卷第267頁）。足徵農委雖認系爭土地適用修正前（即75年1月6日修正公布）農發條例第17條，然就地價之核定方式及系爭土地之出售，則認應由國有財產局本於權責核處辦理。而農委會於另案89年度訴字第4060號91年4月11日筆錄中，係以關係人身份陳述「本會不反對開發費用計價」（見本院卷第95頁背面），觀其陳述並非認為本案依照修正前農發條例第17條規定「應以」開發成本計價，是原告主張農委會亦認為系爭土地應以開發費用為核定標售底價之標準等語，實有誤會。

（二）綜上所述，足見兩造間就系爭土地讓售之價金並未達成合意且無可得而定之情形，是被告辯稱兩造間買賣契約尚未成立等語，堪以採信。兩造間買賣契約既尚未成立，則原告依據買賣契約關係所為之先位、備位之聲明，即均為無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據暨攻擊防禦方法，核與本件判決之基礎不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第85條第1項前段，判決如主文。

臺灣花蓮地方法院民事庭

法院書記官　邱鴻志